O Futuro do Financiamento da Educao Luiz Guilherme

O Futuro do Financiamento da Educação Luiz Guilherme Scorzafave 20 agosto de 2019 Laboratório de Estudos e Pesquisas em Economia Social FEA-RP / USP

Por que pensar no financiamento da educação? • O Brasil tem feito um esforço de aumentar os investimentos em educação. Em proporção do PIB, nosso gasto se elevou consideravelmente. • Em termos absolutos, o gasto por aluno na educação básica triplicou desde 2000, mas ainda é baixo se comparado a outros países da OCDE. • Nesse sentido, a discussão sobre a renovação do FUNDEB é uma oportunidade ímpar para melhorar o sistema de financiamento da educação básica no Brasil. • Em resumo, vamos mostrar: • Evidências internacionais recentes que mostram relação entre reformas do financiamento educacional que elevaram os gastos e resultados alunos, especialmente de longo prazo • Evidências da relação entre aumento de gastos e indicadores de proficiência para o Brasil não ratificam essa relação

Por que pensar no financiamento da educação? • O que foi feito de diferente nesses países? Aumentaram-se os gastos, mas com medidas que induziam a melhores práticas e melhores resultados escolares. • Assim, pensar a redistribuição de recursos via FUNDEB passa, necessariamente, por pensar em mecanismos que garantam um uso mais eficiente dos recursos educacionais. • Portanto, vamos discutir mecanismos que procurem garantir a maior equidade possível, focando na redução das desigualdades de resultados educacionais, mas atrelando tais mecanismos de financiamento ao alcance de resultados. • O resultado final desejado é menor desigualdade na distribuição de recursos (e de resultados) do que temos hoje, atrelado a melhores resultados educacionais (maior eficiência)

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? • O Brasil tem feito um esforço grande de aumentar os investimentos em educação • Em termos absolutos, o gasto por aluno na educação básica triplicou desde 2000

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? • Como proporção do PIB, também se verifica um aumento do esforço do país na alocação de recursos para educação nos últimos anos.

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? • 4 países com PIB semelhante ao Brasil

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? • 4 países com PIB semelhante ao Brasil, PISA 2015 País Matemática Leitura Ciências Coreia do Sul 524 517 516 Canadá 516 527 528 Espanha 486 493 Itália 490 485 481 Brasil 377 401

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? Fonte: OECD (2017), The Funding of School Education: Connecting Resources and Learning, OECD Publishing, Paris.

Mas por que o aumento de gasto não está levando a melhoria da qualidade de educação? • Duas explicações possíveis: 1. O gasto por aluno ainda é baixo e a continuidade desse esforço de aumento de gastos, mesmo dentro do atual arcabouço, levaria a melhores resultados educacionais; 2. O aumento de gastos não vem acompanhado de políticas educacionais indutoras de maior eficiência no uso dos recursos públicos.

Mas por que o aumento de gasto não está levando a melhoria da qualidade de educação? • Vamos analisar dois trabalhos da literatura brasileira que avaliam o efeito de um aumento de gastos (não esperado pelo gestor educacional) sobre o desempenho dos alunos em português e matemática: • Monteiro (PPE, 2015) avalia se os municípios que mais aumentaram as despesas educacionais entre 2000 e 2010 são aqueles que mais aumentaram qualidade escolar, focando em municípios que receberam muitos royalties do petróleo.

Mas por que o aumento de gasto não está levando a melhoria da qualidade de educação? • Esses municípios tiveram forte expansão das receitas

Mas por que o aumento de gasto não está levando a melhoria da qualidade de educação? • Esses municípios passaram a gastar mais em educação…

Mas por que o aumento de gasto não está levando a melhoria da qualidade de educação? • Mas os resultados nas avaliações não mudaram relativamente aos demais municípios…

Mas por que o aumento de gasto não está levando a melhoria da qualidade de educação? • Silva-Filho (2016) avalia o impacto da lei do piso do magistério, que provocou aumento do salário em prefeituras que até então pagavam abaixo desse valor; • Em um intervalo de 4 anos, não houve efeito do aumento salarial no desempenho dos alunos.

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? • Di Pietra e Scorzafave (2018) usam estratégia de efeitos fixos para o Brasil como um todo, encontrando evidência de que municípios com baixo IDEB em 2007 responderam mais a aumento de gasto entre 2007 e 2015 do que municípios de alto IDEB, mas o efeito é muito pequeno: aumento de 1% nos gastos está associado a aumento de 0, 14% no IDEB (Ex: Se aumentar 10% os gastos, um IDEB de 5, 0 passaria a 5, 07).

Quanto o Brasil gasta em educação? Muito ou pouco? • Portanto, a evidência empírica para o Brasil sugere que apenas aumentar gastos e salários dos professores não é suficiente para levar a melhores resultados escolares! • Assim, uma política de financiamento da educação básica deve pensar não apenas a equidade do gasto, mas também ser indutora de politicas educacionais mais eficientes.

Observações sobre os conceitos de equidade e eficiência • Mecanismos de financiamento podem promover equidade horizontal e vertical: • Horizontal: escolas com características similares recebem um montante similar de recursos. • Vertical: escolas com diferenças em certas características recebem níveis diferentes de recursos. Escolas com muitos alunos que são de contexto social vulnerável, por exemplo, deveriam ganhar mais recursos. • Não há um trade-off entre esses conceitos! • Mas pode-se utilizar as regras de financiamento para induzir maior eficiência nos gastos, o que pode levar a desigualdade de resultados. Por exemplo, dar mais recursos para quem conseguir melhorar mais a qualidade da educação infantil na sua rede municipal.

Discussão sobre o FUNDEB 1. Arrecadação dos recursos 2. Distribuição dos recursos 3. Mecanismos de Valorização da Eficiência

Arrecadação dos recursos • O desenho atual do FUNDEB reduz um risco atrelado à descentralização do financiamento da educação em um país com alta desigualdade regional como o Brasil: o de que algumas redes tenham recursos insuficientes por aluno por estarem em regiões mais pobres que arrecadam menos recursos. • O FUNDEB atual promoveu maior equidade de recursos por aluno entre municípios dentro de um mesmo estado. No entanto, ainda é possível avançar por meio de uma maior equidade interestadual. • Além disso, ainda é possível aprimorar a distribuição da complementação da União que atualmente se baseia no VAA do estado e acaba transferindo recursos para municípios com VAA alto dentro de um estado com VAA baixo e deixando de transferir para municípios com VAA baixo dentro de um estado com VAA alto.

Arrecadação dos recursos • Proposta: § Criação de um Fundo Único que depois fosse redistribuído diretamente para os entes municipais e estaduais de acordo com regras bem definidas e transparentes, garantindo que, por exemplo, redes municipais com VAA baixo dentro de um estado com VAA alto recebessem complementação. § Manter o Fundo como temporário (20 anos), pois, a dinâmica demográfica pode fazer com que daqui a 20 anos as necessidades educacionais, quando comparadas a outras demandas da sociedade sejam bastante distintas das que temos hoje (por exemplo, frente ao envelhecimento da população).

Discussão sobre o FUNDEB 1. Arrecadação dos recursos 2. Distribuição dos recursos 3. Mecanismos de Valorização da Eficiência

Distribuição dos recursos • Atualmente, o FUNDEB redistribui os recursos entre as redes municipais e estaduais de acordo com o número de matrículas ponderada por etapa, modalidade, jornada e localidade (urbano/rural). • Total de 19 fatores de ponderação.

Distribuição dos recursos • O uso de fórmulas na distribuição de recursos da educação promove equidade horizontal: alunos com características similares vão receber o mesmo valor, independente do município em que estudam dentro de um mesmo estado. Mas ela também promove a equidade vertical ao diferenciar as matrículas com base em características das escolas e/ou dos alunos. • No entanto, a fórmula pode promover uma maior equidade vertical se considerar características socioeconômicas dos alunos. • A Lituânia é um dos países da OCDE que utiliza fórmulas baseada na matrícula para distribuir os recursos da educação. Assim como no FUNDEB, eles usam fatores de ponderação que consideram a etapa de ensino e a localidade da escola. Mas também levam em conta fatores socioeconômicos (ex: se o aluno é de minoria étnica ou imigrante). •

Distribuição dos recursos • No Brasil, a dimensão socioeconômica deveria ser levada em consideração se houvesse um fator de ponderação para alunos beneficiários do Bolsa Família • A vantagem de usar o Bolsa Familia ao invés de nível socioeconômico calculadas a partir dos questionários contextuais das avaliações externas são várias: 1. não há avaliações externas (e questionários contextuais) em todas as séries, etapas e escolas da educação básica. Já os dados do Bolsa Família funcionariam para todas as etapas e séries, incluindo Educação Infantil 2. se utiliza referência externa à escola e que já é usada em outras políticas públicas, evitando problema de gaming (por exemplo, a escola poderia “induzir” os alunos a preencher o questionário para refletir um NSE da escola menor do que o verdadeiro, conseguindo assim mais recursos para a rede/escola) 3. Focaliza a parcela da população mais pobre 4. Resposta dos alunos sobre posse de bens em casa, escolaridade dos pais e renda familiar estão sujeitas a muitos erros de medida (alunos podem não saber exatamente) • Desvantagem: Qualidade do CadÚnico é heterogênea nos diferentes municípios, provavelmente levando a distintos graus de focalização do Bolsa Família por município.

Distribuição dos recursos • A fórmula elimina a distinção entre creches públicas e conveniadas • Dá mais peso para EI (maior retorno) e EM (maior problema de evasão e proficiência) • Pode-se usar até 3 qualificadores (1 de cada par) • Ex: aluno de pré-escola, jornada integral rural e que recebe Bolsa Família: 1, 3 x 1, 1 x 1, 05 x 1, 2 = 1, 8018 • Ex: aluno do ensino médio, tempo parcial, quilombola de educação especial e Bolsa Família: 1, 2 x 1, 05 x 1, 2 = 1, 512

Distribuição dos recursos • Proposta: § Considerar se o aluno é beneficiário do Bolsa Família na regra de distribuição para promover maior equidade vertical. § Simplificar os coeficientes da regra de distribuição e torná-los mais transparentes ao calcular os fatores de ponderação a partir da multiplicação do coeficiente da etapa de ensino pelos coeficientes das variáveis de jornada, localidade, educação especial, etc. §Definição clara e uniforme dos conceitos, especialmente os de Jornada Integral

Discussão sobre os pilares do FUNDEB 1. Arrecadação dos recursos 2. Distribuição dos recursos 3. Mecanismos de Valorização da Eficiência

Mecanismos de Valorização da Eficiência • Até agora, vimos como incorporar mecanismos que podem aumentar a equidade horizontal do FUNDEB oportunidade de qualidade • Agora, vamos apresentar alguns mecanismos que podem estar presentes no sistema de financiamento para induzir melhores resultados, separadamente por etapa de ensino • A ideia é que parte da transferência de recursos da União esteja amarrada a compromissos de resultado. • Creche e Pré-Escola • Ensino Fundamental • Ensino Médio

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Educação Infantil • Na literatura internacional, quem mais se beneficia da creche e pré-escola são as filhas das mães menos escolarizadas. . . Fonte: Woessmann, Ludger. "Efficiency and equity of European education and training policies. " International Tax and Public Finance 15. 2 (2008): 199 -230.

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Educação Infantil • No Brasil, ocorre o inverso!

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Educação Infantil • Ou seja, temos um problema de qualidade da educação infantil em que provavelmente as creches frequentadas por mães de diferentes escolaridades possuem diferentes qualidades. • A proposta então é utilizar um instrumento para ter medida da qualidade da creche e da pré-escola (focado especialmente nos processos que ocorrem na EI). Por exemplo, o MELQO (Measuring Early Learning Quality and Outcomes). O instrumento é uma iniciativa da UNESCO e já foi validado para o contexto brasileiro • As redes de ensino que aceitassem passar pela avaliação e tivessem uma boa avaliação receberiam recursos adicionais por aluno da educação infantil. • Mecanismo deve premiar relativamente mais as redes que conseguem ter bons resultados com baixa desigualdade (incluindo as conveniadas)

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Ensino Fundamental • Nos EUA, há duas grandes gerações de reformas dos sistemas estaduais de financiamento da educação. As reformas entre os anos 1970 e 1990 focaram na redução das disparidades de gasto entre os distritos educacionais. As reformas a partir de 1990 procuraram aumentar recursos nos distritos mais pobres • Jackson, Johnson e Persico (QJE, 2016) avaliaram o efeito da primeira geração de reformas que elevaram o gasto em educação sobre os resultados de longo prazo dos alunos • Resultados mais expressivos para os alunos de famílias de baixa renda: aumentar em 20% o gasto no aluno de baixa renda durante 12 anos (K-12) levou a: • Aumento do salário entre 20 -45 anos em cerca de 20% • Reduziu a probabilidade desse aluno estar abaixo da linha de pobreza quando adulto em 6 p. p

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Ensino Fundamental • Lafortune et al. (AEJ, 2018) avaliam a segunda geração de reformas e encontram que depois de 10 anos de aumento proporcionalmente maior dos gastos nos distritos mais pobres, houve aumento de 0. 1 desvio-padrão nas avaliações cognitivas dos alunos (reduzindo em 20% o gap de proficiência entre distritos ricos e pobres). • Além de justificar a utilização do BF como critério para distribuição de recursos (já discutido), esses resultados são diferentes dos obtidos para o Brasil. Por que? • Por que além de aumentar gastos para populações mais vulneráveis, as reformas criaram mecanismos indutores de melhoria • Ex: sistema que prevê incentivos monetários para que os melhores professores dêem aula para os alunos com maiores vulnerabilidade • Aqui está a justificativa para atribuir mais recursos para o aluno via Bolsa Família, permitindo, por exemplo, financiar um adicional ao professor que dê aula nas escolas mais desafiadoras.

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Ensino Fundamental • A definição de “escola desafiadora” pode combinar o grau de pobreza dos estudantes, mas também o clima escolar (por exemplo, alguns estados americanos consideram o número de alunos suspensos e expulsos), dando mais peso para escolas que conseguem reduzir esses indicadores de indisciplina e violência. • O pagamento desse adicional aos professores pode ser escalonado, aumentando a cada ano que passa naquela escola desafiadora. • Isso é importante, pois há evidência mostrando os efeitos negativos da rotatividade docente sobre o desempenho dos alunos. • Por exemplo, Vitto e Scorzafave (2015) mostram que cada ano adicional que os professores do ensino fundamental permanecem lecionando na mesma escola aumenta cerca de 2 pontos na escala SAEB de português e matemática no 5º e no 9º ano.

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Ensino Fundamental • Lafortune et al. (AEJ, 2018) avaliam a segunda geração de reformas e encontram que depois de 10 anos de aumento proporcionalmente maior dos gastos nos distritos mais pobres, houve aumento de 0. 1 desvio-padrão nas avaliações cognitivas dos alunos (reduzindo em 20% o gap de proficiência entre distritos ricos e pobres). • Além de justificar a utilização do BF como critério para distribuição de recursos (já discutido), esses resultados são diferentes dos obtidos para o Brasil. Por que? • Por que além de aumentar gastos para populações mais vulneráveis, as reformas criaram mecanismos indutores de melhoria. • Ex: sistema que prevê incentivos monetários para que os melhores professores dêem aula para os alunos com maior vulnerabilidade • Aqui está a justificativa para atribuir mais recursos para o aluno via Bolsa Família, permitindo, por exemplo, financiar um adicional ao professor que dê aula nas escolas mais desafiadoras.

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Ensino Fundamental • Estabelecimento de mentoria aos novos professores e avaliação da qualidade das formações continuadas docentes • A grande maioria das redes de ensino municipais no Brasil são muito pequenas: • 13% dos municípios possuem apenas uma escola de anos iniciais e 46% nos anos finais! • Assim, sugere-se a formação de consórcios regionais para realização dessas atividades, possibilitando ganhos de escala e aproximação das diferentes redes de ensino de uma mesma região. • Essas são algumas sugestões de mecanismos indutores de melhoria que a União poderia fazer no Ensino Fundamental

Mecanismos de Valorização da Eficiência – Ensino Médio • Nessa etapa desafiadora da educação básica, os mecanismos de valorização da eficiência poderiam premiar com recursos adicionais escolas ou redes de ensino que tivessem: • reduzida evasão escolar ao longo do ensino médio; • alta participação de alunos concluintes no ENEM • bom desempenho nessa mesma avaliação. • Seria excluída da possibilidade de recebimento de verbas adicionais da União as escolas que realizam vestibulinho para ingresso (escolas de aplicação das universidades federais, por exemplo).

Desigualdade intra-municipal e o FUNDEB • Atualmente, não há uma regra a ser seguida pelos entes municipais e estaduais para a distribuição dos recursos do FUNDEB intrarede, o que pode gerar uma desigualdade entre escolas de uma mesma rede (recursos e resultados). • Figura: 46% dos municípios (com pelo menos 10 escolas na rede municipal) possuem uma diferença de nota em matemática, nos anos finais, maior que 50 pontos SAEB entre a escola do percentil 90 e a escola do percentil 10 diferença de 4 anos de aprendizado DENTRO DA MESMA REDE! Figura: Diferença da nota em matemática dos anos finais do fundamental entre a escola do percentil 90 e a escola do percentil 10, por município. Fonte: elaboração própria a partir dos dados do Saeb 2017 disponibilizados pelo INEP. Nota: foram considerados apenas municípios com mais de 10 escolas com nota no Saeb 2017.

Desigualdade intra-municipal e o FUNDEB • Proposta: § Valorizar as redes que consigam atingir a sua meta do IDEB nos anos finais do EF e EM, dando maior peso quanto maior o percentual de escolas da rede que atingiu sua meta individual, visando reduzir disparidade intra-rede. § Valorizar redes que consigam aumentar o percentual de alunos com desempenho suficiente na Avaliação Nacional de Alfabetização.

Eficiência dos gastos • Estudos mostram que a eficiência das escolas, no sentido de nível de proficiência por gasto por aluno, pode ser melhorada através de mudanças institucionais que envolvem, principalmente, accountability e maior autonomia das escolas. • Sistemas de accountability podem conter metas de desempenho, monitoramento externo de desempenho e consequências para o desempenho medido. As consequências podem ser positivas (recompensas) ou negativas (punições), e podem ser implícitas (e. g. prestígio da escola) ou explícitas (e. g. prêmios). • Autonomia das escolas pode ser na forma de autonomia para tomar decisões sobre seus funcionários, autonomia orçamentária, autonomia para contratar professores, autonomia para definir currículos, etc. • Quais são as evidências sobre essas políticas?

Accountability e autonomia das escolas: evidências internacionais • Dados de 29 países da OCDE mostram que -- controlando para diversas características dos alunos, escolas e países -- alunos de países que possuem accountability apresentam, em média, uma performance melhor no PISA. Dentre essas formas estão: exames de qualificação realizados no final do ensino médio (EUA, Canadá e Alemanha); divulgação do desempenho das escolas em comparação com outras escolas da sua região e do país como um todo (França e Reino Unido). • O relatório também mostra que países em que a maioria das escolas tem autonomia para decisões sobre seus funcionários, como Finlândia, Suíça e o Reino Unido, apresentam, em média, uma performance melhor no PISA do que países como Áustria, Grécia, Noruega e Polônia, em que a maioria das escolas não possuem tal autonomia.

Accountability e autonomia das escolas: evidências internacionais • As evidências sobre pagamento por performance são inconclusivas. Alguns artigos encontram que oferecer bônus salarial aos professores se eles fizerem suas turmas alcançarem um certo nível de desempenho têm efeito sobre o desempenho dos alunos (Lavy 2002; Muralidharan e Sundararaman 2011); no entanto, outros artigos não encontram efeito ou encontram efeito apenas para algumas subamostras (Springer et al. 2011; Roland 2013; Kingdon e Teal 2007). Para o Brasil, não se encontram efeitos (Oshiro et al. , 2016).

Resultados da política educacional de Sobral • Os esforços de Sobral para melhorar a alfabetização dos alunos foi eficaz. Na Avaliação Nacional da Alfabetização realizada pelo INEP em 2016, 92% dos alunos de 3º ano apresentaram nível suficiente de Escrita e 84% de Leitura. Figura: resultados do Brasil e de Sobral na Avaliação Nacional de Alfabetização de 2016. • No entanto, os números para o Brasil são preocupantes e mostram que devemos também olhar os indicadores da alfabetização. Fonte: elaboração própria a partir dos da Avaliação Nacional da Alfabetização realizada pelo INEP em 2016.

Em suma • A ideia é estabelecer melhores parâmetros para equidade vertical, principalmente incorporando o Bolsa Família como critério para recebimento de recursos adicionais por aluno equidade. • Estabelecer mecanismos de indução de eficiência e redução da desigualdade intra-rede para cada etapa de ensino para acesso a recursos adicionais (complementação da União): • Educação Infantil: medidas de qualidade de creche e pré-escola • Ensino Fundamental: medidas indutoras da fixação de bons professores em escolas desafiadoras, reduzindo a rotatividade docente; mentoria para novos professores e avaliação da qualidade das formações continuadas, por exemplo. • Maior autonomia das escolas com maior accountability

Obrigado! scorza@usp. br lepes. fearp. usp. br

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