Uvod u javne finansije 1 Pojam i definicija

Uvod u javne finansije 1

Pojam i definicija javnih finansija • Javne finansije su oblast ekonomije koja se bavi analizom poreske politike i politike javne (državne) potrošnje. • U okviru javnih finansija izučavaju se mikroekonomske funkcije države tj. uticaj poreza i javne potrošnje na alokaciju resursa i raspodelu dohotka • Javne finansije, izučavaju i druge aktivnosti države koje utiču na alokaciju resursa i preraspodelu dohotka – npr. antimonopolsku politiku – ali su porezi i javna potrošnja u fokusu analize • Javne finansije su poznate i pod nazivom ekonomija javnog sektora ili javna ekonomija 2

Javne finansije i druge ekonomske discipline • Makroekonomske funkcije države se izučavaju u okviru drugih predmeta kao što su makroekonomija, fiskalna politika, monetarna politika • Javne finasija su najbliže povezane sa fiskalnom politikom koja izučava uticaj fiskalnih varijabli na makroekonomske agregate • Fiskalna politika izučava uticaj poreza, javne potrošnje, fiskalnog deficita, javnog duga na inflaciju, spoljnotrgovinski bilans, investicije, privrednu aktivnost i dr. 3

Javne finansije i ideologija • U okviru javnih finansija izučavaju se: – efekti oporezivanja i potrošnje na građane i privredu (pozitivna analiza) – kakve bi aktivnosti države trebalo da budu (normativna analiza) • Normativna analiza značajno zavisi od ideoloških tj. vrednosnih stavova o ulozi države u društvu • Postoje dva osnovna gledišta o ulozi države u društvu: – Organsko gledište o državi – Mehanističko gledište o državi • Između ova dva stava postoji kontinuum prelaznih stavova 4

Organsko gledište o državi • U okviru organskog stava društvo se shvata kao živi organizam, a država kao njegov najvažniji deo: – država određuje ciljeve društva i načine na koji će se oni ostvariti – vrednost pojedinca u društvu se meri time koliko doprinosi ostvarivanju ciljeva koje je odredila država – lični interesi, vrednosni stavovi, a često i život pojedinca nisu bitni • Ciljevi mogu biti različiti: društvena i ekonomska jednakost, rasna čistota, uređenje društva na verskim principima, a oni koji ih zastupaju veruju da su to prirodni (ili Bogom određeni) ciljevi • U novije vreme organski stav o državi najdoslednije je realizovan u totalitarnim društvima: nacizmu, komunizmu i islamskom fundamentalizmu • U prošlosti organski stav je bio dominantan, ali se najčešće nije ispoljavao u ekstremnim oblicima 5

Mehanističko gledište o državi • Prema mehanicističkom stavu država je oruđe koje su ljudi stvorili da bi realizovali individualne ciljeve • Država služi za dobro naroda, ali se postavlja pitanje šta je to dobro naroda? – libertarijanci smatraju da je uloga države samo da štiti članove društva od nasilja i da obezbedi osnovnu infrastrukturu – socijaldemokrate smatraju da država, osim toga, treba da: uvede obavezno socijalno osiguranje, pruži pomoć siromašnima, obezbedi obrazovanje, garantuje minimalna prava radnika i dr. – između stavova libertarijanaca i socijaldemokrata postoji niz različitih mišljenja o poželjnom stepenu intervencije države 6

Odnos javnosti prema državi • Odnos javnosti prema državi je uglavnom ambivalentan: – Na jednoj strani postoji uverenje da je država neophodna, jer obezbeđuje: • zaštitu od spoljnih neprijatelja, imovinsku i ličnu sigurnost, infastrukturu, pruža socijalnu zaštitu, obrazovanje, zdravstvene usluge i dr. – Na drugoj strani na državu se ne gleda blagonaklono, jer država: • traži da se plaćaju porezi, uvodi pravila ponašanja, nekada krši ljudska prava i dr. • Odnos prema državi zavisi i od kvaliteta javnih usluga, efikasnosti države, postojanja korupcije, tradicije, socijalnog i ekonomskog položaja pojedinca i dr. 7

Stav koji se zastupa u udžbeniku • U udžbeniku, se slično kao i u glavnom toku ekonomske teorije, zastupa mehanistički stav • U fokusu analize je uticaj državne politike na blagostanje pojedinca • Međutim, mehanistički stav se ne prihvata ideološki, što znači da se dopuštaju različiti i to značajni oblici državne intervencije • U stvarnosti nije moguća apsolutna primena mehanističkog stava – i u najliberalnijim društvima brojne aktivnosti se realizuju zbog nacionalnih interesa 8

Zakonski okvir za državu • Opšti okvir za ulogu države u ekonomiji definisan je Ustavom određene zemlje • Ustav Republike Srbije garantuje određena prava koja neposredno impliciraju javne rashode: – – pravo na socijalnu zaštitu pravo na penziju pravo na besplatno osnovno i srednje obrazovanje ravnomeran regionalni razvoj i dr. • Ustav definiše i klasične funkcije države koje zahtevaju finansiranje kao što su odbrana, zaštita imovine i pojedinaca i dr. • Ustav daje i pravo državi da uvodi poreze, da se zadužuje i dr. 9

Veličina državnog sektora • Osnovni indikatori veličine državnog sektora su: – konsolidovani bilans sektora države – broj zaposlenih u državnom sektoru • Ostali indikatori uticaja države na privredu su: – visina javnog duga – regulatorni budžet 10

Dugoročni trendovi u kretanju veličine državnog sektora u svetu • Od sredine 19 -tog veka postoji tendencija rasta veličine državnog sektora u odnosu na BDP • Glavni pokretači rasta su nove funkcije države kao što su: socijalno osiguranje, socijalna zaštita, subvencije • Povećanje uticaja liberalističke ideologije od kraja 70 -tih godina 20 -tog veka usporilo je rast državnog sektora: – smanjena je ekonomska intervencija države (subvencije, socijalna zaštita), ali je – nastavljen rast izdataka za penzije i zdravstvo 11

Dugoročni trendovi u kretanju veličine državnog sektora u svetu • Učešće javne potrošnje u BDP zavisi od nivoa razvijenosti zemlje: – Postoji tendencija rasta učešća javne potrošnje u BDP, sa povećanjem nivoa razvijenosti zemlje • Učešće javne potrošnje zavisi i od drugih faktora kao što su, vrednosni sudovi, koji utiču na: – ulogu javnog i privatnog sektora u socijalnom osiguranju, intenzitet državne intervencije u privredi i dr. 12

Dugoročni trendovi u kretanju fiskalnog opterećenja 13

Struktura državnog sektora u Srbiji Centralni nivo države Budžet Republike Fondovi obaveznog socijalnog osiguranja Regulatorna tela: NBS, agencija za zaštitu konkurencije i dr. Javna preduzeća: EPS, PTT i dr Indirektni korisnici: škole, bolnice i dr. Subcentralni (lokalni) nivo države Autonomne pokrajine Gradovi i opštine Lokalne agencije Lokalna javna preduzeća Indirektni korisnici: vrtići, ustanove socijalne zaštite 14

Konsolidovani bilans sektora države u Srbiji • Konsolidovani bilans države uključuje prihode i rashode svih nivoa države: budžeta Republike, nezavisnih agencija, fondova socijalnog osiguranja, autonomnih pokrajina, gradova i opština umanjenih za međusobne transfere • Najvažniji transferi koji se isključuju pri utvrđivanju konsolidovanog bilansa su: transferi budžeta Republike fondovima socijalnog osiguranja i lokalnim zajednicama, doprinosi na teret poslodavca koji plaća država za zaposlene u javnom sektoru 15

Da li je javna potrošnja u Srbiji visoka? • U odnosu na nivo razvijenosti zemlje Srbija ima visoko učešće javne potrošnje u BDP • Visoko učešće javne potrošnje u BDP karakteriše većinu zemalja u centralnoj i jugoistočnoj Evropi • Razlozi za visoko učešće javne potrošnje u BDP Srbije su: – – socijalističko nasleđe (široko data socijalna prava, visoke subvencije i dr. ) demografski faktori (visoki izdaci za penzije i zdravstvo) obnavljanje zapuštene infrastrukture politički faktori (široke koalicione vlade ne mogu lako da se dogovore oko prioriteta) 16

17

Broj zaposlenih u javnom sektoru • • U javnom sektoru u Srbiji zaposleno je oko 440 hiljada radnika ili oko 23% od ukupnog broja registrovanih zaposlenih Osim toga u javnim preduzećim je zaposleno oko 150 hiljada radnika (90 hiljada u republičkim i 60 hiljada u lokanim) U javnom sektoru, uključujući i javna preduzeća, zaposleno je blizu 600 hiljada radnika ili oko 31 % registrovanih zaposlenih U razvijenim tržišnim privredama u javnom sektoru, uključujući i javna preduzeća, zaposleno je u proseku 7 radnika na 100 stanovnika, a u Srbiji blizu 8 radnika na 100 stanovnika Zaposleni u hilj. Struktura u % Obrazovanje 126, 5 28, 8 Zdravstvo 107, 7 24, 5 Opštine i gradovi 60, 8 13, 8 Policija i BIA 46, 9 10, 7 Odbrana 36, 0 8, 2 Republički organi 29, 0 6, 6 Pravosudje 13, 0 9, 0 2, 0 11, 1 2, 5 440, 0 100, 0 Kultura i sport Ostali održavni organi Ukupno 18

Funkcionalna klasifikacija javnih rashoda • Država obavlja brojne i raznovrsne funkcije – tradicionalne: odbrana, unutrašnja bezbednost, administrativne i dr. – novije: penzije, zdravstvena zaštita, obrazovanje, socijalna zaštita, ekologija i dr. • Sa ekonomskog stanovišta relevantno je koliko se sredstava izdvaja za svaku od ovih funkcija, kao i koliko koristi ta funkcija donosi društvu 19

Funkcionalna klasifikacija konsolidovane javne potrošnje u Srbiji Javni rashodi (% BDP-a) 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Javni rashodi - ukupno 44, 3 43, 5 43, 3 42, 3 41, 6 1. Opšte javne usluge 4, 1 3, 8 4, 1 3, 9 2. Odbrana 2, 4 2, 5 2, 4 2, 1 2, 2 3. Javni red i bezbednost 2, 4 2, 3 2, 4 2, 1 4. Ekonomski poslovi 6, 6 6, 1 5, 3 5, 0 5. Zaštita životne sredine 0, 3 0, 3 6. Stanovanje i razvoj zajednice 1, 8 1, 5 1, 4 1, 5 7. Zdravstvo 6, 0 5, 7 5, 9 5, 5 8. Rekreacija, sport, kultura i vere 1, 0 0, 9 0, 7 0, 8 9. Obrazovanje 3, 7 3, 8 3, 9 3, 3 15, 9 16, 4 17, 3 16, 9 10. Socijalna zaštita 20

Ekonomska klasifikacija javnih rashoda • U okviru ekonomske klasifikacije javni rashodi se grupišu prema njihovim ekonomskim karakteristikama, tj. prema uticaju pojedinih vrsta rashoda na tržište roba i usluga, preraspodelu dohotka i sl. • Osnovna podela rashoda u okviru ekonomske klasifikacije je na tekuće i kapitalne rashode • U okviru tekućih rashoda najznačajnije pozicija su: penzije, zarade, kupovine roba i usluga, subvencije i otplata kamata 21

Ekonomska klasifikacija konsolidovane javne potrošnje u Srbiji Javni rashodi (% BDP-a) 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Javni rashodi – ukupno 45, 4 44, 3 43, 5 44, 3 43, 0 44, 3 1. Tekući rashodi 41, 3 38, 9 39, 7 41, 0 39, 6 39, 8 1. 1 Rashodi za zaposlene 10, 3 10, 1 10, 7 10, 0 1. 2 Robe i usluge 7, 9 8, 1 6, 7 6, 6 7, 1 1. 3 Otplata kamata 1, 5 0, 8 1, 1 1, 5 1. 4 Subvencije 2, 8 2, 7 3, 0 2, 2 2, 5 1. 5 Soc. osigur i soc. pomoć 18, 2 17, 3 16, 5 19, 8 18, 7 18, 2 - penzije 11, 5 11, 0 12, 7 13, 8 12. 6 2. Kapitalni rashodi 4, 1 4, 7 4, 0 3, 3 3, 4 3, 6 3. Budžetske pozajmice 0, 6 0, 7 1, 0 0, 8 22

Struktura javnih rashoda prema nivoima države • Ekonomisti veruju da se neke javne usluge mogu efikasnije obezbediti na centralnom nivou: – odbrana, socijalno osiguranje, zdravstvena zaštita, nacionalna infrastruktura i dr. • . . . a, druge na lokalnom nivou: – zaštita siromašnih, predškolske ustanove, komunalna infrastruktura i dr. • Postoje i usluge koje zajedno obezbeđuju centralni i lokalni nivo države: obrazovanje, neke vrste socijalne zaštite i dr. • Podela rashoda prema nivou države ukazuje na stepen decentralizacije i demokratizacije društva. • Učešće subcentralnog nivoa države u javnim rashodima u Srbiji je nešto ispod proseka zemalja članica OECD 23

Podela javnih rashoda prema nivoima države u 2008. godini UKUPNO DRŽAVA u % 100, 0 1. Centralni nivo 85, 7 Budžet Republike 45, 3 Fond PIO 25, 9 Fond zdravstva 11, 4 Fond za nezaposlene 2, 2 Putevi Srbije 0, 8 2. Lokalni nivo 14, 3 Vojvodina 2, 3 Lokalne zajednice 12, 0 24

Struktura poreskih prihoda u Srbiji • U poreskom sistemu Srbije postoji preko 250 različitih fiskalnih dažbina: poreza, doprinosa, taksi, naknada i dr. • Bilansni značaj ima samo nekoliko poreskih oblika i to: doprinosi za socijalno osiguranje, PDV, porez na dohodak, porez na dobit, akcize i carine • Struktura poreskog sistema u određenoj zemlji je bitna, jer različiti poreski oblici imaju različit uticaj na: – ekonomske odluke (odluke o radu, investicijama, štednji) i – preraspodelu dohotka (neutralni, progresivni i degresivni porezi) 25

Struktura poreskih prihoda u Srbiji Javni prihodi (% BDP-a) 2006 2007 2008 2009 2010 2011* Javni prihodi 43, 8 42, 4 41, 1 40, 7 39, 6 40, 1 Porez na dohodak 6, 0 4, 9 4, 7 4, 5 Porez na dobit 0, 9 1, 3 1, 4 1, 1 11, 4 11, 2 10, 8 10, 5 10, 3 10, 6 Akcize 4, 4 4, 2 3, 9 4, 8 4, 9 5, 5 Carine 2, 3 2, 4 2, 3 1, 7 1, 4 1, 2 Ostali porezi 1, 5 1, 4 1, 3 1, 5 1, 3 11, 7 11, 4 11, 2 11, 3 10, 5 10, 6 5, 5 5, 3 5, 2 4, 9 5, 2 5, 0 PDV Doprinosi Neporeski i ostali 26

Javni dug • Javni dug po pravilu nastaje u cilju finansiranja fiskalnog deficita • Veza između javnog duga i deficita može biti narušena, kada se deficit finansira npr. prihodima od privatizacije ili donacijama, ili kada država pruzme neke obaveze (denacionalizacija i dr. ) • Prema veličini javnog duga Srbija je srednje zadužena zemlja • Javni dug od početka 2009. ubrzano raste, a to će se verovatno nastaviti i u nekoliko narednih godina 27

Regulatorni budžet • Regulatorni budžet predstavlja sistematski pregled troškova koje država kroz propise nameće privredi i građanima, mimo poreza • Država nameće građanima i privredi raznovrsne rashode: – obaveza ugradnje posebnog sedišta za malu decu u automobilima, – obaveza dostavljanja raznih izveštaja poreskoj upravi i centralnoj banci, – troškove raznih potvrda, dozvola i registracija • Ovi troškovi se teško procenjuju pa se regulatorni budžet u praksi ne sastavlja, ali se njegov nivo procenjuje od strane istraživača, • Zbog komplikovanih administrativnih procedura u Srbiji su ovi rashodi verovatno visoki- ali za sada ih niko nije procenjivao • Prilikom vrednovanja ovih rashoda neophodno je uzeti u obzir i koristi koji se ostvaruju njihovom primenom (veća bezbednost saobraćaja, veća sigurnost finansijskog sektora i dr. ) 28

Međunarodne publikacije iz oblasti javnih finansija • Časopisi iz oblasti javnih finansija: – – – International Tax and Public Finance Journal of Public Economics National Tax Journal Public Finance Quarterly • Opšti časopisi iz ekonomije: – – – American Economic Review Journal of Economic Perspectives Journal of Political Economy Quarterly Journal of Economics Review of Economics and Statistics 29

Domaće publikacije iz oblasti javnih finansija • Publikacije ministarstva finansija: – Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici – Bilten javnih finansija – Sajt: www. mfin. gov. rs • Časopisi: – Ministarstvo finansija: “Finansije” – Ekonomski fakultet u Beogradu: “Ekonomski anali” 30