Avaliku teenistuse eetika Anneli Sihver Tanel Oppi Eelseisvast

Avaliku teenistuse eetika Anneli Sihver Tanel Oppi

Eelseisvast päevast • • Eetika ja väärtused Eetika ja korruptsioon Eetilise kompetentsi arendamine Eetika juhtimine organisatsioonis

Eetika ja väärtused avalikus teenistuses

Mis on eetika? • Eetika on filosoofia osa, mis tegeleb küsimustega: – Kuidas me peaksime elama? – Millist elu võib nimetada õigeks, millist vääraks? • Eetika võib jagada kaheks uurimisvaldkonnaks: teoreetiliseks ja rakenduslikuks – Rakenduseetika käsitleb konkreetseid moraaliprobleeme, s. h. professioonieetikaid

Professioonieetika • Eetika roll professionaalses elus: – Kuidas määratleda õige käitumine (standard)? – Kuidas kindlustada, et teadmine õigest käitumisest jõuaks iga ametipidajani? • Professioonieetika: – Kõik see, mis mõjutab mingi ameti pidajat käituma kiiduväärsel või taunitaval viisil – Mida ma peaksin või ei peaks tegema oma professionaalses rollis? • Avaliku teenistuse eetikat võib vaadelda professioonieetikana, kuigi professiooni mõiste avaliku teenistuse puhul on diskuteeritav.

Avaliku teenistuse raamistik • Avaliku halduse mudelid – Weberlik (poliitiline) vs – uus avalik haldus (majanduslik) vs – uus avalik teenistus (ühiskondlik-demokraatlik) – uusweberiaanlus • Avaliku teenistuse süsteem – karjääripõhisus (hierarhia, teened, tsentraliseeritus) vs – positsioonipõhisus (avatus, detsentraliseeritus)

Eetika avalikus teenistuses • Avatud (positsiooni) süsteem – valdkond, mis on privaatsfääri kuuluv – teiste sekkumine sellesse on õigustatud vaid juhul, kui on tegemist moraalireeglite tõsise rikkumisega • Karjäärisüsteem – valdkond, mis peaks olema reguleeritud seaduste, eetikakoodide ja selgete käitumis-juhistega nii inimestele kui organisatsioonidele tervikuna

Kaks eetilisuse haldamise mudelit avalikus teenistuses (J. Maesschalck)

Väärtushinnanguid ja hoiakud avalikus teenistuses Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses. Rahandusministeerium 2017

Avaliku teenistuse eetika piiritlemine praktikas

Rollide jaotus • Poliitikud: valitavad ametikohad (nt. minister) • Ametnikud: teostavad avalikku võimu, nimetatakse ametisse määramata (reeglina) või määratud ajaks (ATS § 7, § 21, § 23) • Töötajad: tööd, mis toetavad avaliku võimu teostamist (ATS § 7), sh: – organisatsiooni tugitegevused – ministri/ linnapea/ vallavanema juures abistavaid ja nõustavaid ülesandeid täitvad töötajad, kes on ATS § 7 lg 6 järgi tähtajalise lepinguga töötajad.

Avaliku teenistuja “roll”. . . • Ametnikud – omavad spetsiifilist teadmist, infot ja kogemust, ligipääsu (riigi) võimule ja – teostavad riigivõimu, – läbi diskretsiooni (kaalutlusõiguse), omades volitusi – olemuslike väärtuste võrgustikus. “Avalik teenistus on avalikkuse usaldus”

Kuidas toimib avaliku teenistuse eetika?

Väärtuste ajalugu Riigiteenistuse seadus, 18. dets 1924: § 9 Ametnikud annavad ametisse astudes … pühaliku tõotuse ametikohustusi ausasti täita. § 26 Riigiteenija on kohustatud riigi huvisid kaitsema, täitma kõiki tema teenistusse puutuvaid seaduseid ja määruseid, samuti oma ülemuse käske ja korraldusi, mis ei ole otsekoheses vastuolus seadustega ja mis antud teenistusalal. Erateenistus ei või riivata ametikoha väärilist lugupidamist ja au.

Millist ametnikku oodatakse Eestis? Hea ametniku olulisimad väärtused on: • • ausus seaduslikkus inimesekesksus usaldusväärsus asjatundlikkus erapooletus avatus ja koostöö Mida saab ise selleks ära teha?

AT väärtuste pingerida Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, Rahandusministeerium 2013

Ametniku eetikakoodeks • Ametnikueetika nõukogu poolt heaks kiidetud 11. 03. 2015 • Eesmärk: ametnike rolli teadvustamine avaliku teenistuse siseselt ning avalikkusele • Kaasajastatud väärtuste pakett • Lihtne ülesehitus • Koodeksist on soovituslik juhinduda ka töötajatel • Eetikakoodeksi rakendamist toetab eetikanõukogu

Ametniku eetikakoodeksi ülesehitus

Ametnik on seaduskuulekas ning lähtub Eesti Vabariigi põhiseadusest ja seadustest. Ametnik kasutab võimu seadusega ette nähtud piirides.

Ametnik on rahva teenistuses. Ametnik tegutseb vastutustundlikult mõistes, et tema tegevusel on mõju inimestele ja ühiskonnale. Ametnik on teenistuskohustusi täites hoolikas, kohusetundlik, viisakas ja abivalmis.

Ametnik teostab avalikku võimu ainult avalikes huvides. Ametnik hoidub ametipositsiooni ja teenistuskohustuste täitmisel teatavaks saadud informatsiooni kasutamisest erahuvides. Ametnik on tööl ja töövälisel ajal väärikas ning hoidub avaliku teenistuse maine kahjustamisest.

Ametnik kasutab talle usaldatud vara ja vahendeid eesmärgipäraselt, tõhusalt ja säästlikult. Ametnik võib tööalastes küsimustes avaldada isiklikku arvamust, tehes seda vastutustundlikult, argumenteeritult ja kehtestatud piiranguid arvestades. Ametnik juhib tähelepanu avaliku teenistuse usaldusväärsust kahjustavale tegevusele.

Ametnik tegutseb oma töövaldkonna parimatest teadmistest ja oskustest lähtuvalt. Ametnik hoiab end kursis tööülesannete täitmiseks vajalike valdkondlike arengutega ja täiendab end pidevalt. Ametnik on oma tegevuses uuendusmeelne, olles suunatud tööalaste probleemide lahendamisele.

Ametnik hoidub tegevustest ja olukordadest, mis võivad kahtluse alla seada tema erapooletuse tööülesannete täitmisel. Ametnik hoidub kingitustest, soodustustest ja teenetest, mis seadvad kahtluse alla tema ametialase sõltumatuse ja objektiivsuse. Ametnik kohtleb kõiki ühiskonnagruppe ja inimesi võrdselt.

Ametnik teostab avalikku võimu viisil, mis on läbipaistev ja arusaadav. Ametnik selgitab ja põhjendab oma tööalaseid otsuseid. Ametnikud teevad ühiste eesmärkide saavutamiseks koostööd. Ametnik kaasab huvirühmi ja avalikkust neid puudutavate otsuste ettevalmistamisse, tegemisse ja elluviimisesse. Ametnik järgib teabe kasutamisel kehtestatud piiranguid, austades konfidentsiaalsusnõuet ja isikute privaatsust.

Ametnikueetika nõukogu • Eetikanõukogu ülesanded: – Annab selgitusi eetikakoodeksi rakendamiseks (sh head tavad probleemvaldkondades) – Nõustab ametnikke ja ametiasutusi ametnikueetika küsimustes – Annab ametnikule pöördumise korral seisukoha: https: //www. rahandusministeerium. ee/et/riigipersonalipoliitika/avaliku-teenistuse-eetika – Analüüsib eetikakoodeksi rakendamist ja muutmise vajadust – Osaleb ametnikueetikaga seotud strateegiliste dokumentide koostamisel • Võib eelnevalt küsida ametiasutustelt informatsiooni ja kaasata eksperte • Võib teatud tingimustel loobuda seisukoha andmisest

Ametnikueetika nõukogu juhendid: - Huvide konflikti vältimine ametnike koolitustegevuses (2014) - Ametnike väljendusvabaduse hea tava (2016) - Teenistusülesannete täitmisega seotud kingitused ja soodustused (mustand, 2018) Ametnikueetika nõukogu seisukohad : - kõrvaltegevused; - reklaamis osalemine; - sõnavabadus sotsiaalmeedias; - huvide konflikt ja „pöördukse-efekt“; - kaitsetööstusvaldkonna ettevõtete toetamine; - lennuboonuspunktide kasutamine; - teenistusse värbamise piirangute leevendamine

Avaliku teenistuse eetika koordineerimine • Keskne roll on Rahandusministeeriumi riigihalduse ja avaliku teenistuse osakonnal: – Eetikavaldkonnaga tegelev nõunik – Ametnikueetika koodeksi, avaliku teenistuse seaduse ja korruptsioonivastase seaduse alane nõustamine – Ametnikueetika nõukogu töö korraldamine – Eetika-alased koolitusprogrammid – Eetika-alased uuringud • Justiitsministeerium koordineerib korruptsiooni vastu võitlemise alast tegevust

Eetika ja korruptsioon Huvide konflikt

Huvide konflikt • Huvide konflikti ametiisiku avalike kohustuste ja erahuvide vahel, kus ametiisiku erahuvid mõjutavad tema ametikohustuste täitmist • Huvide konflikti olemuse mõistmise aluseks on ametiisiku (ametniku) erinevate rollide mõistmine

Huvide konflikt kui rollikonflikt • Erarollid – Ettevõtja – Erakondlane – Spordiklubi liige – Sõber – Sugulane – (jne) • Avalikud rollid – Ametnik – Poliitik – Avaliku sektori töötaja – Volikogu liige (jne) Ametiisiku kui kodaniku huvid ja tema kohustused ametiisiku või avaliku teenistujana satuvad vastuvõetamatusse vastuollu Vastuolu ei pea olema ilmne. See võib olla ka potentsiaalne (võimalik), mis võib ilmneda alles tulevikus.

• „Avalik teenistus on avalikkuse usaldus“ Ametiisik on usaldatud seaduste alusel tegema otsuseid, mis mõjutavad kodanike õiguseid ja huve Kodanikul on: õigused Usaldus … ja huvid

• Huvide konflikt Ametiisikul on amet, mida võib kasutada erahuvides Kodanikul on: Kodanikuõigused Usaldus? Eraisikuna on ametiisikul erahuvid, mis võivad mõjutada tema ametikohustuste erapooletut täitmist

• Huvide konflikt võib saada korruptsiooniks Kodanikud Ametiisik kasutab oma ametit/positsiooni erahuvides Usaldus Ametiisik omab kodanikuna eelist või saab kasu tänu oma positsioonile http: //www. avalikteenistus. ee/public/eetika/Huvide_konflikti_kasiraamat. pdf

Korruptsioon kui sotsiaalne nähtus Kõige levinum korruptsiooni definitsioon Ametikoha võimu kuritarvitamine omakasu eesmärgil Eelkõige on see usalduse kuritarvitamine

Korruptsioon seaduse mõttes Korruptiivne tulu … on ametiisikule endale või kolmandale isikule ametiisiku ametikohustuse tõttu pakutud või ametiisiku poolt nõutud varaline või muu soodustus, samuti ametiisiku kohustusi rikkudes saadud soodustus. Korruptiivseks ei loeta soodustust, mis ei ole seostatav ametikohustusega või mida saab üheselt mõista tavapärase viisakusavaldusena. KVS § 4 lg 1

Ametiseisundi, avaliku vahendi, mõju ja siseteabe korruptiivne kasutamine • Lisaks korruptiivse tulu nõudmisele, vahendamisele ja saamisele on ametisikul keelatud kasutada: – – ametiseisundit avalikku vahendit mõju siseteavet korruptiivselt e endale v kolmandale isikule avaliku huvi seisukohast ebavõrdse ja põhjendamatu eelise loomiseks

TÖÖLEPINGU SEADUS (AMETNIKU EETIKAKOODEKS) AVALIKU TEENISTUSE SEADUS AMETNIKU EETIKAKOODEKS Kes on kes? KORRUPTSIOONIVASTANE SEADUS

Ametnik vs ametiisik ATS § 7 lg 1: Ametnik on isik, kes on riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes. KVS § 2 lg 1 ja Kar. S § 288 lg 1: [Ametiisik] on füüsiline isik, kellel on avaliku ülesande täitmiseks ametiseisund sõltumata sellest, kas ta täidab talle pandud ülesandeid alaliselt või ajutiselt, tasu eest või tasuta, teenistuses olles või vabakutselisena või lepingu, nimetamise või valimise alusel. Kar. S § 288 lg 2: Ametiisik käesoleva seadustiku §-des 293– 2981 nimetatud kuritegudes on ka välisriigi ametiisik.

Ametiseisund seisneb õigusaktist, tehingust või asutuse töökorraldusest tulenevas õiguses ja kohustuses avaliku ülesande täitmisel: 1) teha otsus, sealhulgas osaleda selle tegemises või selle sisulises suunamises. [. . ] 2) teha toiming, sealhulgas osaleda selles või selle sisulises suunamises. [. . ] KVS § 2 (2)

Seotud isik • Seotud isik on: – lähisugulased – juriidilised isikud (1/10 osalusest v selle omandamise õigusest kuulub ametnikele v temaga seotud isikule) – juriidiline isik, mille juhtimis- või kontrolliorgani liige on ametiisik või lähisugulane – isik, keda seob ametiisikuga ühine majapidamine või – isik, kelle seisund või tegevus ametiisikut väljaspool ametiseisundit oluliselt või vahetult mõjutab või – kes väljaspool ametiseisundit allub ametiisiku korraldustele või tegutseb ametiisiku huvides või arvel KVS § 7

Rikkumised karistusseadustikust • Võimu kuritarvitamine – Piinamine – Võimuliialdus – Riikliku järelevalve ebaseaduslik teostamine Kar. S § 290 - 292 • Aususe kohustuse rikkumine – Altkäemaksu võtmine, vahendus ja andmine – Mõjuvõimuga kauplemine – Ametialane võltsimine – Riigihangete teostamise nõuete rikkumine – Toimingupiirangu rikkumine – Konfiskeerimise kohaldamine Kar. S § 293 - 301

Teavitamiskohustus • Ametiisikul ei ole lubatud varjata talle teada olevat käesoleva seaduse § 3 lõikes 1 sätestatud keelu rikkumist või muud korruptsioonijuhtumit. • Tagatud on teavitaja konfidentsiaalsus • Keelatud on teavitaja ebavõrdne kohtlemine tööandja poolt KVS § 6

Korruptsioon kui tulemus: „K = M + D – A“ Klitgaard , Political Corruption, 1986 Monopol protsessi üle + (ülemäärane) Diskretsioon (kaalutlusõigus) koos ebapiisava Aruandlusega Kõik ametiisikud on korrumpeerunud v. a. juhtudel, kus nad on sunnitud sellest hoiduma (riskides kontrolli või karistusega)

Võimalik alternatiiv: „K <= V – PE / PV“ ‘Korruptsioon kipub tekkima (<=) kui on Võimalus (ilma kontrolli või riskita) ja puuduvad Professionaalsed Eetikastandardid / Professionaalne Väärikus’ ‘Väärikus’ on seega ‘Korruptsiooni’ vastand Whitton, 2005

Teenistuskohustused • Ametnik peab oma teenistusülesandeid täitma ausalt, asjatundlikult ja hoolikalt. • Ametnik peab oma teenistusülesandeid täitma erapooletult, sealhulgas valima teenistusülesandeid täites igaühe õigusi ja vabadusi ning avalikku huvi parimal võimalikul viisil arvestava lahenduse. • Ametnik peab juhinduma vahetu ja kõrgemalseisva juhi seadusega kooskõlas olevatest teenistusalastest juhistest ja korraldustest, samuti ametijuhendist. • Ametnik peab käituma väärikalt nii teenistuses olles kui ka väljaspool teenistust, sealhulgas hoiduma tegevusest, mis diskrediteeriks teda ametnikuna või kahjustaks ametiasutuse mainet. (ATS § 51) vt täpsemalt: ATS, 5. ptk, § 50 -59

Ametniku tegevuspiirangud • Reeglina võib ametnik tegutseda ettevõtluses, võlaõigusliku lepingu alusel teha täiendavat tööd jms: –Seda võib teatud tingimustel haldusaktiga keelata –Ametnik peab oma kõrvaltegevustest kirjalikult teavitama • Kindlasti on keelatud: –Teostada vahetult ja püsivalt järelevalvet iseenda ja endaga seotud isiku üle –Saada tulu kõrvaltegevuse eest, kui sama tegevus kuulub tema teenistusülesannete hulka. Erand on töö haridusasutuses. • 1 aasta jooksul ei tohi olla seotud eraõigusliku juriidilise isikuga, kelle üle ta viimase aasta jooksul on teostanud vahetult või püsivalt järelevalvet. –Erand on võimallik KOV-de osas vt täpsemalt: ATS, 5. ptk, § 60

Ametniku distsiplinaarvastutus • Distsiplinaarsüütegu on teenistuskohustuste süüline rikkumine • Distsiplinaarkaristused: – Noomitus – Põhipalga vähendamine kuni 30% kuni 6 -ks kuuks – Teenistusest vabastamine vt täpsemalt: ATS, 8. ptk, § 69 -79

Muud seadused • Avaliku teabe seadus – Seaduslikkus – Kiirus ja lihtsus – Odavus – Eraeluliste isikuandmete puutumatuse tagamine – Keeldumise vaidlustatavus • Haldusmenetluse seadus • Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadus. .

Eetilise kompetentsi arendamine

Eetiline kompetents on • võime formuleerida eetilise probleemi suhtes olulisi fakte olulisel viisil • oskus teha õigeid (õigustatud) otsuseid faktide, asjaolude ja protsesside kohta • arvestamine koodeksis esitatud nõuetega: väärtuste, protseduurilise õigluse jms-ga.

Rollipõhine eetiline kompetents • Kompetents - “Mida ma peaksin või ei peaks tegema? ” • ‘Kompetents’ vastab sellele küsimusele rolli funktsionaalse vastutuse kontekstis: arst, insener, jurist, õpetaja, ametnik, spetsialist • Vastus arvestab eesmärki, mis väljendub koodeksites, reeglites, protseduurides: – Keskendub organisatsiooni eesmärkidele – Eeldab kohustust usaldada: (s. o. professionaalset rolli) – Oskab ennustada võimalikke olukordi – Nõuab väärtusotsuseid (mitte lihtsat reegli järgimist)

Kuus sammu eetilise otsuse langetamisel 1. Tee kindlaks olulised faktid 2. Tee kindlaks asjakohased avaliku teenistuse eetika põhimõtted 3. Tee kindlaks teised asjakohased eetikastandardid 4. Otsusta, mis on oluline 5. Jõua selgusele, millised vastuolud võivad veel esineda 6. Katseta oma hinnangut praktikas

VÄÄRTUSED ORGANISATSIOONIS

Eetika rakendamise põhivahendid

Eetika tugevdamise võimalused Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, Rahandusministeerium 2013

Koodeksid väljendavad väärtuseid Kõik eetikakoodeksid peegeldavad kolme peamist printsiipi (mida kõik nagunii teavad): • Tegutse vastutustundlikult (ehk ‘professionaalselt’) • Väldi huvide konflikti • Eelkõige väldi kahjutegemist

Teadlikkus ATEKist ja ametkondlikust eetikakoodeksist Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, Rahandusministeerium 2013

Abinõud ATE rakendamiseks: Töökeskkond • Ametialane sotsialiseerimine – protsess, mille kaudu avalikud teenistujad õpivad tundma ning omandavad avaliku teenistuse põhiväärtuseid ja käitumisstandardeid • Toetavad avaliku teenistuse tingimused – avaliku teenistuse keskkond – motivatsiooni- ja töötingimused, töökoormus, töökoha stabiilsus, arengu- ja karjäärivõimalused, organisatsioonikultuur jne

Kokkuvõtteks

Küsimusi • Kas eetikat saab õpetada? • Kuidas leida parimad tegutsemisviisid? • Milline on seos ebaeetilise käitumise ja organisatsiooni halva toimimise vahel? • Kas avalik usaldus kasvab, kui avalikud teenistujad käituvad eetiliselt? • Milline peab olema organisatsioon, et see toetaks eetilist käitumist?

Lisalugemist • Rahandusministeeriumi avaliku teenistuse veebileht https: //www. rahandusministeerium. ee/et/riigi-personalipoliitika/avaliku-teenistuse-eetika/ • Korruptsiooni veebileht www. korruptsioon. ee • Euroopa hea halduse tava eeskiri http: //www. ombudsman. europa. eu/resources/code. faces

TÄNAME TÄHELEPANU EEST!