KONTROLA ZARZDCZA a proces zarzdzania w jednostkach sektora

KONTROLA ZARZĄDCZA a proces zarządzania w jednostkach sektora finansów publicznych dr Monika Filipiuk

Obowiązująca od 1 stycznia 2010 r. nowa ustawa o finansach publicznych zakłada gruntowną zmianę organizacji finansów publicznych. Jej przejawem jest przede wszystkim likwidacja zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych. Likwidacji ulegają także fundusze motywacyjne oraz wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym jak również centralny i terenowe fundusze ochrony gruntów rolnych, PFRON i FGŚP (fundusze celowe posiadające osobowość prawną) staną się z kolei państwowymi funduszami celowymi. Nowością, która ma prowadzić do reorganizacji systemu finansów publicznych jest też wprowadzenie instytucji budżetu zadaniowego.

Nowa ustawa o finansach publicznych wprowadza wiele rozwiązań, takich jak: Ø Ø Wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu ukierunkowującego politykę finansową państwa oraz wieloletniej prognozy finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych, Wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego, Uzupełnienie przepisów regulujących zasady gospodarowania środkami publicznymi poprzez wprowadzenie możliwości udzielania ulg w spłacie określonych w ustawie nie podatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, Propozycje nowych regulacji usprawniających oraz wzmacniających system audytu wewnętrznego.

Ustawa o finansach publicznych wprowadza przepisy wzmacniające normy ostrożnościowe w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, a także wprowadza zmiany w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi.

Wieloletnia prognoza finansowa ma obejmować prognozę następujących parametrów budżetowych: Ø Ø Dochodów budżetu w podziale na dochody i wydatki bieżące, w tym obsługę długu, gwarancje i poręczenia, Dochodów i wydatków majątkowych, w tym dochodów ze sprzedaży majątku, Wyniku budżetu Przychodów i rozchodów budżetu, z uwzględnieniem długu zaciągniętego i planowanego do zaciągnięcia.

Wprowadzenie do nowej ustawy budżetu zadaniowego zostało pomyślane jako jeden z głównych elementów reorganizacji systemu finansów publicznych, mający stanowić wprowadzony stopniowo instrument zarządzania wydatkami publicznymi.

KONTROLA ZARZĄDCZA ( rozdz. 6 ustawy o finansach publicznych)

Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy ( art. 68 ustawy o finansach publicznych)

Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: Ø Ø Ø Ø skuteczności i efektywności działania; wiarygodności sprawozdań; zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi; ochrony zasobów; przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania; efektywności i skuteczności przepływu informacji; zarządzania ryzykiem.

Minister Finansów: Ø Ø określa w formie komunikatu i ogłasza, w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów, standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, zgodne z międzynarodowymi standardami. może określić w formie komunikatu i ogłosić, w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów, szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych.

Do zadań Ministra Finansów w zakresie koordynacji kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych należy w szczególności: Ø Ø upowszechnianie standardów, o których mowa w art. 69 ust. 3; wydawanie wytycznych; współpraca z krajowymi i zagranicznymi organizacjami; współpraca z komitetami audytu, o których mowa w art. 288.

Definicja kontroli zarządczej Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy

Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności: Ø Ø Ø Ø zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi skuteczności i efektywności działania wiarygodności sprawozdań ochrony zasobów przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania efektywności i skuteczności przepływu informacji zarządzania ryzykiem

Odpowiedzialność za kontrolę zarządczą, zapewnienie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków: Ø Ø Ø Ministra - w kierowanych działach; Wójta (burmistrza, prezydenta), starosty, marszałka województwa – w jednostkach samorządu terytorialnego; Kierownika – w kierowanej jednostce.

Kontrola zarządcza – nowe obowiązki w administracji rządowej Ø Ø Plan działalności na następny rok Sprawozdanie z wykonania planu działalności Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w poprzednim roku Obowiązek publikacji powyższych dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej

Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej (2) Ø Ø Wystarczająca pewność, że kontrola zarządcza jest skuteczna Kluczowe zagadnienie – na jakiej podstawie można podpisać oświadczenie Możliwość zgłoszenia zastrzeżeń Rola audytu wewnętrznego

Koordynacja kontroli zarządczej Zadania Ministra Finansów: Ø upowszechnianie standardów; Ø wydawanie wytycznych; Ø współpraca z krajowymi i zagranicznymi organizacjami; Ø współpraca z komitetami audytu.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Ø Ø Dopuszczenie przez kierownika jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli zarządczej: do uszczuplenia wpływów należnych jednostce samorządu terytorialnego lub innej j. s. f. p. (art. 5 ust. 2) do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym (art. 11 ust. 2) do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął (art. 16 ust. 2) w sprawach związanych z udzielaniem zamówienia publicznego (art. 17 ust. 7)

Audyt wewnętrzny: Jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Ocena dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce.

Zmiany przepisów w zakresie audytu wewnętrznego Ø Ø Zmiana definicji audytu wewnętrznego; Wyraźne wskazanie roli audytu wewnętrznego; Wspieranie realizacji celów; Obowiązek kierowania się standardami audytu wewnętrznego.

Obowiązkowe prowadzenie audytu wewnętrznego Ø Ø Ø Zmiany w zakresie podmiotowym jednostek zobowiązanych Zmniejszenie liczby jednostek imiennie wskazanych w przepisach Uzależnienie obowiązku audytu od wielkości środków publicznych dla większej grupy jednostek Próg 40 mln zł Próg definiowany w inny sposób

Zakres podmiotowy Bez względu na wielkość budżetu: Ø KPRM i ministerstwa Ø Urzędy wojewódzkie Ø Izby celne i skarbowe Ø ZUS i zarządzane przez niego fundusze Ø KRUS i fundusze zarządzane przez Prezesa KRUS Ø Narodowy Fundusz Zdrowia

Po przekroczeniu progu 40 mln zł: Ø Państwowe jednostki budżetowe Ø Uczelnie publiczne Ø Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej Ø Agencje wykonawcze Ø Państwowe fundusze celowe

Konieczna decyzja kierownika jednostki lub ministra: ØNiektóre urzędy centralne ØNiektóre UKS ØUrzędy celne i skarbowe ØPaństwowe osoby prawne ØPowszechne jednostki organizacyjne prokuratury ØJednostki organizacyjne Służby Więziennej ØSądownictwo powszechne – tylko kierownik jednostki

Poziomy funkcjonowania kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych W myśl przepisów art. 69 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), zwanej dalej „ustawą”, kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych powinna funkcjonować na dwóch poziomach.

I poziom kontroli zarządczej Podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych. Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostce odpowiedzialny jest jej kierownik.

II poziom kontroli zarządczej Ponadto w ramach administracji rządowej i samorządowej powinna funkcjonować kontrola zarządcza odpowiednio na poziomie działu administracji rządowej, a także jednostki samorządu terytorialnego. Za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie odpowiada odpowiednio minister kierujący danym działem administracji rządowej oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa w przypadku samorządu terytorialnego.

n n Minister jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w ministerstwie (jako kierownik jednostki) oraz w dziale administracji rządowej (jako minister kierujący działem). Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta oraz marszałek województwa jest odpowiedzialny za zapewnienie adekwatnego, skutecznego i efektywnego systemu kontroli zarządczej w urzędzie gminy (urzędzie miasta), starostwie powiatowym lub urzędzie marszałkowskim, a także w jednostce samorządu terytorialnego.

n Biorąc pod uwagę określoną w art. 68 ust. 1 ustawy definicję kontroli zarządczej, za najistotniejszy element kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej i jednostce samorządu terytorialnego należy uznać system wyznaczania celów i zadań dla jednostek w danym dziale administracji rządowej lub samorządowych jednostek organizacyjnych, a także system monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań.

Cel i charakter standardów kontroli zarządczej Określają podstawowe wymagania odnoszące się do kontroli zarządczej w sektorze finansów publicznych

Standardy stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej.

Standardy zostały przedstawione w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej: A) B) C) D) E) środowisko wewnętrzne, cele i zarządzanie ryzykiem, mechanizmy kontroli, informacja i komunikacja, monitorowanie i ocena.

7. Identyfikacja ryzyka n Nie rzadziej niż raz w roku należy dokonać identyfikacji ryzyka w odniesieniu do celów i zadań. W przypadku działu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić, że cele i zadania są realizowane także przez jednostki podległe lub nadzorowane. W przypadku istotnej zmiany warunków, w których funkcjonuje jednostka należy dokonać ponownej identyfikacji ryzyka.

8. Analiza ryzyka n Zidentyfikowane ryzyka należy poddać analizie mającej na celu określenie prawdopodobieństwa wystąpienia danego ryzyka i możliwych jego skutków. Należy określić akceptowany poziom ryzyka.

9. Reakcja na ryzyko n W stosunku do każdego istotnego ryzyka powinno się określić rodzaj reakcji (tolerowanie, przeniesienie, wycofanie się, działanie). Należy określić działania, które należy podjąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do akceptowanego poziomu.

C. Mechanizmy kontroli n Standardy w tym zakresie stanowią zestawienie podstawowych mechanizmów, które mogą funkcjonować w ramach systemu kontroli zarządczej. Nie tworzą one jednak zamkniętego katalogu, ponieważ system kontroli zarządczej powinien być elastyczny i dostosowany do specyficznych potrzeb jednostki, działu administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego. Mechanizmy kontroli powinny stanowić odpowiedź na konkretne ryzyko. Koszty wdrożenia i stosowania mechanizmów kontroli nie powinny być wyższe niż uzyskane dzięki nim korzyści.

10. Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej n Procedury wewnętrzne, instrukcje, wytyczne, dokumenty określające zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników i inne dokumenty wewnętrzne stanowią dokumentację systemu kontroli zarządczej. Dokumentacja powinna być spójna i dostępna dla wszystkich osób, dla których jest niezbędna.

11. Nadzór n Należy prowadzić nadzór nad wykonaniem zadań w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji.

12. Ciągłość działalności n Należy zapewnić istnienie mechanizmów służących utrzymaniu ciągłości działalności jednostki sektora finansów publicznych wykorzystując, między innymi, wyniki analizy ryzyka.

13. Ochrona zasobów n Należy zadbać, aby dostęp do zasobów jednostki miały wyłącznie upoważnione osoby. Osobom zarządzającym i pracownikom należy powierzyć odpowiedzialność za zapewnienie ochrony i właściwe wykorzystanie zasobów jednostki.

14. Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych n Powinny istnieć przynajmniej następujące mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych: a) rzetelne i pełne dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych, b) zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych przez kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnione, c) podział kluczowych obowiązków, d) weryfikacja operacji finansowych gospodarczych przed i po realizacji.

15. n Mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych Należy określić mechanizmy służące zapewnieniu bezpieczeństwa danych i systemów informatycznych.

D. Informacja i komunikacja n Osoby zarządzające oraz pracownicy powinni mieć zapewniony dostęp do informacji niezbędnych do wykonywania przez nich obowiązków. System komunikacji powinien umożliwiać przepływ potrzebnych informacji wewnątrz jednostki, zarówno w kierunku pionowym jak i poziomym. Efektywny system komunikacji powinien zapewnić nie tylko przepływ informacji, ale także ich właściwe zrozumienie przez odbiorców.

16. Bieżąca informacja n Osobom zarządzającym i pracownikom należy zapewnić, w odpowiedniej formie i czasie, właściwe oraz rzetelne informacje potrzebne do realizacji zadań.

17. Komunikacja wewnętrzna n Należy zapewnić efektywne mechanizmy przekazywania ważnych informacji w obrębie struktury organizacyjnej jednostki oraz w obrębie działu administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego.

18. Komunikacja zewnętrzna n Należy zapewnić efektywny system wymiany ważnych informacji z podmiotami zewnętrznymi mającymi wpływ na osiąganie celów i realizację zadań.

E. Monitorowanie i ocena n System kontroli zarządczej powinien podlegać bieżącemu monitorowaniu i ocenie.

19. Monitorowanie systemu kontroli zarządczej n Należy monitorować skuteczność poszczególnych elementów systemu kontroli zarządczej, co umożliwi bieżące rozwiązywanie zidentyfikowanych problemów.

20. Samoocena n Zaleca się przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające i pracowników jednostki. Samoocena powinna być ujęta w ramy procesu odrębnego od bieżącej działalności i udokumentowana.

21. Audyt wewnętrzny n W przypadkach i na warunkach określonych w ustawie audytor wewnętrzny prowadzi obiektywną i niezależną ocenę kontroli zarządczej.

22. Uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej n Źródłem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej przez kierownika jednostki powinny być w szczególności wyniki: monitorowania, samooceny oraz przeprowadzonych audytów i kontroli. Zaleca się coroczne potwierdzenie uzyskania powyższego zapewnienia w formie oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok.