Pojcie administracji publicznej dr hab Jerzy Supernat Instytut

Pojęcie administracji publicznej dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Terminy administracja i administracja publiczna są niejednoznaczne. 2

Pojęcie administracji publicznej Nota bene Andrew Dunsire* doliczył się (w języku angielskim) co najmniej piętnastu różnych znaczeń terminu „administracja”. *Andrew Dunsire, Administration. The Word and the Science, Martin Robertson, London 1973. 3 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Art. 10 Konstytucji 1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawuje Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. 4 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja publiczna a władza wykonawcza Administrację publiczną można utożsamić z władzą wykonawczą. Na ogół jednak w obrębie władzy wykonawczej rozróżnia się dwa poziomy organizacyjne: Ü egzekutywę polityczną Ü administrację publiczną W tym ujęciu administrację publiczną charakteryzuje się jako wykonawcę władzy wykonawczej lub też – żeby podkreślić jej szczególną rolę w ramach władzy wykonawczej – jako jądro władzy wykonawczej. Takie rozumienie administracji publicznej upowszechnił w 1812 r. Charles-Jean Bonnin rozróżniając rząd i administrację. Za podstawę tego rozróżnienia przyjął oddzielenie należących do rządu decyzji politycznych (zasadniczych) od pozostających w gestii administracji decyzji wykonawczych i technicznych (rutyny administracyjnej). Jak w 1875 r. napisał M. Block: Rząd kieruje, daje impuls, a administracja działa, wykonuje. 5 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Pochodzenie terminu administracja Termin administracja pochodzi od łacińskiego czasownika ministrare (służyć), a ten prawdopodobnie od rzeczownika manus, czyli ręka. Wzmocnienie czasownika ministrare przedrostkiem ad dodatkowo podkreśliło celowy i wykonawczy charakter tego działania (w prawie rzymskim administrare znaczyło zarządzać czymś, a w wiekach XII i XIII, kiedy kształtował się język prawny Europy, termin administratio oznaczał głównie zarządzanie cudzym majątkiem). Administracja zawsze zatem oznacza pewną służbę czy działalność wykonawczą, wykonywaną na rzecz kogoś czy czegoś ważniejszego. W przypadku administracji publicznej chodzi o służbę na rzecz władzy politycznej, czyli w ostateczności – w demokratycznych państwach prawnych – o służbę na rzecz dobra wspólnego/powszechnego/interesu publicznego i służbę prawu. 6 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Poszukiwanie definicji administracji publicznej 7 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Jerzy Stefan Langrod (1903 -1990), : Administracja w […] organicznym ujęciu – to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności […] i z rozporządzalnych rzeczy […], mogli spełnić swoje zadania. Czy ujmiemy ich łącznie w ramy teoretyczne służby publicznej, czy inaczej, – zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi oni dysponują. 8 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Jan Bielatowicz, Gaude mater Polonia, Paryż 1964, s. 28: Jerzy Langrod (prawo administracyjne), trochę Brat-łata, autor mnemotechnicznych powiedzonek w rodzaju: „Województwo jest to władza, która nikomu nie dogadza, dzieli się na działy, wydziały i podwydziały, żeby strony nie wiedziały, gdzie się sprawy ich podziały”. Kazimierz Wyka, Patrząc ku młodości, Kraków 1964, s. 38: Seminarium śląskie było otoczone specjalną opieką władz uniwersyteckich. Skupiało około 50 słuchaczy, a prowadził je prof. Jerzy Langrod. Profesor ten umiał zainteresować słuchaczy problematyką prawa śląskiego i zachęcić ich do pracy w przyszłości na terenie wyróżnionego, autonomicznego województwa. Był on równocześnie adwokatem, człowiekiem z rozmachem życiowym i jako taki imponował studentom. Mówił głośno i lubił okraszać wykłady dowcipami lub żartobliwymi powiedzonkami, jak na przykład: „Urzędy po to dzielą się na wydziały, oddziały i pododdziały, aby strony nie wiedziały, gdzie się ich akta podziały”. Jestem wdzięczny oraz dziękuję dr. Jarosławowi Dobkowskiemu za zwrócenie mi uwagi na powyższe fragmenty i przysłanie ich. 9

Pojęcie administracji publicznej Jan Boć (ur. 1939): Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach. 10

Pojęcie administracji publicznej Jan Jeżewski (ur. 1938) Autor ten widzi administrację publiczną jako „rodzaj działalności zmierzającej do osiągnięcia celów ogólnych (interesu publicznego) w państwie” i za Franciszkiem Longchamps definiuje jako „twórczą, zorganizowaną i ciągłą działalność publiczną w państwie, która polega na obsłudze potrzeb wynikających ze współżycia ludzi w wielkich grupach”. Franciszek Longchamps 11 w Paryżu 18 marca 1959 r.

Połowa lat 70. XX wieku. Jan Jeżewski w środku. Z prawej Adam Chełmoński i Piotr Jurek. Z lewej Jan Boć. W głębi Bogdan Cybulski (z lewej), Marcin Miemiec (w środku) i Hanna Kilijan (z prawej). 12

Pojęcie administracji publicznej Hubert Izdebski (ur. 1947) Michał Kulesza (1948 -2013): Michał Kulesza Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. Hubert Izdebski 13

Pojęcie administracji publicznej Zygmunt Niewiadomski (ur. 1950), Pojęcie administracji publicznej, [w: ] System prawa administracyjnego, Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, C. H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 Administracja publiczna jest to ogół działań o charakterze organizatorskim i wykonawczym, mających na celu realizację dobra wspólnego przez różne podmioty (niekoniecznie państwowe) związane co do podstawy i form działalności ustawą, pozostające pod kontrolą społeczną. 14 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Opisywanie administracji publicznej przez jej cechy Jan Zimmermann (ur. 1949): „w obrębie prawa administracyjnego […] pełne, logiczne i zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne, a nawet celowe. […] zgromadzenie różnych cech, które można przypisać administracji publicznej w każdym (przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu tego słowa, wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej definicji”. 15 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja publiczna jest wszechobecna… Ingo von Münch (ur. 1932): Von der Wiege bis zur Bahre: Formulare, Formulare. 16 dr. hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Małgorzata Stahl (ur. 1946) / Janusz Łętowski (1939 -1999): działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy (imperium) Ü możność działania w formach władczych i stosowania przymusu państwowego Ü działanie w interesie publicznym Ü polityczny charakter Ü działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych Ü aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działań z własnej inicjatywy Ü działanie w sposób ciągły i stabilny Ü oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu Ü charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw) i bezosobowy (w ramach jej struktur działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np. funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę nazwę) Ü z zasady brak dążenia do osiągania zysku, co nie oznacza braku odpłatności za świadczone usługi Ü 17 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Jan Zimmermann: Ü działanie w imieniu państwa i na jego rachunek (jeżeli chodzi o administrację samo- rządową to działa ona przede wszystkim na „rachunek własny”, ale będąc częścią administracji państwa, również na jego rachunek) Ü (wynikająca z prawa) możliwość dysponowania władztwem administracyjnym (działania jednostronnego) i korzystania z przymusu państwowego Ü realizowanie funkcji: porządkowo-reglamentacyjnej, świadczącej, kierującej i właścicielskiej Ü działanie w interesie publicznym Ü działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (konsekwencją związania prawem jest zasada, że dozwolone jest tylko to, co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy) Ü wykonawczy charakter (wykonywanie i konkretyzowanie obowiązującego prawa) Ü aktywność oraz możność podejmowania zadań i działań z własnej inicjatywy Ü organizowanie życia społecznego na terenie, który podlega jej kompetencji Ü działanie w sposób ciągły i stabilny Ü działanie przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą Ü charakter monopolistyczny (administracja publiczna jest jedna nawet wtedy, kiedy w jej ramach działają różne organy, a także wtedy, kiedy poszczególne jej zadania są realizowane przez podmioty trzecie) 18 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja publiczna jako zjawisko historyczne Administracja publiczna jako organizatorska czy wykonawcza funkcja państwa wydaje się odwieczna. Jednak jak podkreśla H. Izdebski: Nie każda dawna organizatorska działalność państwa zasługuje na nazwę administracji. Musi to być bowiem działalność wyodrębniona, a zatem uporządkowana organizacyjnie i kompetencyjnie, a także formalnie. Administracją w pełni będzie dopiero organizatorska działalność państwa: ü realizowana, przynajmniej po części, przy pomocy systemu biurokratycznego (stąd czasami administrację publiczną nazywa się biurokracją – JS) ü obejmująca obszerny zakres spraw o znaczeniu społecznym ü regulowana przez generalne normy prawne I chociaż administracja publiczna rozwija się od końca średniowiecza, to o administracji publicznej, odpowiadającej zarysowanej powyżej współczesnej formie, można zdaniem H. Izdebskiego mówić dopiero od epoki Oświecenia, a więc od wieku XVIII. 19 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Hubert Izdebski: Termin administracja publiczna przestał już być jedynym terminem opisującym służbę społeczeństwu przez świadczenie usług publicznych. Termin ten pojawił się i jest właściwy dla opisania relacji administracji publicznej z systemem politycznym i prawem. Jednak wówczas, kiedy odnosimy administrację publiczną do gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, bardziej trafne są inne pojęcia. è W pierwszym przypadku jest to pojęcie zarządzania publicznego z jego sztandarową koncepcją nowego publicznego zarządzania (New Public Management – NPM) kładącą nacisk na obywatela jako konsumenta usług publicznych, outsourcing, instrumenty prawa prywatnego, wyniki, jakość itd. è W drugim przypadku, czyli administracji publicznej postrzeganej z punktu widzenia społeczeństwa obywatelskiego, coraz częściej stosowanym pojęciem na jej opisanie jest trudne do przetłumaczenia na język polski, a także do zdefiniowania pojęcie governance czy – raczej – public governance. W każdym razie public governance to nie struktury administracyjne czy rządowe (government), ale proces zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji publicznej (zarządzanie przez współrządzenie). 20 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Hubert Izdebski: System polityczny Prawo Administracja publiczna Gospodarka rynkowa Społeczeństwo obywatelskie (obywatele) 21 dr. hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej System organizacyjny administracji publicznej Administracja publiczna w Rzeczypospolitej Polskiej składa się z trzech podstawowych segmentów: ÿ ÿ ÿ administracja państwowa rządowa administracja państwowa nierządowa administracja samorządowa Jacek Lang (ur. 1938): W naukach administracyjnoprawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach. Według pierwszego znaczenia administracja jest pewną organizacją […] Zgodnie z drugim znaczeniem, administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, mamy wtedy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, o administracji publicznej – obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje. 22 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja publiczna Administracja państwowa rządowa (segment 1) Administracja państwowa nierządowa (segment 2) Administracja samorządowa (segment 3) 23 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Segment pierwszy wg Jacka Jagielskiego (ur. 1951): Administracja rządowa jest to układ organizacyjnofunkcjonalny o jednolitym, relatywnie scentralizowanym charakterze, który realizuje zadania publiczne za które odpowiedzialność ponosi rząd, i który pośrednio lub bezpośrednio podlega Radzie Ministrów (art. 146 ust. 3 Konstytucji: Rada Ministrów kieruje administracją rządową). W jego skład wchodzą podmioty odpowiadające następującym przesłankom: þ wykonywanie funkcji administracji publicznej þ podejmowanie działań w formach prawnych właściwych organom administracyjnym, w tym w formach władczych þ oparcie funkcjonowania na finansowym i majątkowym zasobie państwowym þ pozostawanie w układzie organizacyjno-funkcjonalnym poddanym kierownictwu Rady Ministrów 24 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Wskazanym przesłankom odpowiadają trzy grupy podmiotów: organy i urzędy administracyjne (trzon administracji rządowej) agencje rządowe inne niż centralne organy administracji rządowej: § agencje – spółki kapitałowe (na przykład Agencja Rozwoju Gospodarczego czy Krajowa Agencja Poszanowania Energii) § agencje – państwowe osoby prawne (na przykład Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czy Agencja Mienia Wojskowego) państwowe jednostki organizacyjne: na przykład Zakład Ubezpieczeń Społecznych czy zakład karny 25 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Organy i urzędy administracyjne (trzon administracji rządowej) n Organy bezpośrednio rządowego szczebla: Ü Rada Ministrów Ü Prezes Rady Ministrów Ü ministrowie przewodniczący określonych w ustawach komitetów (na przykład Komitetu Badań Naukowych czy Komitetu Integracji Europejskiej) Ü Ü podległe tym organom urzędy (ministerstwa itd. ) 26 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej n Centralne organy administracji rządowej i podlegle im urzędy. Między innymi: Ü Prezes Głównego Urzędu Statystycznego Ü Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Ü Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Ü Szef Agencji Wywiadu Ü Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego Ü Prezes Wyższego Urzędu Górniczego Ü Prezes Głównego Urzędu Miar 27 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Ü Główny Inspektor Sanitarny Ü Główny Geodeta Kraju Ü Komendant Główny Policji Ü Główny Inspektor Ochrony Środowisk Ü Prezes Urzędu Regulacji Energetyki* Ü Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej* Ü Prezes Urzędu Transportu Kolejowego* Ü Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego* * organ regulacyjny 28 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej n Terenowe organy administracji rządowej: wojewoda (wraz z kierownikami zespolonych służb, inspekcji i straży działających pod jego zwierzchnictwem: Służby Ochrony Zabytków, Inspekcji Weterynaryjnej, Państwowej Straży Pożarnej itd. ) Ü organy administracji niezespolonej (dyrektor izby skarbowej, naczelnik urzędu skarbowego, dyrektor urzędu statystycznego, dyrektor urzędu morskiego itd. ) Ü n Organy o charakterze pomocniczym i opiniodawczodoradczym działające na rzecz organów o charakterze decydującym (Rada Statystyki, Rada Działalności Pożytku Publicznego, Rada Telekomunikacji itd. ) 29 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Segment drugi (administracja państwowa nierządowa): organy i urzędy administracyjne, które nie są podporządkowane Radzie Ministrów. Jan Boć: Wyróżnienie osobnej administracji państwowej, w obręb której nie wchodzi administracja rządowa, jest celowe, logiczne i niezbędne. 30 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Do administracji państwowej nierządowej należą: Ü Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Ü organy Najwyższej Izby Kontroli Ü Krajowa Radiofonii i Telewizji Ü Rzecznik Praw Obywatelskich Ü Krajowa Rada Sądownictwa organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajowa Rada Polityki Pieniężnej Ü centralne organy administracji podległe Sejmowi (Główny Inspektor Pracy, Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Rada do Spraw Uchodźców) Ü urzędy w/w organów (Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej itd. ) Ü administracja (kancelarie) Sejmu i Senatu Ü 31 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Segment trzeci (administracja samorządowa) tworzą: è administracja samorządu terytorialnego è administracja samorządu zawodowego 32 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja samorządu terytorialnego: układ organizacyjno-funkcjonalny działający w ramach struktur samorządu terytorialnego, czyli w ramach gmin, powiatów i województw jako jednostek samorządowych – wspólnot samorządowych, w skład którego wchodzą: • podmioty o statusie prawnym organów i urzędów administracyjnych (organy stanowiące, organy wykonawcze, aparat pomocniczy tych organów) • samorządowe jednostki organizacyjne (gminne, powiatowe, wojewódzkie): służbowymi zwierzchnikami tych jednostek są wójt/burmistrz/prezydent, starosta, marszałek) 33 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja samorządu zawodowego: idea tego samorządu polega na powierzeniu sprawowania części władzy publicznej korporacjom – zrzeszeniom wyodrębnionym na podstawie kryterium więzi interesu zawodowego określonej grupy osób. Samorząd zawodowy może reprezentować: Ü osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (adwokatów, radców prawnych, notariuszy, lekarzy, architektów itd. ) Ü osoby wykonujące określony rodzaj pracy zawodowej (rolników, rzemieślników, marynarzy itd. ) Jan Boć: Istotą samorządu zawodowego jest udzielona mu przez ustawodawcę samodzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu, określenia warunków jego wykonywania oraz kontroli należytego wykonywania zawodu. 34 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Jan Boć: Państwo zawsze zostawi sobie pewien zakres władzy, która nigdy nie przejdzie całkowicie w ręce samorządu, jeśli, oczywiście, chce istnieć. 35 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Preambuła do Konstytucji (…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienie obywateli i ich wspólnot. 36 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Aleksandra Wiktorowska: Zasada pomocniczości (subsydiarności) służy unikaniu centralizacji i omnipotencji państwa, a jej prawną konsekwencją jest: podział władzy publicznej, znajdujący wyraz między innymi w konstytucyjnej zasadzie podziału władzy oraz w dualizmie administracji terytorialnej Ü decentralizacja władzy publicznej Ü podział zadań i kompetencji na szczeble organizacyjne władzy publicznej w ogólności oraz na szczeble organizacyjne samorządu terytorialnego w szczególności Ü Ü domniemanie kompetencji na rzecz gminy 37 dr hab. Jerzy Supernat

Niezapomniana Konferencja w Olszanicy w 2001 r. 38 Od prawej: Aleksandra Wiktorowska, Jan Grabowski, Barbara Adamiak, Krystyna Wojtczak i Jerzy Supernat.

Wspaniałymi organizatorami i gospodarzami „Olszanicy” byli Elżbieta Ura i Stanisław Pieprzny. Tutaj na czele uczestników konferencji "Sprawność działania administracji samorządowej" Sandomierz 21 -23 maja 2006 r. 39

Pojęcie administracji publicznej Art. 15 ust. 1 Konstytucji Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Art. 16 ust. 2 Konstytucji Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. 40 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Art. 17 Konstytucji 1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywa-niem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. 2. W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej. 41 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Art. 163 Konstytucji Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Art. 164 ust. 1 Konstytucji Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. 42 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej W innym ujęciu na system organizacyjny administracji publicznej składają się następujące trzy podstawowe segmenty: ÿ administracja bezpośrednia ÿ administrację pośrednia prywatnoprawnie zorganizowana administracja publiczna ÿ 43 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administracja publiczna Administracja bezpośrednia Administracja pośrednia Prywatno-prawnie zorganizowana administracja publiczna 44 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administrację bezpośrednią stanowią państwowe organy administracji publicznej (administracja bezpośrednia nie obejmuje zatem organów samorządowych), przy czym w definicji J. Bocia (państwowy) organ administracji publicznej to „człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego): 1) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa [. . . ], 2) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego i ze skutkami właściwymi temu prawu, 3) działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji”. Organ administracji jest immanentną częścią państwa i nie posiada odrębnej od niego podmiotowości prawnej. Nie może być zatem traktowany jako podmiot od państwa samodzielny, któremu mogłyby przysługiwać wobec państwa jakieś prawa lub obowiązki. 45 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Administrację pośrednią stanowią te podmioty, które są w sensie prawnym samodzielne i które posiadają odrębną od państwa podmiotowość prawną, a nawet własną odrębną osobowość prawną. W odróżnieniu od organów administracji tworzących administrację bezpośrednią podmioty wchodzące w skład administracji pośredniej są podmiotami zdecentralizowanymi, którym przysługuje określony zakres prawnie chronionej samodzielności. Ich typowymi przykładami są: korporacje publicznoprawne, czyli samorząd (przede wszystkim samorząd terytorialny) Ü zakłady publiczne (są nimi między innymi szkoły, w tym szkoły wyższe, a także Zakład Ubezpieczeń Społecznych) Ü fundacje prawa publicznego (należy do nich Zakład Narodowy imienia Ossolińskich) Ü 46 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Prywatnoprawnie zorganizowaną administrację publiczną tworzą podmioty zorganizowane w formach prawa prywatnego, czyli podmioty, których forma organizacyjno-prawna oparta jest na przepisach prawa cywilnego i handlowego. Należą do nich agencje – spółki kapitałowe, agencje – państwowe osoby prawne (agencje nie będące centralnymi organami administracji rządowej) oraz fundacje prawa prywatnego. Podmioty te są w sensie organizacyjnym i funkcjonalnym częścią administracji publicznej, gdyż zostały powołane (najczęściej drogą ustawową) do wykonywania jej zadań, w tym w formach władczych. Niemniej jednak ich organizacja odbiega od organizacji pozostałych podmiotów administracji publicznej, jako że w ich przypadku w tym zakresie podstawową rolę odgrywa prawo prywatne. 47 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Przykładem prywatnoprawnie zorganizowanej administracji publicznej jest Państwowa Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) – państwowa osoba prawna utworzona ustawą z 9 listopada 2000 r. PARP nie należy do administracji pośredniej: nie jest korporacją publicznoprawną (nie jest przymusowym związkiem osób) ü nie jest zakładem publicznym (nie jest związkiem osób i rzeczy przeznaczonych dla destynatariuszy) ü ü nie jest fundacją prawa publicznego 48 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej W Unii Europejskiej termin administracja publiczna jest terminem prawnym (art. 45 ust. 4 TFUE stanowi, że postanowień Traktatu o swobodnym przepływie pracowników wewnątrz Unii nie stosuje się do zatrudnienia w administracji publicznej), który ma autonomiczne znaczenie. Pojęcie administracji publicznej należy do tzw. pojęć prawa unijnego, którym państwa nie mogą przypisywać partykularnego znaczenia zapożyczonego z własnego ustawodawstwa, ponieważ zagroziłoby to jednolitości stosowania prawa unijnego. Zgodnie z relewantnym orzecznictwem ETS administracja publiczna w rozumieniu art. 45 ust. 4 TFUE powinna być pojmowana nie instytucjonalnie, lecz funkcjonalnie i obejmować te rodzaje działalności, z którymi jest związana szczególna władza (władza publiczna) oraz szczególna odpowiedzialność (odpowiedzialność za ochronę ogólnych interesów państwa lub danej jednostki terytorialnej). 49 dr hab. Jerzy Supernat

Administracja regulacyjna Osobno warto jeszcze przedstawić pojęcie administracji regulacyjnej. Administrację tę, tak jak administrację w ogóle, można rozumieć w sposób przedmiotowy lub podmiotowy (w konsekwencji także przedmiotowo-podmiotowy). 50

Pojęcie administracji publicznej Przedmiotowo rozumiana administracja regulacyjna oznacza w ogólnym przypadku wszelkie administracyjno-prawne sposoby wpływania na rynek (społeczną gospodarkę rynkową) przez państwo. W konkretnym przypadku, tutaj ważniejszym, oznacza specyficzne działania specjalnie utworzonych organów regulacyjnych, do których to działań można za Markiem Szydło zaliczyć: dopuszczanie do działalności gospodarczej, ustanawianie praw wyłącznych i szczególnych, regulację świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, zapewnianie dostępu do sieci, regulację cen, rachunkowość regulacyjną oraz ochronę dóbr policyjnych. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku administracyjne działania regulacyjne polegają na wpływaniu na rynek za pomocą instrumentów, których jurydycznym wyrazem jest stanowienie norm prawnych i ich władcze stosowanie. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej powoduje, że krajowa regulacja ma w dużym zakresie charakter wykonawczy i/lub komplementarny wobec unijnego porządku prawnego. Tak jak w pozostałych państwach Unii Europejskiej, regulacja w Polsce podejmowana jest w następstwie liberalizacji i prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych, czyli sektorów, w których działalność gospodarcza (świadczenie usług użyteczności publicznej) prowadzona jest przy wykorzystaniu określonej sieci infrastrukturalnej: telekomunikacyjnej, elektroenergetycznej, kolejowej, lotniczej, pocztowej oraz wodociągowokanalizacyjnej. 51 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Podstawową funkcją administracyjnych działań regulacyjnych jest ochrona i wspieranie rynku, aby zapewnić związane z nim wartości (efektywność, innowacyjność, wybór, wolność i równość, a także dostępność, przystępność oraz pożądaną jakość określonych i niezbędnych dla funkcjonowania społeczeństwa i gospodarki świadczeń). Oznacza to, że każda administracyjna regulacja rynku musi mieć bardzo poważne uzasadnienie. Najogólniej można powiedzieć, że regulacja rynku ma dwojakie cele: ekonomiczne (dokonanie korekty źle funkcjonującego rynku w celu zapewnienia jego efektywności) Ü pozaekonomiczne (dokonanie korekty rynku w celu zapewnienia sprawiedliwość społecznego porządku) Ü 52 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej Funkcje i cele regulacji realizuje podmiotowo rozumiana administracja regulacyjna (chociaż także inne podmioty), którą tworzą przede wszystkim specjalne organy regulacyjne (administracja regulacyjna sensu stricto). Ich tworzenie w państwach Unii Europejskiej ma swój początek w latach osiemdziesiątych XX wieku, kiedy Unia Europejska rozpoczęła w odniesieniu do sektorów infrastrukturalnych program liberalizacji i rozwoju wspólnego rynku. Realizując ten program, Komisja Europejska oraz Parlament Europejski i Rada wydały liczne dyrektywy (rzadziej rozporządzenia) sektorowe normujące warunki efektywnego i konkurencyjnego funkcjonowania sektorów infrastrukturalnych. Ich praktyczna realizacja – zgodnie z zasadą zdecentralizowanego stosowania prawa unijnego – należy głównie do specjalnie w tym celu powołanych krajowych organów regulacyjnych. W Polsce są to obecnie: è è Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej Regulacji Energetyki Transportu Kolejowego Lotnictwa Cywilnego 53 dr hab. Jerzy Supernat

Pojęcie administracji publicznej ÿ Funkcje i cele regulacji realizują nie tylko specjalne organy regulacyjne: administracja regulacyjna sensu stricto. ÿ W grę wchodzą jeszcze w szczególności ministrowie właściwi w sprawach danego sektora infrastrukturalnego, których uwzględnienie prowadzi do pojęcia administracji regulacyjnej sensu largo. ÿ Gdyby natomiast uwzględnić dalsze podmioty realizujące zadania regulacyjne, zarówno na poziomie centralnym (przede wszystkim Sejm), jak i terenowym (organy gminy, które regulują sektor gospodarki wodociągowo-kanalizacyjnej), to można wprowadzić jeszcze pojęcie administracji regulacyjnej sensu largissimo. 54 dr hab. Jerzy Supernat

Myśl końcowa If it is dangerous to suppose that government is always right, it will sooner or later be awkward for public administration if most people suppose that it is always wrong. John Kenneth Galbraith 55 dr hab. Jerzy Supernat