2 RASPODJELA JAVNIH FUNKCIJA I OVLASTI Osnovni pojmovi

2. RASPODJELA JAVNIH FUNKCIJA I OVLASTI

Osnovni pojmovi: fiskalni federalizam, fiskalna decentralizacija, lokalna i područna (regionalna) samouprava, rashodi lokalnih jedinica vlasti

Fiskalni federalizam predstavlja dio teorije javnih financija koji se bavi problematikom donošenja odluka u javnom sektoru s dvije ili više razina vlasti, njihovim mogućnostima razrezivanja poreza te upotrebe tako prikupljenih sredstava. Područje ekonomike javnog sektora nastalo u SAD, gdje su u središtu pozornosti fiskalni odnosi između

Fiskalni federalizam obuhvaća dva povezana područja: (I) postoji raspodjela nadležnosti u odlučivanju o javnim rashodima i javnim prihodima među različitim razinama vlasti (nacionalnim, regionalnim i lokalnim). (II) postoji područje koje predstavlja stupanj slobode u odlučivanju regionalnih i lokalnih vlasti kod razrezivanja lokalnih poreza te

Razina nadležnosti ovisi o stvarnom stupnju decentralizacije neke države kako u političkomu, tako i u administrativnom smislu. Kolike ovlasti imaju lokalne vlasti ovisi o nekoliko čimbenika: - raspon javnih usluga i načinima financiranja - dostatnosti prihoda za financiranje - razmjerima ovlasti što ih lokalne vlasti imaju u alociranju proračunskih sredstava - razmjerima ovlasti u određivanju poreznih stopa lokalnih poreza i korisničkih naknada.

Teorija fiskalnog federalizma nastoji pružiti odgovor na sljedeća pitanja (dileme): - koji su razlozi za prihvaćanje federalne, a ne unitarne strukture u državi? - koja pravila treba poštivati u definiranju odgovornosti, aktivnosti, funkcija i izvora prihoda sukladno različitim razinama fiskalne vlasti? - kakva je učinkovitost slobodne i neograničene migracije stanovnika iz jednog u drugo lokalno područje? - koja je uloga i koji je poželjan oblik razina fiskalne vlasti unutar federalne i unitarne države?

Može li se određeno javno dobro i usluga (ili odgovornost države i ostalih jedinica vlasti) pružati i učinkovitije financirati na federalnoj, državnoj ili lokalnoj razini odnosno, “Koja je razina fiskalne vlasti najpogodnija za obavljanje pojedine javne funkcije? ”

Podjela ekonomskih funkcija javnog sektora Glavne su funkcije: § stabilizacijska § preraspodjela dohotka § alokacijska § regulatorna funkcija.

Osnovna uloga lokalnih jedinica vlasti odnosi se na pružanje javnih dobara usluga kao i osiguranje uvjeta za procesima maksimiziranja ekonomskog blagostanja.

(I) Primarnu odgovornost za stabilizacijsku funkciju javnog sektora ima središnja fiskalna vlast. Središnja je država odgovorna za makroekonomsku politiku kroz koju treba osigurati stabilnost cijena i zaposlenosti. Stabilizacijska funkcija nije primarna za lokalne vlasti zbog njihove prostorno i funkconalne nemogućnosti

(II) Primarnu odgovornost za funkciju preraspodjele dohotka ima središnja fiskalna vlast. Fiskalnu odgovornost ima središnja vlast što uvelike utječe na probleme koji se pojavljuju zbog definiranja načina mobilnosti faktora proizvodnje i nejednakosti vlastitih prihoda koji se pojavljuju među lokalnim jedinicama (centralizacija).

(III) Redistribucijske funkcije javnih financija Predstavlja odnos preraspodjele funkcija između središnje vlasti na regionalne i lokalne jedinice vlasti i obrnuto koji ovisi: • načinu raspodjele dohotka • načinu definiranja razine usluga u skladu sa fiskalnim kapacitetom • razini eksternalija • obliku centralizirane raspodjele prema zadanim kriterijima.

Raspodjela odgovornosti tj. nadležnosti u okvirima redistribucije najčešće ovisi o ustrojstvu države, ekonomskoj integriranosti ukupnog geografskog prostora države, povijesnoj i nacionalnoj povezanosti stanovništva, regionalnim gospodarskim nejednakostima itd (npr. područja posebne državne skrbi).

(IV) Alokacijska funkcija u praksi treba biti decentralizirana. Niže razine vlasti nastoje povesti računa o alokaciji sredstava jer potražnja za javnim dobrima i uslugama nije jedinstvena unutar područja jedne države. Ponuda usluga (i dijeljenje troškova) najčešće je određena prema sklonostima rezidenata regije korisnika.

(V) Regulatorna funkcija odnosi se na prostorno planiranje, izdavanje dozvola u području zaštite okoliša i ostala slična područja. Najjednostavniji oblik regulatorne funkcije je područje prostornog (urbanističkog) planiranja, gdje se na središnjoj razini vlasti donose zakoni, a provedbu obavljaju lokalne razine vlasti.

Decentralizacija – proces raspodjele funkcija i ovlasti

Decentralizacija predstavlja odnos izmedu središnje razine i lokalnih razina vlasti u kojem je određen dio aktivnosti usmjeren prema aktivnostima koje trebaju i moraju obavljati regionalne i lokalne jedinice vlasti, pri čemu im je dana i odredena samostalnost u financiranju određenih izdataka kao i načinima prikupljanja prihoda.

Najveći problem u procesu definiranja pojma decentralizacije proizlazi iz načina pokušaja mjerenja učinaka decentralizacije, s obzirom da decentralizacija predstavlja proces i instrument koji nastoji kroz svoje funkcionalno djelovanje ujednačiti prisutne nejednakosti između nerazvijenih i razvijenih područja na razini države.

S druge strane, provedba decentralizcijskih aktivnosti ovisna je o: • stvarnosti i imaginaciji političkih ciljeva i istih utjecaja • kvaliteti i strukturi javnog sektora i na središnjoj i na lokalnoj razini.

Efikasnost funkcioniranja decentralizacije je najčešće uvjetovana uređenjem odnosa lokalnih jedinica vlasti i središnje vlasti koji se mogu promatrati sa više aspekata, a koji najčešće proizlaze od: pravnog, zakonskog i ekonomskog aspekta funkcioniranja.

Postoje četiri oblika decentralizacije: 1. 2. 3. 4. politička decentralizacija administrativna decentralizacija fiskalna decentralizacija ekonomska ili tržišna decentralizacija

Fiskalna decentralizacija predstavlja neizbježan proces koji se događa prvenstveno zbog dviju činjenica: - povećane svijesti stanovništva koje je postalo aktivnije u suodlučivanju o lokalnim pitanjima - povećane potrebe za racionalizacijom, tj. efektivnim i efikasnijim upravljanjem lokalnim javnim financijama u decentraliziranim uvjetima.

Pokazatelji fiskalne decentralizacije • postotak vlastitih prihoda lokalnih jedinica u ukupnim prihodima opće države • postotak ukupnih rashoda lokalnih jedinica u ukupnim rashodima opće države. Što su veći navedeni pokazatelji to je veći stupanj fiskalne decentralizacije.

Postoje ekonomski i politički razlozi u korist fiskalne decentralizacije. Ekonomski razlog za fiskalnu decentralizaciju proizlazi iz alokacijske funkcije decentralizirane javne vlasti i stupnja učinkovitosti u pružanju javnih dobara i usluga. Politički razlozi za fiskalno decentralizaciju prisutni su u

Glavni razlozi protiv fiskalne decentralizacije (čimbenici): - viša razina korupcije na lokalnoj razini - niža kvaliteta lokalne administracije - lokalne i regionalne vlasti određene su na temelju političkih i neekonomskih kriterija - neučinkovitost zbog vanjskih učinaka - ekonomije obujma u pružanju javnih usluga - neučinkoviti lokalni porezni sustavi - ekonomije obujma u prikupljanju poreza.

U teoriji se ekonomski razlozi za fiskalnu decentralizaciju još i nazivaju normativnim. Postoje dva osnovna teoretska slučaja u prilog fiskalnoj decentralizaciji. To su Oatesov i Tieboutov slučaj.

Oatesov slučaj je sadržan u činjenici da sva javna dobra nemaju slična prostorna obilježja, gdje od nekih javnih dobara koristi ima država u cjelini (na primjer, obrana države), dok od nekih koristi imaju određene pojedine regije (na primjer, regionalni prometni sustav), isto tako od nekih drugih koristi imaju samo određene općine ili područja (na primjer, javna rasvjeta).

Pojedinu vrstu javnih dobara i usluga trebala bi osigurati ona razina javne vlasti koja ima komparativne prednosti u njihovom pružanju sukladno sklonostima korisnika i sukladno perspektivama koje komparativno mogu ponuditi regionalne ili lokalne jedinice vlasti.

Tieboutovi razlozi za fiskalnu decentralizaciju proizlaze iz činjenice što decentralizacija može pomoći u prepoznavanju sklonosti različitih grupa stanovništva prema javnim dobrima i uslugama u lokalnom okruženju. Pri tome lokalna vlast treba osigurati takva javna dobra i usluge te lokalno stanovništvo treba plaćati poreze, po načelu koristi od javnih dobara i usluga.

Čimbenici: • država svojim djelovanjem ne proizvodi eksternalije • postoji puna pokretljivost pojedinaca • stanovnici su savršeno informirani o javnim uslugama i porezima koji postoje u svakoj zajednici

• postoji dovoljan broj različitih jedinica tako da svaki pojedinac može pronaći zajednicu koja zadovoljava njegove potrebe za javnim uslugama • troškovi po jedinici javnih usluga su stalni tako da se pri udvostručenju količine javnih usluga udvostručuju i ukupni troškovi • javne usluge se financiraju proporcionalnim porezom na imovinu.

Fiskalna decentralizacija prednosti/nedostaci

Fiskalna decentralizacija (prednosti) • Prilagođavanje lokalnim preferencijama • Propisi na razini države neće imati smisla u svakoj državi • Poticanja konkurencije između vlasti • Pokusi i inovacije u lokalnim pruženim javnim uslugama.

Prednosti (1) • uspješno prenošenje veće odgovornosti u procesu planiranja razvitka i upravljanja razvitkom na lokalnoj razini • efikasnije rješavanje lokalnih problema zbog bližeg odnosa lokalne administracije i lokalnog stanovništva • veći udio različitih političkih, religijskih, etničkih i društvenih grupa u procesu donošenja razvojnih odluka • povećanje administrativne sposobnosti lokalne i regionalne vlasti i privatnih institucija u regijama i područjima • oslobađanje državne administracije obavljanja dijela poslova koji se prosljeđuju lokalnoj administraciji

Prednosti (2) • efikasnija koordinacija aktivnosti različitih državnih ministarstava i agencija uključenih u proces lokalnog razvitka, kao i njihovo bolje povezivanje s lokalnim razinama vlasti i nevladinim sektorom • osiguranje institucionalnog sudjelovanja građana u razvojnom planiranju i upravljanju i osiguranje razmjene informacija o lokalnim potrebama

• fleksibilna, inovativnija i kreativnija lokalna administracija (veće mogućnosti za iskušavanje inovacija i eksperimentiranje s novim politikama i programima bez obaveze da se provode u cijeloj državi) • efikasnija distribucija javnih dobara i usluga unutar lokalnog područja.

Fiskalna decentralizacija (nedostaci) • Vanjski učinci-eksternalije (pozitivne i negativne) • Ekonomija razmjera u pružanju javnih dobara i usluga • Neučinkoviti porezni sustavi • Ekonomija razmjera u prikupljanju poreza.

Budući okviri fiskalne decentralizacije aktivnosti • jasnija uloga, transparentnost i stabilnost u ovlastima i odgovornostima kao temelj za postizanje većeg stupnja odgovornosti administracije na razini lokalne i središnje države kao osnovom za dobro i efikasnije upravljanje. • mjere samostalnosti nižih razina vlasti kako u pogledu rashoda tako i prihoda je osnova za stvaranje učinkovite decentralizirane vlasti.

REPUBLIKA HRVATSKA – regionalne i lokalne jedinice vlasti Financiranje lokalnih jedinica vlasti rezultat je podjele odgovornosti, funkcija, izvora financiranja i trošenja financijskih sredstava između središnje i lokalnih jedinica vlasti.

Najčešće se odgovornosti lokalne i regionalne vlasti u ukupnoj javnoj potrošnji odnose na: - osnovno školstvo - preventivno zdravstvo - vodoopskrbni sustav - lokalne ceste - lokalnu policiju - zaštitu od požara - stanogradnju - zaštitu okoliša.

Republika Hrvatska je zemlja s relativno malim brojem stanovnika i s decentraliziranom administracijom koju čine središnja, regionalna i lokalna vlast. U odnosu na površinu zemlje i broj stanovnika Republika Hrvatska ima prilično veliki broj lokalnih jedinica koje se značajno razlikuju po veličini, gustoći naseljenosti te stupnju

U Republici Hrvatskoj su javne funkcije podijeljene između središnje države te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave uglavnom su odgovorne za provođenje svih važnih javnih funkcija lokalnom stanovništvu, dok su županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, uz pružanje javnih usluga

Općine i gradovi obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a osobito poslove koji se odnose na: § § § uređenje naselja i stanovanja prostorno i urbanističko planiranje komunalne djelatnosti brigu o djeci socijalnu skrb primarnu zdravstvenu zaštitu odgoj i osnovno obrazovanje kulturu tjelesnu kulturu i sport zaštitu potrošača zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša protupožarnu i civilnu zaštitu

Županije su jedinice područne (regionalne) samouprave, koje obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na: § § § § školstvo zdravstvo prostorno i urbanističko planiranje gospodarski razvoj promet i prometnu infrastrukturu održavanje javnih cesta planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih ikulturnih ustanova te § izdavanje dozvola u vezi gradnje, kao i provedbu prostornog uređenja.

U Republici Hrvatskoj je 2001. godine započeo proces decentralizacije dijela javnih funkcija (decentralizacija). Proces decentralizacije obuhvatio je administrativnu i fiskalnu decentralizaciju u dijelu odabranih javnih usluga u području obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite te javnog vatrogastva.

Od 2001. središnja država dio odgovornosti za financiranje osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi te vatrogastva prenijela je na lokalne jedinice. Financiranje decentraliziranih funkcija osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi i vatrogastva preuzele su lokalne jedinice s najvećim fiskalnim kapacitetima