Teoria polityki biurokratycznej dr hab Jerzy Supernat Instytut

Teoria polityki biurokratycznej dr hab. Jerzy Supernat Instytut Nauk Administracyjnych Uniwersytet Wrocławski

Teoria polityki biurokratycznej Biurokracja i biurokraci z zasady angażują się w działania polityczne. Teoria polityki biurokratycznej wychodzi zatem od akceptacji tego, co empirycznie już dawno zostało zaobserwowane: Administracja nie jest techniczną i wolną od wartości działalnością, dającą się oddzielić od polityki. David Easton (ur. 1917): Polityka to autorytatywna alokacja wartości w społeczeństwie. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Dwight Waldo, The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration, New York 1948: Administracja jest polityką.

Teoria polityki biurokratycznej Dwight Waldo (1913 -2000): I take as working hypothesis and motivating idea that we shall be able to achieve in the enterprise we call civilization is going to depend on increased understanding of formal organizations and, through increased understanding, increasing mastery.

Teoria polityki biurokratycznej Rosemary O’Leary: He (Dwight Waldo – JS) has become a god. It’s sort of like Elvis dying. The King is dead, and there’ll never be anyone else like him.

Teoria polityki biurokratycznej John Merriman Gaus (1894 -1969) Teoria administracji publicznej jest w naszych czasach także teorią polityki. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej W porównaniu z teorią politycznej kontroli biurokracji teoria polityki biurokratycznej ma nieco bardziej złożone zadania: jej celem nie jest przeprowadzenie linii podziału pomiędzy polityką i administracją ponieważ taka linia nie istnieje • nie należy do niej ustalenie tego, jak zapewnić odpowiedzialność biurokracji wobec jej politycznych zwierzchników, chociaż ta kwestia ma dla niej znaczenie • W centrum zainteresowania teorii polityki biurokratycznej znajduje się kwestia władzy politycznej. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej u Paradygmat polityki biurokratycznej G. T. Allisona Pierwszą poważną próbę zbudowania ogólnej teorii polityki biurokratycznej podjął Graham Tillett Allison (ur. 1940) w pracy Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston 1971. John F. Kennedy: The essence of ultimate decision remains impenetrable to the observer – often, indeed, to the decider himself. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Bezpośrednim przedmiotem zainteresowania G. T. Allisona było wyjaśnienie przesłanek decyzji rządów USA i ZSRR w czasie kryzysu kubańskiego. Autor postawił także pytanie ogólniejsze, dotykające istoty polityki biurokratycznej: Dlaczego rządy robią to, co robią? Innymi słowy, jak jest tworzona polityka? Kto ją kształtuje i kto na nią wpływa? Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, G. T. Allison sformułował trzy modele: • • • racjonalnego aktora / model klasyczny (model I) paradygmat procesu organizacyjnego (model II) paradygmat polityki biurokratycznej (model III) dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Model I Decyzje rządowe można rozumieć widząc w nich produkt pojedynczego aktora, kierującego się swoim własnym interesem. W przypadku pojawienia się problemu podmiot podejmujący decyzje: - identyfikuje możliwe rozwiązania problemu - ocenia ich konsekwencje - wybiera to, które maksymalizuje korzyści i minimalizuje koszty dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Model II W procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele podmiotów, a proces ten jest wysoce ustrukturalizowany przez standardowe procedury operacyjne (standard operating procedures). Zgodnie z tym modelem podmiot podejmujący decyzje polega raczej na organizacyjnych procedurach (organizational routines) aniżeli na racjonalnych kalkulacjach korzyści i kosztów.

Teoria polityki biurokratycznej Model III Decyzje rządowe są produktem przetargów i kompromisu pomiędzy różnymi organizacyjnymi elementami władzy wykonawczej. Model ten opiera się na czterech podstawowych założeniach: 1. Władza wykonawcza składa się z licznych organizacji i jednostek mają-cych różne cele i programy. Każda kwestia przyciąga uwagę i angażuje okre-ślony zestaw aktorów, którzy wnoszą do tej kwestii rozbieżne interesy i motywacje. 2. Nie istnieje żadna dominująca organizacja czy jednostka. Innymi słowy, żaden aktor władzy wykonawczej nie jest w stanie działać jednostronnie. 3. Decyzja końcowa jest wypadkową polityczną (political resultant). Innymi słowy, to, co rząd postanawia zrobić jest wynikiem przetargów i kompromisu, produktem procesu politycznego. 4. Istnieje różnica pomiędzy tworzeniem polityki i jej wykonywaniem. Po wyborze określonego kierunku działania zadanie jego wykonania zostaje powierzone innym, którzy muszą podejmować decyzje dotyczące bardziej szczegółowych działań. Decyzje te są z kolei kształtowane przez procedury operacyjne i przez interesy wykonawców. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Znaczenie i dynamikę władzy w politycznym modelu III G. T. Allison przedstawił wyjątkowo zwięźle i obrazowo pisząc: Men share power. Men differ about what must be done. This milieu necessitates that government decisions and actions result from a political process. In this process, sometimes one group committed to a course of action triumphs over other groups fighting for other alternative. Equally often, however, different groups pulling in different directions produce a result… – a mixture of conflicting preferences and unequal power of various individuals – distinct from what any person or group intended. In both cases, what moves the chess pieces is not simply the reasons that support a course of action, or the routins of organizations that enact an alternative, but the power and skill of proponents and opponents of the action in question. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Przyjęcie powyższych czterech założeń powoduje, że uwaga przedstawiciela nauki administracji natychmiast kieruje się na władzę w obrębie i między jednostkami organizacyjnymi władzy wykonawczej. W granicach tej władzy model G. T. Allisona obejmuje politykę i administrację, czyniąc między nimi tylko niewielką różnicę: W badaniu biurokracji: Model III postrzega składniki władzy wykonawczej jako półautonomiczne organizacje, które nie działają zgodnie nad seriami pojedynczych kwestii strategicznych, lecz działają nad różnorodnymi kwestiami odpowiednio do swoich własnych koncepcji krajowych, organizacyjnych i indywidualnych celów. Decyzje rządowe są w konsekwencji produktem polityki. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Założenia modelu III pozwalają wyjaśnić konkretną politykę przez poszukiwanie odpowiedzi na kilka podstawowych pytań: 1. Kto działa? Innymi słowy, jakie organy lub jednostki mają ważny interes w danej kwestii i czyje zachowanie może mieć istotny wpływ na decyzje i działania rządowe dotyczące tej kwestii? 2. Co determinuje stanowisko każdego gracza? Pytanie to płynie ze spostrzeżenia G. T. Allisona, że punkt widzenia zależy od punktu siędzenia (where you stand depends on where you sit). Różne organy i jednostki mają różną percepcję danej kwestii i płynące z ich celów, wartości i poczucia misji, rozbieżne preferencje odnośnie do tego, co powinno zostać zrobione. 3. Jak stanowiska graczy skupiają się, aby przynieść decyzje i działania rządowe? Po ustaleniu podmiotów zaangażowanych w daną kwestię oraz ich interesów i celów kwestią fundamentalną jest poznanie przetargów między zaangażowanymi aktorami, a więc sposobów, w jaki bronią i popierają swoje interesy. Innymi słowy, chodzi o poznanie relatywnego wpływu graczy. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej u Organizacyjne uwarunkowania polityki biurokratycznej Ü dlaczego biurokracja i biurokraci robią to, co robią? Biurokracja realizuje ważną misję publiczną i podejmuje liczne decyzje i działania polityczne, a jednocześnie prawne wyznaczenie tych działań jest niejednoznaczne. Jeżeli ustawodawca i prawo tylko w części wyjaśnia co biurokracja robi i dlaczego to robi, to co wyjaśnia resztę? jak formalne więzi w obrębie biurokracji, relacje biurokracji z innymi instytucjami oraz powierzone jej do realizacji programy i polityki determinują relatywny wpływ (władzę) licznych aktorów politycznych? Ü dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Organizacyjne wyjaśnienie politycznego zachowania biurokracji i biurokratów ma głębokie korzenie w literaturze socjologicznej i teorioorganizacyjnej. Zob. na przykład: Robert K. Merton, Social Theory and Social Structure, New York 1949. Polskie wydanie: Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 2002. William H. Whyte, The Organization Man, New York 1956. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Robert King Merton (1910 -2003) Most institutions demand unqualified faith; but the institution of science makes skepticism a virtue. We thus begin to see that the institutionalized practice of citations and references in the sphere of learning is not a trivial matter. While many a general reader - that is, the lay reader located outside the domain of science and scholarship - may regard the lowly footnote or the remote endnote or the bibliographic parenthesis as a dispensable nuisance, it can be argued that these are in truth central to the incentive system and an underlying sense of distributive justice that do much to energize the advancement of knowledge. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej William Hollingsworth "Holly" Whyte (1917 -1999) If there's a lesson in streetwatching it is that people do like basics – and as environments go, a street that is open to the sky and filled with people and life is a splendid place to be. W. H. Whyte w Nowym Jorku w 1984 r. w trakcie badania przechodniów. We are not hapless beings caught in the grip of forces we can do little about, and wholesale damnations of our society only lend a further mystique to organization. Organization has been made by man; it can be changed by man. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Współcześnie organizacyjne uwarunkowania polityki biurokratycznej znalazły najpełniejszy wyraz w pracach: James Q. Wilson, Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It, New York 1989 • Harold Seidman, Politics, Position and Power. Thy Dynamics of Federal Organizations, New York 1998 • dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej James Q. Wilson (ur. 1931) In the long run, the public interest depends on private virtue. I mean that the function of the police is to solve problems that have law-enforcement consequences in a way that is based on a genuine partnership with the neighborhood in both the venting of the problem and the discussion of the solution. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Harold Seidman (1911 -2002) Reorganization has become almost a religion in Washington. Reorganization is deemed synonymous with reform and reform with progress. For the true believer, reorganization can produce miracles. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej James Q. Wilson: Biurokraci dysponują uznaniem w procesach decyzyjnych, a sposób korzystania z tego uznania zależy od wielu czynników. Działania biurokracji i biurokratów są celowe, tzn. motywowane przez cele, ale należy odrzucić pogląd, że cele są w całości czy w dużej części zdeterminowane przez prawo. Jest bowiem tak, że cele są niejasne czy nawet sprzeczne. W sytuacji niepełnego określenia celów działania biurokratów nie mogą polegać tylko na określaniu najlepszego sposobu osiągania celów na podstawie wiedzy i doświadczenia. Coś innego niż „produkt” politycznego końca dychotomii polityka-administracja musi kierować działaniami biurokracji i biurokratów. Co to jest? Co (oprócz polityki/prawa) determinuje działania biurokracji i biurokratów? dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej James Q. Wilson Determinanty działania biurokracji i biurokratów (inne niż polityka/prawo): imperatywy sytuacyjne (bieżące wydarzenia na które należy zareagować) • oczekiwania współpracowników w miejscu pracy • oczekiwania kolegów – przedstawicieli tego samego zawodu z innych ośrodków • wartości zawodowe • ideologia • przekonania własne • potrzeby klienta •

Teoria polityki biurokratycznej James Q. Wilson Niejasność celów prowadzi także do ich zastępowania przez reguły, jako że trzymanie się ustalonych reguł i procedur zmniejsza ryzyko działania. c Większość dużych organizacji, także publicznych, ma własną szczególną osobowość, czyli sposoby myślenia o celach i najlepszych sposobach ich osiągania. c Sposoby te składają się na kulturę organizacyjną z której korzysta się w procesie socjalizacji nowych członków, aby nauczyć ich przyjętych w danej organizacji sposobów postępowania. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Harold Seidman Dlaczego kwestia organizacji (i reorganizacji) jest stale przedmiotem publicznych dyskusji, a jednocześnie dlaczego wprowadzane zmiany organizacyjne rzadko kiedy prowadzą do osiągnięcia ich domniemanych celów? Otóż jest tak dlatego, że organizacja administracji ma niewiele wspólnego ze skutecznością i ekonomicznością. Organizacja administracji dotyczy władzy i polityki. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Harold Seidman: Z perspektywy ortodoksyjnej nauki administracji wiele elementów władzy wykonawczej jest zorganizowanych w sposób perwersyjny: nakładające się na siebie kompetencje, niejasne więzi organizacyjne, zadania i programy przypisane organom bez uwzględnienia ich specyfiki czy funkcjonalnych priorytetów, organy administracyjne zbudowane w oparciu o różnorodne plany organizacyjne i stosujące zadziwiająco różne procedury itd. c Z politycznego punktu widzenia przypadki takie są jak najbardziej sensowne, jako że są politycznie pożądane, a przynajmniej politycznie akceptowane. c Organizacja czy reorganizacja administracji stała się trwałym elementem polityki, uprawianym dla niej samej – celem politycznym bez jakiegokolwiek uzasadnienia w postaci jakiejś strategii administracyjnej. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej u Biurokracja reprezentatywna Teoria biurokracji reprezentatywnej skupia się na znalezieniu sposobu legitymizacji politycznej władzy biurokracji w kontekście wartości demokratycznych (reguły większości, praw mniejszości, równej reprezentacji itd. ). Podstawowe założenie: jeżeli biurokracja odzwierciedla różnorodność społeczności, której służy, z większym prawdopodobieństwem będzie wyrażała interesy wszystkich grup w procesie podejmowania decyzji politycznych Ü jeżeli biurokracja jest wrażliwa na różnorodność interesów i jeżeli te interesy znajdują wyraz w jej działaniach i decyzjach to może ona zostać uznana za instytucję reprezentatywną Ü jeżeli biurokracja jest instytucja reprezentatywną to jej polityczną rolę można pogodzić z wartościami demokratycznymi Ü dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Reprezentatywność w instytucjach Unii Europejskiej Specyfika wspólnotowa nakazuje stosowanie w sferze rekrutacji, awansów i oceny kryterium reprezentatywności urzędników na poziomie gwarantującym równość przedstawicielom poszczególnych państw członkowskich. Na powyższy temat zob. szeroko: A. Dębicka, M. Dębicki, M. Dmochowski, Prawo urzędnicze Unii Europejskiej, Warszawa 2004. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Koncepcję legitymizowania władzy biurokracji przez traktowanie biurokracji jako instytucji reprezentatywnej zapoczątkował formalnie: J. Donald Kingsley, Represen- tative Bureaucracy. An Interpretation of the British Civil Service, Yellow Springs 1944. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej System łupów (spoils system) Wprowadzony w USA w XIX w. zaowocował służbą cywilną zdominowaną przez zwolenników zwycięskiej partii. taka biurokracja może być postrzegana jako przedłużenie zwycięskiej partii i zatem preferencji wyrażonych przy urnie wyborczej • taki system przynosi problemy (niekompetencja, faworyzowanie, korupcja), którym miała przeciwdziałać proponowana przez W. Wilsona i F. J. Goodnowa dychotomia polityka-administracja • Negatywne następstwa systemu łupów sprawiają, że współcześni zwolennicy biurokracji reprezentatywnej odrzucają ten system jako właściwy model biurokracji reprezentatywnej. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Tekst tutaj Andrew Jackson (17671845): Obowiązki wszystkich urzędników publicznych są tak oczywiste i proste, że ludzie inteligentni bez przeszkód kwalifikują się do ich wypełniania.

Teoria polityki biurokratycznej Marek Ostrowski, 77 dni kulawego kaczora, „Polityka” 2008, nr 45 (2679): „Kabaretowy przykład niekompetencji wyszedł na jaw po huraganie Katrina”. Michael De. Wayne Brown, ur. 1954 2003 -2005 Szef Federalnego Urzędu Zarządzania Kryzysowego (Federal Emergency Management Agency – FEMA). 1989 -2001 Komisarz… Międzynarodowego Stowarzyszenia Koni Arabskich (International Arabian Horse Association – IAHA) Michael Brown

Teoria polityki biurokratycznej W Stanach Zjednoczonych podstawy teorii biurokracji reprezentatywnej sformułowali: David Levitan, The Responsibility of Administrative Officials in Democratic Society, „Political Science Quartarly” 1946, nr 61 Norton Long, Bureaucracy and Constitutionalism, „American Political Science Review” 1952, nr 46 dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Norton Long Czy organy publiczne reprezentują interesy i wartości społeczeństwa amerykańskiego? • Pytanie to dotyczy pasywnej reprezentacji, czyli zakresu w jakim biurokracja odzwierciedla budowę społeczeństwa (z punktu widzenia rasy, narodowości i płci). Czy te interesy i wartości znajdują wyraz w działaniach politycznych biurokracji? • Pytanie to dotyczy aktywnej reprezentacji, czyli relacji pomiędzy pasywną reprezentacją i efektami politycznymi. dr hab. Jerzy Supernat

Teoria polityki biurokratycznej Krwioobiegiem administracji jest władza (The lifeblood of administration is power). Jej osiągnięcie, utrzymanie, wzrost, rozproszenie i utrata są zagadnieniami, których i praktyk i teoretyk nie mogą pomijać. Norton Long

Myśl końcowa Taktyki zachowania politycznego w organizacjach formalnych (za Robert W. Allen et al. , Organizational Politics: Tactics and Characteristics of Its Actors, „California Management Review” 1979, nr 77): - blaming or attacking others - manipulating information - creating and maintaining a favorable image - developing a base of support - praising others or ingratiation - developing strong allies and forming coalitions - associating with influential persons - creating obligations through reciprocity dr hab. Jerzy Supernat