JAVNE FINANSIJSKO PRAVO Prof dr Milutin Ateljevi mateljevicsinergija

JAVNE FINANSIJSKO PRAVO Prof. dr Milutin Ateljević mateljevic@sinergija. edu. ba 1

JAVNE FINANSIJSKO PRAVO XI sedmica Tema: 1. JAVNI RASHODI 2

TEORIJE O JAVNIM RASHODIMA • Javni rashodi predstavljaju novčano obezbeđenje javnih potreba, odnosno finansiranja države i državnih funkcija, uključujući ekonomske i socijalne transfere. Razlikujemo dvije najvažnije teorije javnih rashoda: – Kalasičnu finansijsku teoriju (ili teoriju minimaliteta javnih rashoda), koja je bila zastupljena do pojave Velike depresije iz tridesetih godina XX veka, – Savremenu finansijsku teoriju (teorija intervencionizma države u privredi), koja je nastala u vreme rešavanja najveće ekonomske krize u prošlom veku. 3

KLASIČNA FINANSIJSKA TEORIJA • Klasična finansijska teorija se zalagala za minimalne i neophodne funkcije i za minimalne javne rashode. • U finansijskoj literaturi je poznata kao „teorija minimiteta javnih rashoda„ • Država se u obavljanju navedenih javnih funkcija javlja samo kao potrošač dobara i nacionalnog dohotka koje troši u neproduktivne svrhe, dakle, ne stvarajući pri tome nikakve nove vrednosti, ne dovodi ni do ponovnog stvaranja nacionalnog dohotka. • Osnovu klasične teorije rashoda dao je A. Smith, a zatim D. Rikardo. • Polazeći od toga da je prirodni poredak najidealniji, da je tržišni sistem gotovo svemoćan u realizovanju privrednih tokova, a kamata osnovni regulator uravnotežavanja, država i državna intervencija u privredi i na tržištu su nepotrebni. 4

SAVREMENA FINANSIJSKA TEORIJA • Moderno shvatanje javnih rashoda se u osnovi razlikuje od klasične teorije. • Država ili druge društveno - političke zajednice ne javljaju se samo kao subjekti koji oduzimaju od privrede, već kao sve značajniji faktor u privredi, jer kroz preraspodelu sredstava (pa i sredstava iz emisije i međunarodnog finansiranja) snažno proizvodno djeluje na razvoj privrede. • Savremena građanska teorija polazi od stava da proces kapitalističke reprodukcije nije više moguće kontinuirano obavljati bez državne intervencije u privredi. 5

PRINCIPI JAVNIH RASHODA Osnovni principi (načela)javnih rashoda su sledeći: • Usklađivanje kretanja rashoda s kretanjem nacionalnog dohotka ili društvenog proizvoda, • Proporcionalno zadovoljavanje društvenih potreba, • Društveni interes u stvaranju javnih rashoda, • Načelo uravnotežavanja rashoda i prihoda, odnosno načelo ravnoteže u finansijskim i privrednim bilansima, • Principi najveće društvene korisnosti, odnosno štednje u trošenju javnih sredstava, • Načelo održavanja određene strukture javnih rashoda. 6

USKLAĐIVANJE KRETANJA JAVNIH RASHODA SA KRETANJEM NACIONALNOG DOHOTKA • Životna filozofija je dijametralno suprotna: – u prvom slučaju imamo potrošački mentalitet koji je stvaran decenijama - da se troši ono što će se tek zaraditi (stvoriti); – u drugom je negovan kult štednje, za bolju i sigurniju budućnost. • Poznato nam je da se iz štednje stvaraju uslovi za nove investicije i nova radna mesta, a time i viši standard. • Zaduživanje države je prihvatljivo, pre svega, ako se radi o produktivnim ulaganjima koja će rezultirati u stvaranju novih proizvoda ili objekata infrastrukture koji će biti u stanju da se otplaćuju iz sopstvenih prihoda. 7

PROPORCIONALNO ZADOVOLJAVANJE DRUŠTVENIH POTREBA • Sve društvene potrebe se moraju, srazmerno mogućnostima privrede, zadovoljiti, a ne smiju se, zbog važnosti ili hitnosti jednih - u potpunosti zanemariti druge potrebe. • Savremena država preuzima, naročito u kapitalizmu, cijeli niz funkcija i obaveza, ustanova i dr. koje se teško mjire sa restrikcijama kojim se umanjuje ili ukida njihova delatnost (što često dovodi štrajkova određenih kategorija stanovnika). 8

DRUŠTVENI INTERES U STVARANJU JAVNIH RASHODA • Veoma često vladajuća klasa nastoji vlastite interese proglasiti opštim i na toj osnovi, za svoju klasu, izvlačiti korist od društvene zajednice. • Ova pojava je naročito dolazila do izražaja prilikom određivanja poreskog sistema ili uvođenja drugih oblika prinudnih davanja, pri čemu je vladajuća klasa uvela one oblike koji su najviše teretili druge slojeve društva, a najmanje vlastitu klasu. 9

URAVNOTEŽENJE JAVNIH RASHODA I JAVNIH PRIHODA • To je, u stvari, načelo održavanja ravnoteže u finansijskim i privrednim bilansima, a razlikuju se gotovo u potpunosti - u klasičnoj i modernoj teoriji. • U klasičnoj teoriji, poznato je, postojao je zahtev za ravnotežom prihoda i rashoda. • U slučaju smanjenja prihoda, izlaz se tražio u ogrničavanju rashoda, odnosno „štednji„ sredstava. • Takav stav je u potpunosti u skladu sa zahtevom građanske klasične političke ekonomije - da se država što manje meša u privredni život, da obavlja samo one funkcije za koje privatni kapital i privatna inicijativa nemaju interesa. • Izvodeći javne rashode, vršeći investiranje, nabavku opreme i robe, dolazi do porasta javne potrošnje, što predstavlja impuls za dalji privredni rast i stabilizaciju privrede. • Takvu aktivnu politiku u periodu krize država ne može voditi na bazi redovnih prihoda, već najčešće pribegava javnom dugu koji će otplatiti, u krajnjem periodu, kada se privredna situacija popravi. 10

NAJVEĆA DRUŠTVENA KORISNOST • Princip najveće društvene korisnosti, odnosno štednje u trošenju javnih sredstava podrzumeva domaćinsko gazdovanje sredstvima javnih prihoda. • To se, pre svega misli, na rukovanje javnim sredstvima kao što se ponaša dobar domaćin u svojoj kući (setimo se etimologije reči „ekonomija”). • Znači, ne smeju se neracionalno i nedomaćinski trošiti sredstva javnih prihoda. 11

ODRŽAVANJE ODREĐENE STRUKTURE JAVNIH RASHODA • Ovo načelo podrzumijeva da se ne smiju vršiti značajnije promjene u strukturi javnih rashoda. • Na primjer, nije poželjno da se povećavaju plate zaposlenih u državnoj administraciji na štetu sredstava za privredni razvoj, socijalne zaštite ili odbrane zemlje, i sl. 12

KLASIFIKACIJE JAVNIH RASHODA MMF – funkcionalni • javnih službi, • odbrane, • školstva, • zdravstva, • socijalnog osiguranja, • stanovanja, • komunalnih usluga, • ekonomskih funkcija države, • ostali rashodi) i – ekonomski (javne nabavke uključujući i plate zaposlenih u javnom sektoru i državnim službama, transferi, kamata na javni dug, kapitalni javni rashodi, transferi inostranstvu) 13

KLASIFIKACIJE JAVNIH RASHODA OECD – tradicionalni javni rashodi (narodna odbrana i javne službe) – rashodi socijalne države (nauka, obrazovanje, zdravstvo, stanovanje i zajedničke službe) i rashodi na ime socijalnih primanja (penzije, bolovanja, porodični dodaci nezaposlenih) – rashodi mješovite privrede (na ime ekonomskih usluga, rashodi na ime kamate na javni dug i rashodi na ime neto pozajmica) 14

PRIMJER PRIMJENE KLASIFIKACIJE U SRBIJI • U Srbiji je klasifikacija MMF-a uvedena početkom 2002. godine Zakonom o budžetskom sistemu i na osnovu njega donetim Pravilnikom o standardnom okviru u kontnom planu za budžetski sistem. • Kontnim planom ekonomska klasifikacija, u djelu koji se odnosi na rashode i izdatke, iskazana je u tri klase: – Tekući javni rashodi – Izdaci za nefinansijsku imovinu i – Izdaci za otplatu glavnice i nabavku finansijske imovine 15

VRSTE JAVNIH RASHODA • • • Prema redovnosti nastanka Prema nameni potrošnje Prema objektu trošenja Prema nivou vlasti Proizvodni (realni i investicioni) i transferni rashodi Subvencije 16

VRSTE JAVNIH RASHODA PREMA REDOVNOSTI NASTANKA Prema redovnosti nastanka: • redovni (predvidivi su) i • vanredni (javljaju se povremeno i nisu predvidljivi); 17

VRSTE JAVNIH RASHODA PREMA NAMENI POTROŠNJA Prema namjeni trošenja: • za obavljanje državnih funkcija: – javna uprava, – odbrana, – sudstvo • za obrazovanje, nauku, sport, ekologiju; • za ekonomske intervencije države u privredi i • za socijalnu zaštitu stanovništva i dr; 18

VRSTE JAVNIH RASHODA PREMA OBJEKTU TROŠENJA Prema objektu trošenja imaju praktičan značaj i dijele se na: – lične – materijalne Lični su za organe uprave, za lična primanja Materijalni obezbjeđuju kancelarijski materijal, opremu za vojsku, investicije i dr; 19

VRSTE JAVNIH RASHODA PREMA NIVOU VLASTI • Javni rashodi se dijele prema tome koji nivo vlasti je nosilac rashoda – federalna vlast, – vlast federalnih jedinica, – lokalna vlast 20

PODJELA NA PROIZVODNE I TRANSFERNE JAVNE RASHODE U prvoj grupi su: • realni rashodi i • investicioni rashodi. Realni rashodi se odnose na administrativne troškove države: • zarade i • ostali troškovi. Investicioni (kapitalni) javni rashodi su ulaganja od kojih se u budućnosti očekuje prihod ili protivuvrednost u ekonomskim dobrima: • stambena izgradnja, • rezultati naučnih istraživanja. Investicioni rashodi doprinose rastu BDP zemlje. 21

TRANSFERNI JAVNI RASHODI • Transfernim javnim rashodima vrši se preraspodjela nacionalnog dohotka, tako što se određen iznos finansijskih sredstava prenosi izvesnim kategorijama stanovništva ili granama privrede. • Tipičan primjer transfernih rashoda je: – socijalna pomoć siromašnim građanima, – pomoć nezaposlenima, – subvencije nekim granama privrede. • Pojava transfernih rashoda vezana je za jačanje uloge države. • U savremenim uslovima, ekonomski i socijalni transferi sve značajnije učestvuju u ukupnim javnim rashodima, a često su razlog rasta ukupnih javnih rashoda. 22

SUBVENCIJE • Posebna vrsta transfera su subvencije. • Subvencija je materijalna pomoć koju država daje preduzećima u skladu sa razvojnom i socijalnom politikom, da bi se uticalo na smanjenje cijena njihovih proizvoda/usluga ili radi podsticanja proizvodnje i ostvarivanja dohotka. 23

JAVNI RASHODI REPUBLIKE SRBIJE Javni rashodi su : – rashodi za zaposlene; – rashodi za robe i usluge; – amortizacija i upotreba sredstava za rad; – otplate kamata i pratećih troškova zaduživanja; – subvencije; – dotacije i transferi; – obavezno socijalno osiguranje i socijalna zaštita; – ostali rashodi (porezi, obavezne takse, novčane kazne, penali i dr. ). 24

IZDACI REPUBLIKE SRBIJE Izdaci države Srbije su: – izdaci za nabavku nefinansijske imovine; – izdaci za otplatu glavnice; – izdaci za nabavku finansijske imovine. 25

APROPRIJACIJE I FINANSIJSKO PLANIRANJE • Aproprijacija - davanje ovlašćenja (Skupština Vladi) za trošenje budžetskih sredstava do određenog iznosa i za određene namene. • Stalna aproprijacija - za otplatu duga i kamata • Raspodjela sredstava u okviru aproprijacija indirektnim korisnicima • Finasijski planovi korišćenja aproprijacija • Kvote i tromesečno planiranje gotovinskog toka budžeta 26

PLAĆANJE IZ BUDŽETA - KNJIGOVODSTVENA DOKUMENTACIJA • U slučaju da za izvršenje određenog plaćanja nije postojao pravni osnov, direktni, odnosno indirektni korisnik budžetskih sredstava obavezan je da odmah zatraži povraćaj sredstava u budžet. • Ako se sredstva vrate u istoj fiskalnoj godini u kojoj je plaćanje izvršeno, za iznos vraćenih sredstava umanjuje se odgovarajuća aproprijacija korisnika budžetskih sredstava kome je izvršen povraćaj. • Ovo pravila shodno se primjenjuju na povraćaj sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje. • Po isteku fiskalne godine, direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava vratiće u budžet sredstva koja su im prenijeta u skladu sa aktom o budžetu, a nisu utrošena, o čemu bliže propise donosi ministar finansija. 27

ODGOVORNOST ZA TROŠENJE BUDŽETA • Funkcioner, odnosno rukovodilac direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava, odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. • Naredbodavac je funkcioner, odnosno rukovodilac korisnika budžetskih sredstava, odnosno lice koje je odgovorno za upravljanje sredstvima, preuzimanje obaveza, izdavanje naloga za plaćanje koji se izvršavaju iz sredstava organa, kao i za izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. • Računopolagač je lice koje je prema opštem ili pojedinačnom aktu organa odgovorno za zakonitost, ispravnost i sastavljanje isprava o poslovnoj promeni i drugim poslovnim događajima koji se odnose na korišćenje sredstava organa, odnosno budžetskih aproprijacija, kao i za zakonitost i ispravnost sastavljanja isprava o poslovnoj promeni i drugim poslovnim događajima u vezi sa korišćenjem sredstava i druge imovine. 28

ZAVRŠNI RAČUN BUDŽETA • Ministar redovno prati izvršenje budžeta i o tome najmanje dva puta godišnje informiše Vladu • Predlog zakona o završnom računu budžeta Vlada podnosi Narodnoj skupštini • Završni račun sadrži: – Bilans stanja, bilans prihoda i rashoda i bilans finansiranja i – Izveštaje o: - izvršenju budžeta, - izdacima za nabavku nefinansijske imovine i primanjima od prodaje nefinansijske imovine, - primljenim donacijama, zaduženju i izvršenim otplatama, - garancijama, - korišćenju sredstava iz tekuće i stalne rezerve, - realizaciji sredstava programa i - izvještaj eksterne revizije 29

STALNI RAST JAVNIH RASHODA Vagnerov zakon: Javni rashodi stalno rastu u: • apsolutnom i • relativnom iznosu Razlozi: - Širenje postojećih i nastajanje novih funkcija države - Krize i problemi - Širenje vrsta javnih potreba - Smanjenje kupovne snage novca - Rast stanovništva i promjena starosne strukture 30

31

UZROCI STALNOG RASTA JAVNIH RASHODA • Nesporno je da su najčešći uzroci povećanja javnih rashoda: – političke, – ekonomske i – finansijske prirode. • Na prvo mesto dolazi oblik vladavine i razvoj demokratskog političkog uređenja. • Politički uzroci povećanja javnih rashoda spoljnjeg karaktera su oni koje prouzrokuju nesređeni međunarodni odnosi između država (vojni izdaci, odnosno pripreme za rat). • Drugi uzrok stalnog porasta javnih rashoda vezuje se za proširivanje funkcija države u ekonomskoj i socijalnoj sferi, povećanje vrsta i broja intervencija države i njenih organa, angažovanje države u rešavanju brojnih novonastalih državnih problema, što, svakako, doprinosi da se javni rashodi povećaju. • U okviru finansijskih uzroka, to su otplate javnih dugova. 32

HVALA NA PAŽNJI ! Prof. dr Milutin Ateljević mateljevic@sinergija. edu. ba 33