2 RASPODJELA JAVNIH FUNKCIJA I OVLASTI 2018 2019

2. RASPODJELA JAVNIH FUNKCIJA I OVLASTI 2018. /2019.

Osnovni pojmovi: fiskalni federalizam, decentralizacija, fiskalna decentralizacija, lokalna i područna (regionalna) samouprava, županije, gradovi i općine.

Pitanja ? ? ? § Kako različite funkcije trebaju biti dodijeljene različitim razinama vlasti? § Da li je poželjno decentralizirati donošenje odluka? § Da li je prikupljanje poreza na razini lokalnih jedinica dobar način plaćanja usluga države i lokalnih jedinica ili novac treba osigurati središnja državna vlast?

Fiskalni federalizam predstavlja dio teorije javnih financija koji se bavi: § problematikom donošenja odluka u javnom sektoru s dvije ili više razina vlasti § njihovim mogućnostima razrezivanja poreza te upotrebe tako prikupljenih sredstava i upotrebe glede pružanja javnih dobara i usluga. Područje ekonomike javnog sektora nastalo u SAD, gdje su

Fiskalni federalizam obuhvaća dva povezana područja: (I) postoji raspodjela nadležnosti u odlučivanju o javnim rashodima i javnim prihodima među različitim razinama vlasti (nacionalnim, regionalnim i lokalnim). (II) postoji područje koje predstavlja stupanj slobode u odlučivanju regionalnih i lokalnih vlasti kod razrezivanja lokalnih poreza te

Teorija fiskalnog federalizma nastoji pružiti odgovor na sljedeća pitanja (dileme): - koji su razlozi za prihvaćanje federalne, a ne unitarne strukture u državi? - koja pravila treba poštivati u definiranju odgovornosti, aktivnosti, funkcija i izvora prihoda sukladno različitim razinama fiskalne vlasti? - kakva je učinkovitost slobodne i neograničene migracije stanovnika iz jednog u drugo lokalno područje? - koja je uloga i koji je poželjan oblik razina fiskalne vlasti unutar federalne i unitarne države?

Može li se određeno javno dobro i usluga (ili odgovornost države i ostalih jedinica vlasti) pružati i učinkovitije financirati na federalnoj, državnoj ili lokalnoj razini odnosno, “Koja je razina fiskalne vlasti najpogodnija za obavljanje pojedine javne funkcije? ”

Stupanj centralizacije Jedan je sustav centraliziraniji ukoliko je više ovlasti za donošenje odluka u djelokrugu višeg tijela upravne vlasti. Uobičajena mjera centralizacije jest: § stupanj centralizacije – udio rashoda lokalne države u ukupnim izravnim rashodima opće države.

Razina nadležnosti ovisi o stvarnom stupnju decentralizacije neke države kako u političkom, tako i u administrativnom smislu. Kolike ovlasti imaju lokalne vlasti ovisi o nekoliko čimbenika: - raspon javnih usluga i načinima financiranja - dostatnosti prihoda za financiranje - razmjerima ovlasti što ih lokalne vlasti imaju u alociranju proračunskih sredstava - razmjerima ovlasti u određivanju poreznih stopa lokalnih poreza i korisničkih naknada.

Decentralizacija - proces raspodjele funkcija i ovlasti -

Decentralizacija predstavlja odnos izmedu središnje razine i lokalnih razina vlasti u kojem je određen dio aktivnosti usmjeren prema aktivnostima koje trebaju i moraju obavljati regionalne i lokalne jedinice vlasti, pri čemu im je dana i odredena samostalnost u financiranju određenih izdataka kao i načinima prikupljanja prihoda.

Najveći problem u procesu definiranja pojma decentralizacije proizlazi iz načina pokušaja mjerenja učinaka decentralizacije, s obzirom da decentralizacija predstavlja proces i instrument koji nastoji kroz svoje funkcionalno djelovanje ujednačiti prisutne nejednakosti između nerazvijenih i razvijenih područja na razini države.

Problemu fiskalne decentralizacije moguće je pristupiti: (1) odozgo prema dolje (eng. top-bottom) ili (2) odozdo prema gore (eng. bottom-up). Primjena jednog od navedenih pristupa u specifičnom kontekstu, prije svega, ovisi o odgovoru na pitanje što se želi postići provedbom decentralizacije, tj. koje ciljeve je potrebno ostvariti.

S druge strane, provedba decentralizacijskih aktivnosti ovisna je o: • stvarnosti i imaginaciji političkih ciljeva i istih utjecaja • kvaliteti i strukturi javnog sektora i na središnjoj i na lokalnoj razini.

Efikasnost funkcioniranja decentralizacije je najčešće uvjetovana uređenjem odnosa lokalnih jedinica vlasti i središnje vlasti koji se mogu promatrati sa više aspekata, a koji najčešće proizlaze od: - pravnog - zakonskog i - ekonomskog aspekta funkcioniranja.

Postoje četiri oblika decentralizacije: 1. 2. 3. 4. politička decentralizacija administrativna decentralizacija fiskalna decentralizacija ekonomska ili tržišna decentralizacija

U teoriji se ekonomski razlozi za fiskalnu decentralizaciju još i nazivaju normativnim. Postoje dva osnovna teoretska slučaja u prilog fiskalnoj decentralizaciji. To su Oatesov i Tieboutov slučaj.

Oatesov slučaj je sadržan u činjenici: . . . da sva javna dobra nemaju slična prostorna obilježja, gdje od nekih javnih dobara koristi ima država u cjelini (na primjer, obrana države), dok od nekih koristi imaju određene pojedine regije (na primjer, regionalni prometni sustav), isto tako od nekih drugih koristi imaju samo određene općine ili područja (na primjer, javna rasvjeta). Osim toga, treba reći da svako geografsko područje ima različite sklonosti javnim dobrima. . .

Pojedinu vrstu javnih dobara i usluga trebala bi osigurati ona razina javne vlasti koja ima komparativne prednosti u njihovom pružanju sukladno sklonostima korisnika i sukladno perspektivama koje komparativno mogu ponuditi regionalne ili lokalne jedinice vlasti.

Tieboutovi slučaj razloge za fiskalnu decentralizaciju tumači iz činjenice što: . . . decentralizacija može pomoći u prepoznavanju sklonosti različitih grupa stanovništva prema javnim dobrima i uslugama u lokalnom okruženju. Pri tome lokalna vlast treba osigurati takva javna dobra i usluge te lokalno stanovništvo treba plaćati poreze, po načelu koristi od javnih dobara i usluga. . .

Tieboutov model § Država svojim djelovanjem ne proizvodi eksternalije. § Postoji puna pokretljivost pojedinaca. § Stanovnici su savršeno informirani o javnim uslugama i porezima koji postoje u svakoj zajednici. § Postoji dovoljan broj različitih jedinica tako da svaki pojedinac može pronaći zajednicu koja zadovoljava njegove potrebe za javnim uslugama. § Troškovi po jedinici javnih usluga su stalni tako da se pri udvostručenju količine javnih usluga udvostručuju i ukupni troškovi. § Javne usluge se financiraju proporcionalnim porezom na imovinu.

Fiskalna decentralizacija predstavlja neizbježan proces koji se događa prvenstveno zbog dviju činjenica: - povećane svijesti stanovništva koje je postalo aktivnije u suodlučivanju o lokalnim pitanjima - povećane potrebe za racionalizacijom, tj. efektivnijim i efikasnijim upravljanjem lokalnim javnim financijama u decentraliziranim uvjetima.

Postoje ekonomski i politički razlozi u korist fiskalne decentralizacije. Ekonomski razlog za fiskalnu decentralizaciju proizlazi iz alokacijske funkcije decentralizirane javne vlasti i stupnja učinkovitosti u pružanju javnih dobara i usluga. Politički razlozi za fiskalno decentralizaciju prisutni su u

Fiskalna decentralizacija (prednosti) Osnovne prednosti fiskalne decentralizacije: § § prilagođavanje lokalnim preferencijama propisi na razini države nemaju smisla u svakoj državi poticanje konkurencije između vlasti pokusi i inovacije u lokalnim pruženim javnim uslugama.

Daljnje prednosti fiskalne decentralizacije: § uspješno prenošenje veće odgovornosti u procesu planiranja razvitka i upravljanja razvitkom na lokalnoj razini. § veći udio različitih političkih, religijskih, etničkih i društvenih grupa u procesu donošenja razvojnih odluka. § povećanje administrativne sposobnosti lokalne i regionalne vlasti i privatnih institucija u regijama i područjima. § oslobađanje državne administracije obavljanja dijela poslova koji se delegiraju prema lokalnoj administraciji.

§ efikasnija koordinacija aktivnosti različitih državnih ministarstava i agencija uključenih u proces lokalnog razvitka, kao i njihovo bolje povezivanje s lokalnim razinama vlasti i nevladinim sektorom. § osiguranje institucionalnog sudjelovanja građana u razvojnom planiranju, upravljanju kao i osiguranje razmjene informacija o potrebama razvoja lokalnih usluga. § efikasnija distribucija javnih dobara i usluga unutar lokalnog područja.

Glavni razlozi protiv fiskalne decentralizacije (čimbenici): - viša razina korupcije na lokalnoj razini - niža kvaliteta lokalne administracije - lokalne i regionalne vlasti određene su na temelju političkih i neekonomskih kriterija - neučinkovitost zbog vanjskih učinaka - ekonomije obujma u pružanju javnih usluga - neučinkoviti lokalni porezni sustavi - ekonomije obujma u prikupljanju poreza.

Fiskalna decentralizacija (nedostaci) § § Vanjski učinci - eksternalije (pozitivne i negativne) Ekonomija razmjera u pružanju javnih dobara i usluga Neučinkoviti porezni sustavi Ekonomija razmjera u prikupljanju poreza. Dodatni argumenti protiv: - Povećanje troškova i preklapanja nadležnosti - Pogoršanje kvalitete pružanja javnih usluga.

Podjela ekonomskih funkcija javnog sektora Glavne su funkcije: § stabilizacijska § preraspodjela dohotka § alokacijska § regulatorna funkcija. Osnovna uloga lokalnih jedinica vlasti odnosi se na pružanje javnih dobara usluga kao i osiguranje uvjeta za procesima maksimiziranja ekonomskog

(I) STABILIZACIJSKA Primarnu odgovornost za stabilizacijsku funkciju javnog sektora ima središnja fiskalna vlast. Središnja je država odgovorna za makroekonomsku politiku kroz koju treba osigurati stabilnost cijena i zaposlenosti. Stabilizacijska funkcija nije primarna za lokalne vlasti zbog njihove prostorno i funkconalne nemogućnosti korištenja instrumenata fiskalne i monetarne politike. Dodatni razlog protiv obavljanja stabilizacijske funkcije na razini lokalnih

(II) Primarnu odgovornost za funkciju preraspodjele dohotka ima središnja fiskalna vlast. Fiskalnu odgovornost ima središnja vlast što uvelike utječe na probleme koji se pojavljuju zbog definiranja načina mobilnosti faktora proizvodnje i nejednakosti vlastitih prihoda koji se pojavljuju među lokalnim jedinicama (centralizacija).

(III) Redistribucija Redistribucijske funkcije javnih financija Predstavlja odnos preraspodjele funkcija između središnje vlasti na regionalne i lokalne jedinice vlasti i obrnuto koji ovisi: • načinu raspodjele dohotka • nejednaka razine usluga u skladu sa fiskalnim kapacitetom • postojanje eksternalija • obliku centralizirane raspodjele prema zadanim kriterijima.

Raspodjela odgovornosti tj. nadležnosti u okvirima redistribucije najčešće ovisi o ustrojstvu države, ekonomskoj integriranosti ukupnog geografskog prostora države, povijesnoj i nacionalnoj povezanosti stanovništva, regionalnim gospodarskim nejednakostima, itd (npr. nekadašnja područja posebne državne skrbi).

(IV) Alokacijska funkcija u praksi treba biti decentralizirana. Niže razine vlasti nastoje povesti računa o alokaciji sredstava jer potražnja za javnim dobrima i uslugama nije jedinstvena unutar područja jedne države. Ponuda usluga (i dijeljenje troškova) najčešće je određena prema sklonostima rezidenata regije korisnika.

(V) Regulatorna funkcija odnosi se na prostorno planiranje, izdavanje dozvola u području zaštite okoliša i ostala slična područja. Najjednostavniji oblik regulatorne funkcije je područje prostornog (urbanističkog) planiranja, gdje se na središnjoj razini vlasti donose zakoni, a provedbu obavljaju lokalne razine vlasti.

REPUBLIKA HRVATSKA – regionalne i lokalne jedinice vlasti Financiranje lokalnih jedinica vlasti rezultat je podjele odgovornosti, funkcija, izvora financiranja i trošenja financijskih sredstava između središnje i lokalnih jedinica vlasti.

Najčešće se odgovornosti lokalne i regionalne vlasti u ukupnoj javnoj potrošnji odnose na: - osnovno školstvo - preventivno zdravstvo - vodoopskrbni sustav - lokalne ceste - lokalnu policiju - zaštitu od požara - stanogradnju - zaštitu okoliša.

Republika Hrvatska je zemlja s relativno malim brojem stanovnika i s decentraliziranom administracijom koju čine središnja, regionalna i lokalna vlast. U odnosu na površinu zemlje i broj stanovnika Republika Hrvatska ima prilično veliki broj lokalnih jedinica koje se značajno razlikuju po veličini, gustoći naseljenosti te stupnju

Raspodjela javnih funkcija prema funkcijskoj klasifi između središnje države i JLP(R)S-a # 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Javna funkcija Opće javne usluge Obrana Javni red i sigurnost Ekonomski poslovi Zaštita okoliša Usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice Razvoj stanovanja Razvoj zajednice Opskrba vodom Ulična rasvjeta Zdravstvo Rekreacija, kultura i religija Obrazovanje Predškolsko obrazovanje Osnovno obrazovanje Srednjoškolsko obrazovanje Poslije srednjoškolsko, ali ne visoko obrazovanje Visoko obrazovanje Socijalna zaštita Središnja država x x x Općine Gradovi Županije x x x x x x x x x x x x

U Republici Hrvatskoj su javne funkcije podijeljene između središnje države te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave uglavnom su odgovorne za provođenje svih važnih javnih funkcija lokalnom stanovništvu, dok su županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, uz pružanje javnih usluga

Općine i gradovi obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na: § § § uređenje naselja i stanovanja prostorno i urbanističko planiranje komunalne djelatnosti brigu o djeci socijalnu skrb primarnu zdravstvenu zaštitu odgoj i osnovno obrazovanje kulturu tjelesnu kulturu i sport zaštitu potrošača zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša protupožarnu i civilnu zaštitu

Županije su jedinice područne (regionalne) samouprave, koje obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na: § § § § školstvo zdravstvo prostorno i urbanističko planiranje gospodarski razvoj promet i prometnu infrastrukturu održavanje javnih cesta planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih ikulturnih ustanova te § izdavanje dozvola u vezi gradnje, kao i provedbu prostornog uređenja.

Fiskalno izravnanje - koncept decentralizacije-

Jedno od središnjih pitanja teorije fiskalnog federalizma je ujednačavanje razlika u fiskalnim kapacitetima lokalnih jedinica koje države obavljaju dodjelom i dijeljenjem prihoda te izravnim dotacijama iz središnjeg državnog proračuna.

Bit fiskalne teorije bavi se pitanjem koje javne usluge treba pružati javni sektor i u kojoj mjeri?

Što je fiskalno izravnanje? Fiskalno izravnanje predstavlja razlike u stupnju razvoja između pojedinih područja jedne države koje utječu na potrebu ublažavanja nejednakosti proisteklih iz različitih prirodnih, demografskih, ekonomskih i političkih uvjeta u kojima su se pojedina područja razvijala u tijeku određenog

Nejednakost između vlastitih izvora prihoda i rashoda na nižim razinama vlasti stvara potrebu za međuvladinim transferima za zatvaranje fiskalnog jaza kako bi se osigurao minimum razine javnih usluga na lokalnim razinama.

Osnovna svrha transfera u vidu dijeljenja prihoda je: - izravnanje okomitih nejednakosti - kroz dodjelu dotacija smanjivanje vodoravne nejednakosti među bogatim i siromašnim područjima - ujednačavanje rashoda između upravnih područja.

Ciljevi koje je moguće ostvariti sustavom transfera: § dostupnost poreznih prihoda središnje države nižim razinama fiskalne vlasti § smanjenje nejednakosti u dohotku po stanovniku u lokalnim jedinicama § povećanje ukupne razine javnih dobara i usluga § ujednačenje uvjeta pod kojima niže razine fiskalne vlasti pružaju javna dobra i usluge § povećanje razine pružanja određenih javnih dobara i usluga § ujednačenje uvjeta pružanja određenih javnih dobara i usluga te korekcija učinaka prelijevanja (eksternalija).

1. Okomito fiskalno izravnanje Mehanizam ublažavanja nejednakosti lokalnih jedinica koje su rezultat nesklada između odgovornosti lokalne vlasti u osiguranju lokalnih javnih dobara i usluga, s jedne, i njihovih prihoda, s druge strane. Navedeni nesklad (najčešće u vidu nedostatka sredstava)

Svrha je podjele prihoda između središnje i lokalne vlasti da se lokalnim vlastima omogući sudjelovanje u direktnim (porez na dohodak i porez na dobit) i indirektnim porezima (porez na promet proizvoda i usluga) prikupljenim na lokalnom području.

2. Vodoravno fiskalno izravnanje Mehanizam ujednačavanja fiskalnih kapaciteta proisteklih iz neravnomjernog gospodarskog razvoja lokalnih jedinica.

Glavni instrumenti vodoravnog fiskalnog izravnanja su dotacije lokalnim jedinicama s ispodprosječnim fiskalnim kapacitetima.

Dotacije (pomoći) iz državnog proračuna izravna su plaćanja koja postoje zbog nesklada između odgovornosti nižih razina fiskalne vlasti u osiguranju lokalnih javnih dobara i usluga, s jedne, i njihovih raspoloživih prihoda, s druge strane. Dotacije su obično dio politike regionalnog ujednačavanja standarda života, a isto tako i financiranja funkcija lokalne

Vrste dotacija U praksi se pojavljuje dioba na tri osnovne vrste: 1. nenamjenske dotacije 2. uvjetovane ili namjenske dotacije te 3. projektne ili kapitalne dotacije za specifične programe.

Glavne su prednosti dotacija: a. ) povećanje ukupnih prihoda lokalnih i regionalnih vlasti b. ) smanjenje visokog poreznog opterećenja lokalnog stanovništva c. ) izostanak administrativnih troškova koji bi se pojavili u slučaju da lokalne i regionalne vlasti samostalno prikupljaju poreze za financiranje javnih dobara i usluga.

Nenamjenske dotacije su pomoći viših razina javne vlasti nižim koje ne ograničavaju rashode jedinica lokalne vlasti jer države ne utvrđuje namjenu dodjeljenih sredstava.

Namjenske dotacije su pomoći središnje vlasti koje su usmjerene financiranju određene kategorije javne potrošnje, pa ih lokalne vlasti mogu koristiti isključivo za tu svrhu, odnosno za određene programe javne potrošnje.

Fiskalni kapacitet Predstavlja sposobnost vlasti (središnjih, regionalnih ili lokalnih) da prikupe i prikupljaju prihode iz vlastitih izvora te sposobnost vlasti da istodobno financiraju javne usluge. Različiti fiskalni kapaciteti uzrokovani su razlikama ekonomske, odnosno porezne osnovice između lokalnih

Pri utvrđivanju iznosa dotacija lokalnim jedinicama u svrhu fiskalnog izravnanja pored pojma fiskalnog kapaciteta susrećemo i pojmove: - porezni napor (engl. tax effort) i - porezno opterećenje (engl. tax burden).

Prihodni (porezni) napor (engl. revenue, tax, effort) je odnos stvarno prikupljenih prihoda prema procijenjenim mogućim prihodima, dok relativni porezni napor predstavlja odnos između poreznih prihoda i procijenjenog poreznog kapaciteta, a izražava se u postotcima. Porezni napor je definiran kao omjer prikupljenih poreza i

Porezni teret (engl. tax burden) Apsolutni porezni teret pokazuje apsolutni iznos plaćenog poreza pojedinaca i države (regije). Relativni porezni teret predstavlja odnos prikupljenih poreznih prihoda u odnosu na bruto domaći proizvod (BDP) države (regije).

Mjerenje fiskalnog kapaciteta Porezni i neporezni prihodi država (regija) uspoređuju se prema: § § § poreznoj osnovici kapacitetu po stanovniku indeksu poreznog kapaciteta poreznim prihodima prihodu po stanovniku indeksu poreznog napora.

Ciljevi sustava pomoći Pri utvrđivanju poželjnog sustava pomoći potrebno je voditi računa o sljedećim ciljevima: § zadržavanju kontrole § fiskalnom izravnanju § poticanju rashoda za određenu funkciju § efikasnom planiranju proračuna § adekvatnosti prihoda te § minimiziranju administrativnih troškova prikupljanja prihoda.