Koncepcja nauki administracji dr hab Jerzy Supernat Instytut

Koncepcja nauki administracji dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Koncepcja nauki administracji Kwestia podstawowa Czy administrację publiczną powinna/y badać: rożne dyscypliny naukowe (gównie i przede wszystkim nauki społeczne), niezależnie od siebie, stosownie do ich przedmiotu i metod ? Ü samodzielna (odrębna/samoistna) i oryginalna dyscyplina badawcza (nauka administracji), dążącą do uzyskania kompleksowego (wieloaspektowego), a jednocześnie spójnego obrazu administracji publicznej ? Ü 2 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Delegowanie Praktyka badawcza w krajach europejskich w drugiej połowie XX wieku zdecydowanie rozstrzygnęła to pytanie: nauka administracji jest dyscypliną samodzielną (odrębną/samoistną). Z prac autorów polskich zob. między innymi prace: Jerzego Stefana Langroda (1903 -1990), Franciszka Longchamps (1912 -1969), Jerzego Starościaka (1914 -1974), Zbigniewa Leońskiego (1929 -2006), Tadeusza Kuty (1916 -2004), Jana Jeżewskiego (ur. 1938), Adama Błasia (ur. 1946), Jana Szreniawskiego (ur. 1931), Janusza Homplewicza (1931 -2006) i Ernesta Knosali (1948 -2012). 3 dr hab. Jerzy Supernat

Jan Jeżwski, Nauka administracji w pracach Tadeusza Bigo i Franciszka Longchamps de Bérier: Franciszek Longchamps, 18 marca 1959 r. Autor (Franciszek Longchamps – JS) pojmuje naukę administracji jako naukę społeczną, empiryczną, posługującą się badaniami praktyki określonymi jako badania oglądowe. Warunkiem uprawiania takich badań jest wyodrębnienie przedmiotu i ustalenie metody badania. Wyodrębnienie przedmiotu polega na podaniu jego jednoznacznej charakterystyki, czyli zespołu cech przysługujących, na danym poziomie uogólnienia, dowolnemu przedmiotowi zawsze i tylko wtedy, gdy jest on administracją publiczną. Ustalenie metody badania – to wskazanie procedury, obejmującej kilka etapów, w których następuje ograniczenie pola badawczego i identyfikacja przedmiotu badań (badanego zjawiska). Względy metodologiczne przesadziły o tym, że w badaniach została obrana postawa nie wartościująca. „Oczywiście obranie takiej postawy nie jest celem samym w sobie; nie tylko nie wyklucza tego, że po zbadaniu przedmiotu będzie się go wartościować, ale właśnie porządnie przygotowuje to wartościowanie […]. Idzie więc tylko o zachowanie pewnego porządku w stawianiu sobie zadań”. 4

Franciszek Longchamps, jesień 1967 r. lub wiosna 1968 r. 5

Tadeusz Kuta „W dorobku naukowym Profesora można dostrzec dwie podstawowe cechy. Pierwszą z nich jest umiejętność formułowania zagadnień teoretycznie nowych, lecz już mających znaczną wagę praktyczną, słowem – zagadnień niesionych przez życie. Cechą drugą jest wiązanie badanych problemów z przemianami współczesnej administracji, sytuowania ich w kontekście dylematów organizacji życia zbiorowości, przed jakimi stoją obecnie państwa rozwinięte”, ze Słowa wstępnego do zbioru prac ofiarowanego Profesorowi Tadeuszowi Kucie: Prawo CXLIII, Acta Universitatis Wratislaviensis no 857, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1985. Tadeusz Kuta, 16 października 1996 r. 6

Koncepcja nauki administracji Kolejna istotna kwestia Ü czym jest nauka administracji ? na czym polega samodzielność nauki administracji i oryginalność wyników kompleksowego badania administracji publicznej ? Ü Odpowiedź na te pytania należy poprzedzić spojrzeniem na genezę badań administracji publicznej. 7 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Geneza badań administracji publicznej jest sytuowana w literaturze przedmiotu w dwóch podstawowych nurtach: nauk administracyjnych nauk społecznych (pokrewnych/sąsiednich) 8 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Nurt nauk administracyjnych (w nauce niemieckiej znany jako wiedza administracyjna – Verwaltungswissenschaft) został ukształtowany w okresie powstawania i rozwoju europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego na przełomie XIX i XX wieku. Do nurtu nauk administracyjnych zalicza się: opisową (deskryptywną, konstatująca) naukę administracji • • normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego postulatywną (prospektywną) naukę polityki administracyjnej • 9 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Nazwę nauka administracji wprowadził profesor Uniwersytetu Wiedeńskiego Lorenz von Stein (1815 -1890) w wydanej w latach 1865 -1868 siedmiotomowej pracy Die Verwaltungslehre, łączącej badania nad funkcjonowaniem administracji (różnorodnymi siłami wpływającymi na ingerencję państwa w daną dziedzinę życia publicznego) i nad prawem administracyjnym. Według Lorenza von Steina administrowanie jest to cała działalność państwa poza ustawodawstwem, polegająca na wykonywaniu ustaw. Swej monumentalnej pracy (choć prędko utraciła ona swą aktualność opisowo-postulatywną; nota bene ograniczoną wartość miała także zastosowana przez autora metoda segregacji i opisu olbrzymiego materiału, polegająca w istocie na schematycznej rejestracji obserwowanych zjawisk) Lorenz von Stein zawdzięcza miano twórcy nowoczesnej nauki administracji. 10 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Z kolei za ojca amerykańskiej nauki administracji uważany jest Woodrow Wilson (1856 -1924), w latach 1913 -1921 prezydent USA. Miano to zawdzięcza między innymi słynnej pracy The Study of Administration opublikowanej po raz pierwszy w 1887 r. , czyli około dwadzieścia lat po ukazaniu się po naszej stronie Atlantyku relewantnych prac Lorenza von Steina. Nota bene naukowy dorobek Lorenza von Steina jest dzisiaj w Stanach Zjednoczonych przedmiotem badań. Prowadził je między innymi profesor administracji publicznej Cleveland State University Larry D. Terry (1954 -2006). 11 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Po dwu stronach Atlantyku… Lorenz von Stein (1815 -1890) Woodrow Wilson (1856 -1924) 12 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Formułowanie założeń metodologicznych nauki administracji zostało ułatwione przez upowszechnienie doktryny pozytywizmu prawnego, a zwłaszcza przez przyjęcie założenia, że prawo jest podstawą i głównym punktem odniesienia wszelkich działań administracji. Ignatz Jastrow (1856 -1936) przyjął, że nauka prawa administracyjnego pozwala tylko częściowo poznać administrację i przedstawił koncepcję ogólniejszej nauki – wiedzy administracyjnej (Verwaltungswissenschaft), obejmującej zarówno naukę prawa administracyjnego, jak i naukę administracji. Nauka administracji miała być nauką empiryczną, polegającą na gromadzeniu faktów (według założonego schematu badań) i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie można dedukcyjnie wywodzić inne twierdzenia, zob. tegoż Sozialpolitik und Verwaltungswissenschaft, Berlin 1902 (nota bene politykę społeczną autor utożsamiał z polityką administracyjną). 13 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Nazwą nauka administracji posługiwał się konsekwentnie profesor Uniwersytetu Lipskiego Ferdinand Schmid w pracy z 1909 r. pod znamiennym tytułem Über die Bedeutung der Verwaltungslehre als selbstständiger Wissenschaft. Według Ferdinanda Schmida, nauka administracji jest nauką mająca szerszy zakres niż nauka prawa administracyjnego, wykorzystującą dorobek innych dziedzin wiedzy (historii, statystki, ekonomii, nauki o moralności, także nauki prawa), aby ukazywać i oceniać różne aspekty (historyczne, ekonomiczne, polityczne itd. ) administracji. Takim zamierzeniom nauka prawa administracyjnego nie jest w stanie sprostać. 14 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Rysującej się koncepcji metodologicznej zdecydowany wyraz dał w roku 1917 Fritz Stier-Somlo (1873 -1932) w głośnej i powoływanej do dziś pracy Die Zukunft der Verwaltungswissenschaft. Zdaniem Fritza Stier-Somlo badaniem administracji zajmują się trzy dyscypliny naukowe, tworzące łącznie wiedzę administracyjną: • nauka administracji • nauka prawa administracyjnego • nauka polityki administracyjnej Nauki te powinny być uprawiane odrębnie, ale ze świadomością, że we wzajemnym wykorzystaniu ich wyników badawczych następuje wzbogacenie każdej z nich. 15 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Fritz Stier-Somlo utrwalił również pogląd, że: þ nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie funkcjonująca w danym miejscu i czasie þ do nauki prawa administracyjnego należy analiza norm prawnych þ natomiast do nauki polityki administracyjnej – badanie celów administracji i ocena jej funkcjonowania z tego punktu widzenia 16 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Nurt nauk społecznych (pokrewnych/sąsiednich) jest najczęściej identyfikowany z socjologią, nauką organizacji i zarządzania, politologią, psychologią społeczną, ekonomią, historią, filozofią, etyką, cybernetyką i informatyką. Nota bene osiągnięcia nauk społecznych w badaniu zjawiska organiza- cji (w tym zwłaszcza organizacji gospodarczych) dobitnie pokazały odrębność kompleksowego (wielodyscyplinarnego) podejścia do badań administracji od podejścia jedynie prawniczego. Przy czym wielu wybitnych uczonych łączyło badanie organizacji gospodarczych z badaniem instytucji administracji publicznej. Przykłady najbardziej znane to niemiecki prawnik i socjolog Max Weber (1864 -1920) oraz francuski pionier nauki zarządzania i nauki administracji Henri Fayol (1841 -1925). 17 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Max Weber, Gospodarka i społeczeństwo, przekł. Dorota Lachowska […] czysto biurokratyczne, a zatem biurokratyczno-monokratyczne, dokumentowane administrowanie stanowi […] z formalnego punktu widzenia, najbardziej racjonalną postać sprawowania panowania. Rozwój „nowoczesnych” form związków, we wszystkich domenach (w państwie, Kościele, wojsku, partii, działalności gospodarczej, związkach interesów, stowarzyszeniach, fundacjach i innych), można po prostu utożsamiać z rozwojem i stałym rozrostem biurokratycznego administrowania: jego pojawienie się było na przykład zarodkiem nowoczesnego zachodniego państwa. […] wszelka ciągła praca jest pracą urzędników w biurach. Całe nasze codzienne życie toczy się w tych właśnie ramach. Bo jeśli biurokratyczne administrowanie jest wszędzie, ceteris paribus, z formalno-technicznego punktu widzenia najbardziej racjonalne, to do celów masowego administrowania (ludźmi czy rzeczami) jest dziś po prostu nieodzowne. Możemy wybierać tylko między „biurokratyzowaniem” i „dyletantyzowaniem” administrowania […]. 18 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Henri Fayol, Administracja przemysłowa i ogólna, przekł. Józef A. Teslar Czy to w handlu czy w przemyśle, w polityce czy religii, w sprawach wojny czy dobroczynności – w każdym przedsiębiorstwie i przedsięwzięciu zjawia się funkcja administracyjna (przewidywanie, organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie i kontrolowanie – JS), którą wypełnić należy. […] Zwłaszcza system nerwowy wykazuje wielkie podobieństwo z funkcją administracyjną. Obecny i czynny we wszystkich organach, nie posiada on na ogół członków specjalnych i wcale dla obserwatora powierzchownego nie jest widoczny. Odbiera on we wszystkich punktach czucia, które przenosi najpierw do ośrodków niższych centrów refleksyjnych a następnie, o ile tego potrzeba – do głowy – dyrekcji. Z tych centrów czy z mózgu, rozkaz idący drogą odwrotną, dochodzi do członka względnie do wydziału, który ma wykonać ruch. Zespół pracowników, podobnie jak organizm zwierzęcy wykonywa czynności odruchowe, które zachodzą bez interwencji bezpośredniej władzy wyższej. Bez działalności nerwowej względnie administracyjnej organizm staje się masą bezwładną i szybko zamiera. 19 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji W naukach społecznych należy rozróżnić dwie sytuacje: gdy zajmują się one bezpośrednio administracją publiczną (socjologia/socjologia administracji, politologia/ politologia administracji, historia/historia administracji, etyka/etyka administracji, filozofia/filozofia administracji itd. ) gdy nie zajmują się one bezpośrednio lub w ogóle administracją publiczną (na przykład sformalizowana teoria decyzji), lecz ich wyniki uznaje się za przydatne w poznawaniu i/lub racjonalnym kształtowaniu administracji publicznej 20 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Wróćmy teraz do pytania: na czym polega samodzielność (odrębność/samoistność) nauki administracji? Odpowiadając najogólniej, samodzielność nauki administracji można sprowadzić do zintegrowanego badania administracji publicznej w jej różnych uwarunkowaniach. 21 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Odpowiadając bardziej konkretnie, wskażemy za Janem Jeżewskim na siedem metodologicznych założeń nauki administracji jako dyscypliny samodzielnej 22 dr hab. Jerzy Supernat

23 Okolice Lądka Zdroju (nie Londynu), druga połowa lat 70. XX wieku. Od lewej: Jan Jeżewski, Andrzej Pakuła, Tadeusz Kuta (wieloletni kierownik Zakładu Nauki Administracji) i Jerzy Korczak.

Ogólnopolski Zjazd Administratywistów w Puławach, 5 -8 czerwca 1979 r. Zwiedzanie Kazimierza Dolnego. Od lewej: Jan Jeżewski i Adam Błaś 24

25 Konferencja w Cedzynie k. Kielc, 2004 r. Od prawej: Jan Jeżewski, Marian Kruk-Ołpiński i Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 1. Nauka administracji ma charakter nauki złożonej. Złożoność ta jest konsekwencją skomplikowania przedmiotu badań (administracji publicznej), a jej wyrazem jest dążenie do ukazania tego przedmiotu względnie najszerzej, z tym jednak zastrzeżeniem, że jest on badany również przez inne nauki (administracyjne i społeczne/pokrewne/sąsiednie). 26 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 2. Nauka administracji nie może i nie powinna dążyć do powiedzenia o administracji publicznej wszystkiego, mieć charakter wszechogarniający i zupełny. Wówczas bowiem sytuuje się w obszarze badań innych dyscyplin, wikłając się w trudności ustalenia podstaw wyodrębnienia i tożsamości badawczej. Oczywisty związek nauki administracji z innymi dyscyplinami nie powinien zacierać oryginalności wyników uzyskiwanych przez naukę administracji – te bowiem przesądzają o sensie jej uprawiania. 27 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 3. Nauka administracji jest nauką społeczną, złożoną, empiryczną, badającą administrację rzeczywistą (praktycznie istniejącą) w danym miejscu i czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach, z dążeniem do ukazania (konstatacji) stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego dyrektyw praktycznych i konstruowania uogólnień teoretycznych. 28 dr hab. Jerzy Supernat

III Międzynarodowa Konferencja Naukowa "Biurokracja", zorganizowana przez rzeszowski oddział Towarzystwa Naukowego Organizacji i Kierownictwa, Krynica Zdrój 2 -4 czerwca 2006 r. Za stołem prezydialnym od lewej: Jan Łukasiewicz, Jan Szreniawski, Zbigniew Leoński i Adam Błaś. Zdaniem Zbigniewa Leońskiego: „Nauka administracji jest nauką społeczną, opierającą się na metodach empirycznych, której przedmiotem jest kompleksowa wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej. Jest to wiedza z pogranicza nauk praktycznych i teoretycznych”. Zbieżność elementów konstrukcyjnych definicji nauki administracji autorstwa Z. Leońskiego i J. Jeżewskiego 29 wskazuje na utrwalenie się w polskiej doktrynie pewnego sposobu rozumienia nauki administracji.

Koncepcja nauki administracji Teoretyk i (ur. 1921): socjolog prawa Maria Borucka-Arctowa Można kwestionować podział prac na teoretyczne i empiryczne, gdyż są to dziedziny nierozłączne. Natomiast zarysowuje się linia podziału pomiędzy orientacją badawczą empiryczną a spekulatywną, której przedstawiciele głoszą twierdzenia, nie dbając o to, czy przemawiają za nimi racje empiryczne, a niekiedy nawet czy twierdzenia te w ogóle są rozstrzygalne w konfrontacji z materiałem, jakiego do-tyczą. 30 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 4. Podstawę odrębności nauki administracji można widzieć w tym, że wskazuje ona i bada uwarunkowania administracji publicznej, ich znaczenie i wpływ na strukturę i działanie administracji. Istotą uwarunkowań jest to, że są czynnikami zewnętrznymi wobec administracji, stanowią jej środowisko i pośrednio lub bezpośrednio ją determinują, a także mogą ulegać zmianom pod wpływem jej działań. 31 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Dominujące typy uwarunkowań administracji publicznej: Ü prawne Ü polityczne Ü ekonomiczne Ü organizacyjne Ü społeczne Ü kulturowe Ü techniczne 32 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 5. Uwarunkowania poszczególnych typów są przedmiotem badania odpowiednich nauk odrębnych (administracyjnych i pokrewnych). Ich wyniki (i tylko wyniki) są składnikiem badań nauki administracji w postaci oryginalnej lub jako podstawa ewentualnych uzupełnień i uściśleń. 33 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Jerzy Stefan Langrod, Instytucje prawa administracyjnego Nauka administracji – w przeciwieństwie do nauki prawa administracyjnego – nie jest nauką operującą tylko elementami prawniczymi, choć i w niej grają one znaczną rolę. Mają tu jednak doniosłe znaczenie także inne, bardzo różnorodne, dziedziny wiedzy i sztuki, – w ramach których wyrażają się szczególne właściwości poszczególnych działów administrowania, – w szczególności: ekonomii, historii, statystyki, psychologii, etyki, filozofii, geografii, socjologii, skarbowości, nauk technicznych – jak niemniej rozliczne umiejętności jak: biurowość, rachunkowość, naukowa organizacja pracy, psychotechnika itp. Nauka administracji zużytkowuje dla swoich celów dane zaczerpnięte z tych wszystkich źródeł, systematyzuje je metodycznie i dlatego stanowi niezbędne w swoim rodzaju, naturalne i konieczne uzupełnienie nauki prawa administracyjnego, z którą pozostaje w ścisłym związku także co do genezy. Nauka administracji jest jednak odrębną od nauki prawa administracyjnego tak, jak np. nauka skarbowości rozwija się niezależnie od nauki prawa skarbowego […]. 34 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 6. Odrębność nauki administracji polega na tym, że bada ona administrację uwzględniając równocześnie różne uwarunkowania. W tym ujęciu nie jest nauką administracji ukazywanie uwarunkowań wyłącznie prawnych (to nauka prawa), wyłącznie organizacyjnych (to nauka organizacji), wyłącznie społecznych (to socjologia) itd. Te nauki nie są nauką administracji: ich wkład w poznanie administracji ma znaczenie jako element w zintegrowanym badaniu administracji w jej różnych uwarunkowaniach. 35 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji 7. Dobór i zakres uwarunkowań uwzględnianych w badaniu, a także ich układ w znacznej mierze wynikają z zadania badawczego. Często lub najczęściej zadanie badawcze określają uwarunkowania prawne – jako punkt wyjścia, a następnie w badaniu ukazuje się inne uwarunkowania. Z metodologicznego punktu widzenia nie jest to (a nawet nie powinno być) regułą: problemy badawcze mogą powstawać w wyniku różnych innych uwarunkowań. Chociaż dzisiaj trudno jest wyobrazić sobie przejawy działania administracji nie podlegające w ogóle uwarunkowaniom prawnym. 36 dr hab. Jerzy Supernat

Koncepcja nauki administracji Jan Jeżewski, Eklektyzm czy synteza. Nauka administracji wobec dyscyplin badających administrację publiczną, [w: ] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, C. H. Beck 2010 W nauce administracji eklektyzm można rozpatrywać w aspekcie przedmiotowym i metodologicznym. W aspekcie przedmiotowym może on być następstwem braku podstawowej reguły określającej obszar badań, czyli administrację. Ogólne określenie administracji jest w nauce akceptowane, jednak właśnie ów wysoki stopień ogólności otwiera jakąś przestrzeń dowolności w doborze składników, które łącznie determinują obraz administracji zrekonstruowany w badaniu. […] Metodologiczny aspekt eklektyzmu polega na łączeniu, bez wyraźnych zastrzeżeń wstępnych, wywodów opisowych (konstatujących) z wywodami postulatywnymi. Konfuzja ta daje możliwość umieszczania np. doktryn politycznych, społecznych, wywodów ideologicznych w kontekście opisów administracji rzeczywistej, tworząc złudzenie, że są jej stałym składnikiem. […] Eklektyzm metodologiczny ma miejsce również wówczas, gdy zamiennie są używane pojęcia wywodzące się z różnych dziedzin wiedzy (np. pojęcie kontroli w sensie organizacyjnym, występującej w każdym działaniu złożonym, jest mieszane bez stosownego wyjaśnienia z prawną konstrukcją kontroli). 37

Myśl końcowa Nauka administracji (w porównaniu z nauką prawa administracyjnego – JS) daje nam inny klucz do zrozumienia istoty administrowania. Jerzy Stefan Langrod 38 dr hab. Jerzy Supernat