JAVNE FINANSIJE U FEDERALNOM SISTEMU VLASTI Javne finansije

JAVNE FINANSIJE U FEDERALNOM SISTEMU VLASTI Javne finansije - predavanja -

Sadržaj • Lokalne zajednice i teorija klubova • Tibuov model • Optimalni federalizam • Porezi na imovinu • Alternativna gledišta o raspodeli tereta poreza na imovinu

Uvod • Države se, po pravilu, odlikuju relativno složenom strukturom: – centralni nivo države – lokalni nivo (opštine, gradovi), – u većini država postoji i srednji nivo države (republike, pokrajine, županije, vojvodstva, i dr. ) • Podela funkcija (nadležnosti) i javnih prihoda između različitih nivoa države je važna oblast istraživanja u okviru javnih finansija • Raspodela nadležnosti i prihoda između različitih nivoa države zavisi od ekonomskih, demografskih, političkih faktora, tradicije i dr.

Istorijat • Sistem sastavljen od različitih nivoa države, koji obezbeđuju javna dobra i usluge i koji donose odluke u određenim oblastima naziva se federalnim sistemom • Fiskalni federalizam je oblast javnih finansija koja istražuje uloge različitih nivoa države u prikupljkanju poreza i pružanju usluga i njihovu interakciju • Koeficijent centralizacije meri udeo direktnih rashoda centralnih vlasti u konsolidovanim rashodima države – Koeficijent centralizacije u Francuskoj iznosi 81%, u SAD 45%, u Srbiji oko 87% • Ograničenja koeficijenta centralizacije

Formiranje zajednice i teorija klubova • Zašto se formiraju lokalne zajednice? • Lokalna zajedinica se može posmatrati kao klub – klub je dobrovoljno udruženje ljudi koji se organizuju da bi delili neke koristi i učestvovali u njihovom finansiranju • Prema teoriji klubova zajednica optimalne veličine ispunjava sledeće uslove: – broj članova zajednice treba da se povećava sve dok granično smanjenje članarine ne bude jednako graničnom povećanju troškova zagušenja po osobi – količina zajedničkog dobra treba da se povećava do nivoa u kome je granična korist svakog člana jednaka graničnim troškovima po članu

Klubovi i lokalne zajednice: sličnosti i razlike • Lokalni klubovi naplaćuju članarinu, dok lokalne zajednice naplaćuju poreze • Klub (zatvorena zajednica) može da reši problem besplatnog korisnika isključivanjem. U slučaju grada problem isključivanja je složeniji. • Da li se organizacijom ljudi u klubove i zajednice ostvaruje pravična i efikasna alokacije javnih dobara?

Tibuov model • Ako se pojedinci sele iz jedne zajednice u drugu, tada se oni naseljavaju u zajednice koje im pružaju najpovoljniju kombinaciju javnih usluga i poreza • Proces seljenja pojedinaca koji se često naziva “glasanje nogama”, može da reši problem ponude lokalnih javnih dobara na sličan način kao i tržište • Svaki pojedinac dobija željeni nivo javnih usluga, njegov položaj se ne bi mogao popraviti preseljenjem => ravnoteža je Pareto efikasna

Tibuove pretpostavke • Mogućnost uspostavljanja Pareto-efikasne ravnoteže seljenjem zasniva se na sledećim pretpostavkama: – aktivnosti u jednoj lokalnoj zajednici na izazivaju eksterne efekte – pojedinci su potpuno mobilni – ljudi poseduju savršene informacije u vezi sa javnim uslugama i porezima u svakoj zajednici – postoji dovoljno različitih zajednica da svaki pojedinac može da nađe onu čije javne usluge zadovljavaju njegovu tražnju – troškovi po jedinici usluga su konstantni tako da ako se količina javnih usluga udvostruči udvostručavaju se i troškovi – javne usluge se finansiraju proporcionalnim porezom na imovinu – zajednice mogu da usvajaju zakone o isključivim zonama, kojima se zabranjuje korišćenje zemljišta za određene namene

Tibuov model i realnost • Očigledno je da mnoge Tibuove pretpostavke ne odgovaraju u potpunosti stvarnosti (savršena mobilnost ljudi, postojanje dovoljnog broja različitih zajednica i dr. ) • Neformalne opservacije: – suprotno Tibuovom modelu: postoji veliki broj lokalnih zajednica u kojima žive ljudi sa izrazito različitim dohotkom i preferencijama – saglasno modelu: u SAD postoji visoka mobilnost građana – u toku godine 15% građana promeni mesto boravka – saglasno modelu: u svakom gradu postoji veći broj naselja koja se značajno razlikuju po prosečnom dohotku stanovnika, postoje isključive zone i različiti nivoi javnih usluga

Tibuov model i realnost • Empirijske provere Tibuovog modela usmerene su na to da li su vrednosti lokalnih javnih usluga i lokalnih poreza kapitalizovani u vrednosti lokalne imovine: – zajednice sa boljim lokalnim uslugama trebale bi da imaju veću vrednost imovine, pod ostalim nepromenjenim uslovima (uključujući i poreze) • empirijska istraživanje potvrđuju značajno prisustvo kapitalizacije

Optimalni federalizaim • Kako treba raspodeliti nadležnosti između različitih nivoa države: – postoji saglasnost da se makroekonomske funkcije obavljaju na nivou centralne države – manja je saglasnost o tome kako raspodeliti mikroekonomske funkcije države

Nedostaci decentralizovanog sistema • Decentralizovani sistem može da dovede do neefikasne alokacije resursa usled: – – • eksternih efekata ekonomije obima u obezbeđenju javnih dobara neefikasnih poreskih sistema ekonomije obima u prikupljanju poreza Pitanja pravičnosti: preraspodela dohotka na nivou lokalnih zajednica može da pokrene niz događaja – privlačenje siromašnih i iseljavanje bogatih – povećanje poreskih stopa i smanjivanje poreske osnovice – krah programa preraspodele dohotka • Postoje empirijska istraživanja prema kojima povećanje poreza u saveznim državama utiče na rast bruto zarada – to znači da raspodela dohotka se ne menja povećanjem poreza

Prednosti decentralizovanog sistema • Decentralizovani sistem ima sledeće prednosti: – bolju prilagođenost ponude javnih dobara lokalnim ukusima – podsticanje konkurencije između lokalnih vlasti – mogućnost eksperimentisanje i uvođenja inovacija u vezi dobara i usluga koji se obezbeđuju na lokalnom nivou

Implikacije • Potpuno decentralizovani sistemi ne mogu da maksimiziraju društveno blagostanje • Raspodela nadležnosti zavisi od rasprostiranja efekata određenih aktivnosti: – aktivnosti koje se “prelivaju” na celu zemlju obezbeđuju se na nivou centralne države – aktivnosti koje utiču na lokalnu zajednicu obezbeđuje se na lokalnom nivou • Kako rešiti problem lokalnih aktivnosti sa efektima prelivanje koji nemaju nacionalne razmere? – sve zajednice koje utiču jedna na drugu treba uključiti u jedan region – uvođenje sistema piguovskih poreza i subvencija

Implikacije • U obezbeđenju mnogih javnih dobara učestvuju centralni i lokalni organi vlasti – centralna vlast donosi Zakone, koje primenjuju lokalni organi – centralna vlast i učestvuje u finansiranju lokalnih nadležnosti • Visoka mobilnost građana (slučaj SAD) otežava realizaciju socijalne politike na lokalnom nivou

Porez na imovinu • Porezi na imovinu su tradicionalno najvažniji sopstveni prihod lokalnih zajednica • Iznos obaveza pojedinaca po osnovu poreza na imovinu je proizvod poreske stope i procenjene vrednosti imovine – Procenjena vrednost imovine je vrednost koju poreski organi pripisuju imovini u cilju oporezivanja • Koeficijent procene je odnos između procenjene i tržišne vrednosti imovine • Efektivne poreske stope kod poreza na imovinu se razlikuju od jedne do druge zajednice, čak i ako su zakonske stope identične

Raspodela poreskog tereta i efikasnost • Raspodela poreskog tereta zavisi od toga kako se tretira porez na imovinu: – tradicionalni stav: porez na imovinu kao akciza – novi stav: porez na imovinu kao porez na kapital – alternativni stav: porez na imovinu kao korisnička naknada

Raspodela poreskog tereta i efikasnost: porez na zemljište – tradicionalni stav • Pretpostavlja se da je ponuda zemljišta savršeno neelastična – vlasnici zemljišta u potpunosti snose teret poreza • Porezi na zemljište se kapitalizuju u cenu zemljišta – – • kupac sa zemljom kupuje i buduće poreske obaveze zbog poreza kupac smanjuje cenu koju je spreman da plati vlasnik zemljišta trajno snosi teret poreza važno je koje bio vlasnik zemljišta u trenutku uvođenja poreza Ako ponuda zemljišta nije potpuno fiksna, teret poreza snose i vlasnik i zakupac u zavisnosti od elastičnosti ponude i tražnje

Renta po jutru zemljišta Raspodela poreskog tereta i efikasnost: porez na zemljište – tradicionalni stav SL Ps. L = PP 00 LL Cena koju dobijaju vlasnici zemljišta umanjuje se za iznos poreza Pn. L DL DL’ Jutara zemlje

Raspodela tereta i efikasnost: porez na građevinske objekte – tradicionalno gledište • Ulaganje u građevinske objekte posmatra se kao jedna od investicionih mogućnosti • Građevinska industrija svoju tražnju za kapitalom može dugoročno u potpunosti da zadovolji po tržišnoj ceni – dugoročna kriva ponude građevinskih objekata u potpunosti je elastična • Teret poreza na građevinske objekte u potpunosti snose zakupci

Cena po građev. objaktu Raspodela poreskog tereta i efikasnost: porez na građevinske objekte- tradicionalno gledište Cena koju plaćaju zakupci povećava se za ceo iznos poreza Pg. B SB BB Pn. B = PP 00 Pn. L DB DB ’ B 1 B 0 Broj objekata godišnje

Rezime i implikacije tradicionalnog gledišta • Progresivnost: – ako sa porastom dohotka raste učešće dohotka od vlasništva nad zemljištem tada je porez na dohodak od zemljišta progresivan – ako se sa porastom dohotka sve manji deo dohotak izdvaja za stanovanje tada je porez na građevinske objekte regresivan • Rezultati ekonometrijskih istraživanja o progresivnosti/ regresivnosti poreza na građevinske objekte zavise od toga koja mera dohotka se koristi: – ako se koristi godišnji dohodak dobijaju se rezultati prema kojima je porez regresivan – ako se koristi neka mera permanentnog dohotka dobija se da je porez neutralan

Raspodela poreskog tereta i efikasnost: Novi stav - porez na imovinu kao porez na kapital • Prema novom stavu porezi na imovinu se posmatraju kao opšti porez na bogatstvo, koji podrazumeva primenu različitih poreskih stopa na različite vrste imovine • Raspodela poreskog tereta se analizira pomoću modela opšte ravnoteže • U okviru modela se analizira prosečan nivo poreza i odstupanja od proseka: – Opšti efekat poreza – Akcizni efekat poreza – Dugoročni efekat poreza

Raspodela poreskog tereta i efikasnost: Novi stav - porez na imovinu kao porez na kapital • Opšti efekat poreza – ako se porez na imovinu posmatra kao jedinstven porez na ukupan kapital i ako je ponuda kapitala fiksna tada teret snose vlasnici kapitala – ako dohoci od kapitala rastu sa rastom ukupnog dohotka sledi da je porez na imovinu progresivan • Akcizni efekat poreza: – – porezi na imovinu se tretiraju kao skup akciza na kapital se seli iz oblasti sa visokim u oblasti sa niskim poreskim stopama seljenje kapitala dovodi do ujednačavanja stopa neto prinosa u celoj privredi raspodela tereta poreza zavisi od mobilnosti kapitala, organizacije proizvodnje i strukture potrošačke tražnje

Raspodela poreskog tereta i efikasnost: Novi stav - porez na imovinu kao porez na kapital • Dugoročni efekti poreza: – u dugom roku ponuda kapitala nije fiksna: • ako porez na imovinu smanjuje ponudu kapitala, tada on smanjuje produktivnost rada i realne dohotke • Opšti efekat utiče na progresivnost poreza na imovinu dok je uticaj akciznog i dugoročnog efekta na njegovu progresivnost neizvestan

Raspodela poreskog tereta i efikasnost: Porez na imovinu kao korisnička naknada • Porezi na imovinu predstavljaju neku vrstu naknade koju građani plaćaju da bi dobili količinu javnih usluga koju žele • Ako porezi na imovinu predstavljaju korisničke naknade tada: – raspodela tereta nije relevantna, jer se ne radi o klasičnom porezu – porez na imovinu ne stvara višak tereta, jer predstavlja naknadu za usluge – odbijanjem poreza na imovinu od osnovice poreza na dohodak subvencioniše se potrošnja lokalnih javnih dobara

Porez na imovinu kao korisnička naknada: empirijsko istraživanje • Ako porez na imovinu funkcioniše kao korisnička naknada tada viši nivo lokalnih javnih usluga implicira više cene stanova • Outs (1969) je primenio višestruku regresionu analizu u kojoj cena stanova i kuća zavisi od poreskih stopa na imovinu, izdataka po učeniku, lokacije kvaliteta kuća i dr. • Prema njegovim rezultatima: – povećanje poreza na imovinu smanjuje cenu kuća – rast izdataka po učeniku povećava cenu kuća • Ograničenje analize: izdaci po učeniku nisu adekvatan pokazatelj kvaliteta i obima lokalnih javnih dobara • Novija istraživanja uglavnom potvrđuju Outsove nalaze: – porezi na imovinu i vrednost lokalnih javnih usluga kapitalizuju se u vrednosti nekretnina

Usklađivanje tri stava o porezima na imovinu • Svaki od tri pristupa (stava) može da pruži koristan teorijski okvir za određene analize: – novi stav je pogodan za analizu efekata hipotetičke zamene poreza na imovinu nacionalnim porezom na promet – tradicionalni stav je pogodan za analizu efekata smanjenje poreza na imovinu i povećanja lokalnog poreza na promet – analiza zasnovana na korisničkoj naknadi je korisna ako su porezi i koristi pozitivno korelisani, a ljudi dovoljno mobilni

Zašto ljudi toliko ne vole poreza na imovinu? • Postoji nekoliko objašnjenja zašto je porez na imovinu nepopularan: – osnovica poreza je procenjena vrednost koja može biti sporna – porez na imovinu je veoma primetan – porez na imovinu se smatra regresivnim • mogući odgovor su olakšice ili povraćaji poreza na imovinu u kojoj obveznik živi – porez na imovinu je pogodan za kritike i osporavanja - plaća se lokalnim zajednicama

Mogućnosti za poboljšanje poreza na imovinu • Postoji više mogućnosti za poboljšanje poreza na imovinu: – poboljšanje procene vrednosti imovine – kapitalizacija dovodi u pitanje primenu standardnog koncepta horizontalne pravičnosti • različit je položaj prodavaca koji su bili vlasnici u periodu uvođenje poreza i onih koji su kupili imovinu nakon uvođenja poreza • Druga mogućnost je da se porez na imovinu zameni ličnim porezom na neto imovinu – lični porez na neto imovinu je razlika između tržišne vrednosti celokupne imovine obveznika i njegovih obaveza – lični porez bi realnije održavao platežnu sposobnost pojedinaca, omogućio primenu olakšica kao i poželjni stepen progresivnosti – lični porez na neto imovinu bi se morao administrirati na nivou centralne države, čime bi se umanjila lokalna autonomija