Jari Stenvall HTT Professori Lapin yliopisto Jari stenvalluta

Jari Stenvall HTT, Professori Lapin yliopisto Jari. stenvall@uta. fi Jari. stenvall@ulapland. fi

HALLINTO • Kiven nostaminen. Yksin eivät voimat riitä. Tarvitaan avuksi toinen henkilö. Ennen kuin työ tehdään on sovittava tavoitteesta, työnjaosta ja työn yhteensovittamisesta ja ajoittamisesta. • Hallinnossa on kysymys yhteistoiminnan organisoinnista. • Kaikki ihmisten tekemä työ tarvitsee hallintoa. Simon 1950; Juha Vartola 1978 2

Organisaatio • Ihmisten yhteistoimintajärjestelmä jonkin tarkoituksen toteuttamiseksi • Voi olla julkinen, yksityinen tai kansalaisjärjestö • Organisaatioita: esimerkiksi Tampereen yliopisto, Euroopan unioni jne 3

Organisaatio • Päämäärät, tavoitteet ja ydinosaaminen • Toiminnan rajat – kenelle organisaatio kuuluu • Toimintakäytännöt – esimerkiksi ammattiryhmien tekeminen Aldrich ja Rueff 2005 4

Hallintotiede • Tähtää hallinnon ja organisaatioihin liittyvien ilmiöiden entistä syvempään ymmärtämiseen, selittämiseen ja kuvailemiseen 5

Tutkimuskohteita • • • • Julkinen johtaminen etiikkana Julkisen hallinnon laskentatoimi Governance E-government Julkinen-yksityinen kumppanuus Henkilöstövoimavarojen johtaminen Leadership-ajattelu julkisissa organisaatioissa Organisaatiokulttuuri julkisissa palveluissa Performance management Julkisten palveluiden laatu Kolmas sektori ja sopimuksellisuus Arviointi ja julkinen sektori Kansainvälinen julkinen hallinto Johtamiskonsultointi 6

Hallintotiede • Hallintotiede lähellä käytäntöä • Kun hallinto on muuttunut, on samalla hallintotieteellisen tutkimuksen kohteet uudistuneet 7

Hallintotieteen mikro- ja makrotaso Makrotaso Poliittisten päätösten valmistelua ja toimeenpanoa, hallinnon rooli yhteiskunnassa Mikrotaso Kohteena tiettyjen, erityisesti hallinnollisiksi luokiteltuja toimintoja, kuten suunnittelu, organisointi ja päätöksenteko sekä organisaatioiden toimivuuteen vaikuttavia tekijöitä esimerkiksi luottamus, työyhteisölliset kysymykset 8

Hallintotieteen lähtökohtia • Organisaatio- ja johtamisteoriat • Policy- teoriat, julkista toimintaa koskevat teoriat • Lääkäritiede: ratkaisuja kohdattaviin käytännön ongelmiin 9

Public policy • Summa niistä poliittisten päätöksentekijöiden toiminnoista, jotka vaikuttavat suoraan tai välillisesti agenttien kautta kansalaisten elämään • Julkisten valintojen taso: Kaikki ne julkista valtaa käyttävien toimijoiden, virkamiesten ja poliitikkojen tekemät päätökset, jotka vaikuttavat kansalaisiin 10

Public policyn kolme tasoa • Julkisten valintojen kääntäminen toiminnaksi: Tämä tarkoittaa rahojen käyttöä, henkilöstön palkkaaminen, säännöstäminen, ohjaus ja kaikki toimenpiteet jotka kansalaisten elämään • Julkisten valintojen ja toiminnan kääntämissääntöjen vaikutukset kansalaisiin 11

Julkisen politiikan instrumentit • • Lait ja regulaatio Palvelut Resurssien käyttö Johtamisjärjestelmät 12

Public management • Julkisessa johtamisessa kysymys on siitä, miten julkinen hallinto kokonaisuuteen tai siihen kuuluvat organisaatiot voisivat toimia tehokkaasti, laadukkaasti ja tavoitteita saavuttaen 13

Public management • Julkinen johtaminen voi sisältää joko koko hallintojärjestelmää koskevia käsityksiä johtamisesta • Organisaatioita koskevia johtamisesta • Henkilöstöä koskevia käsityksiä johtamisesta Mitkä ovat johtamisen rajat? 14

Hallintieteen kehitys Kaksi juurta Saksa: 1600 -luvulla kehitys, jossa valtio kehittyi ja avainkysymykseksi muodostui se, miten johtaa kehittyvää valtiota Yhdysvallat: 1800 -luvun loppu, jossa politiikka erotettiin hallinnosta 15

Hallinnon makroteoria: Byrokratia Ideaalityyppi: puhtaita tyyppejä, jotka ovat loogisesti perusteltavissa olevia pelkistyksiä, olemisen ja toiminnan muotoja. Yhteiskuntatiede voi ymmärtää todellisuutta vain ideaalityyppien kautta 16

Hallitseminen Weberin mukaan • Traditio. Perustana tavat ja tottumukset. Hallitsemisen oikeutus perustuu perinteisiin tapoihin, perimykseen • Emotionaalinen toiminta. Perustana tunteet. Karismaattinen hallitseminen. Perustuu uskoon johtajan poikkeuksellisista ominaisuuksista 17

Hallitseminen Weberin mukaan • Arvorationaalinen toiminta, perustana usko järkiperäisiin arvoihin. ei hallitsemistyyppejä • Tavoiterationaalinen toiminta, perustana hyöty, etu, menestyminen. Rationaalislegaalinen hallitseminen. perustuu järkeen 18

Rationaalis-legalistisen järjestelmän peruspiirteet • Yhteiskunnan hallitseminen tapahtuu ensisijaisesti oikeusjärjestelmän kautta • Normit ovat luonteeltaan arvo- ja/tai tavoiterationaalisia ja koskevat kaikkia samalla tavalla • Jokaisen sovitettava toimintansa persoonattomalle järjestykselle 19

Byrokratia • Sääntöjen sitoma organisaatio • Jokaisella viranomaisella on toimivalta, johon sisältyy velvollisuus suorittaa työnjaon mukaiset tehtävät, auktoriteetti käskyjen ja määräysten antamiseen sekä pakkokeinojen järjestelmä • Virkahierarkian periaate • Hallintotoiminta perustuu lakeihin 20

Byrokratia 2 • Jokaisella virkamiehellä koulutus lakien soveltamiseen • Virkamiehet eivät omista virkaansa • Yhdelläkään henkilöllä ei ole etuoikeutta virkoihin • Kirjallinen menettely 21

UUDEN JULKISEN JOHTAMISEN TUNNUSPIIRTEITÄ (Hood 1996) • • JULKINEN HALLINTO PROFESSIONAALISTEN JOHTAJIEN KÄSISSÄ TÄHDENTÄÄ YRITYSTEN JOHTAMISTYYLIÄ TÄSMÄLLISET STANDARDIT JA TULOSTAVOITTEET TÖHDENTÄÄ SUUREMPAA KURINALAISUUTTA JA NIUKKUUTTA RESURSSIEN KÄYTÖSSÄ AIEMPAA SUUREMPI TUOTOKSEN KOROSTAMINEN KEINO LISÄTÄ KILPAILUA JULKISELLA SEKTORILLA KEINO VÄHENTÄÄ JULKISTEN ORGANISAATIOIDEN MÄÄRÄÄ 22

TAYLOR • TIETEELLISEN LIIKKENJOHDON PERIAATTEIN VOIDAAN EDISTÄÄ TYÖSUORITUSTEN TEHOKKUUTTA • ONGELMIA: – TUOTTAVUUDEN KASVU JOHTAA TYÖNTEKIJÖIDEN IRTISANOMISEEN – PUUTTEELLISET LIIKKENJOHTOMENETELMÄT PAKOTTAVAT YLLÄPITÄMÄÄN TEHOTTOMUUTTA – EPÄEKOMISTEN TYÖTAPOJEN TAKIA TYÖNTEKIJÄT TUHLAAVAT VOIMAVAROJA – IHMINEN TEKEE TYÖTÄ VAIN SEN VERRAN KUIN ON VÄLTTÄMÄTÖNTÄ – IHMINEN TEKEE TYÖTÄ VAIN SEN VERRAN KUIN ON TARKOITUKSENMUKAISTA OMAN EDUN KANNALTA • IHMISTEN TULEE OLLA KOULUTETTUJA JA LUONNOSTAAN TEHTÄVIIN SOPIUVIA 23

TAYLORIN PERIAATTEITA • JOHTAJAT KEHITTÄVÄT JÄRJESTELMÄN TIETEEN KUTAKIN YKSITYISTÄ TYÖN ELEMENTTIÄ VARTEN • TIETEELLISEN TUTKISKELUN PERUSTEELLA VALITAAN PARHAITEN SOVELTUVAT TYÖNTEKIJÄT KUHUNKIN TEHTÄVÄÄN • JOHTO TYÖSKENTELEE YHTEISTYÖSSÄ TYÖNTEKIJÖIDEN KANSSA • TYÖ JA VASTUU JAKAANTUVAT TYÖNTEKIJÄN JA JOHDON KESKEN • PALKKA TEHDYN TYÖN MUKAAN • TYÖTEKIJÄN KUORMITUKSEN TULEE OLLA KOHTUULLINEN • MONIFUNKTIONAALISEN JOHTAMISEN PERIAATE 24

KLASSINEN HALLINTOTIEDE LÄHTÖKOHTIA • • KEHITYKSEN TAUSTANA TEOLLISEN YHTEISKUNNAN MUOTOUTUMINEN HALLINNOSSA TÄYTYY SAADA ASIOITA TEHDYKSI • HALLINTOTIEDE ON TEITOA SIITÄ, MITEN ORGANISOIDA IHMISET TEKEMÄÄN TYÖTÄ YHTEISEN PÄÄMÄÄRÄN HYVÄKSI • JULKINEN HALLINTO TOTEUTTAA POLIITTISIA PÄÄMÄÄRIÄ • HALLINTOTIETEEN ARVO ON TEHOKKUUDESSA • KLASSISESSA HALLINTOTIETEESSÄ TUOTETTIIN KÄSITTEITÄ, JOILLA TUTKIA JA YMMÄRTÄÄ HALLINTOA 25

Fayol • Toimintojen teoreetikko • • • Ennustaminen Organisointi Johtaminen Koordinointi Kontrolli 26

Fayol, funktiot • Tekninen toiminto (tuotanto) • Kaupallinen toiminto (myynti) • Taloudellinen toiminto (resurssien tehokas käyttö) • Turvallisuustoiminto (henkilöstön ja omaisuuden turvallisuus) • Laskennallinen toiminto • Hallinnollinen toiminto 27

Fayol opit • Työnjako: erikoistuminen lisää pätevyyttä • Auktoriteetti: Oikeus johtaa ja käskeä; tarvitaan myös vastuuta • Kuri: kaksisuuntaista: johdon kehitettävä johtamista; alaisten toteltava • Yksiesimiehisyys: kullakin oltava vain yksi esimies • Yksilöllisten etujen alisteisuus yleiselle eduille 28

Fayolin opit (2) • Hyöty: palkka tärkein tekijä, mutta sen suhteen ei täydellistä järjestelmää • Keskittyneisyys (hajauttaminen) riippuu tilanteesta • Virkatie: hierarkkia tärkeä, mutta poikkihallinnollinen kommunikointi tärkeää • Järjestys • Oikeudenmukaisuus 29

Fayolin oppi (3) • Palveluksessa pysyvyyden turvaaminen • Aloitteellisuudesta palkitseminen • Lahjakkuuden korostaminen, ja hyväksikäyttö 30

GULICK JA URWICK POSDCORB • SUUNNITTELU • ORGANISOINTI • HENKILÖSTÖHALLINTO • JOHTAMINEN • KOORDINOINTI • RAPORTOINTI • BUDJETOINTI 31

GULICKIN JA URWICKIN LÄHTÖKOHTIA • IHMISET PITÄÄ SOPEUTTAA ORGANISAATIOIHIN • YHDEN YKSIKÖN JA ESIMIEHEN PERIAATE • ESIKUNTATOIMINTA VARSINAISEN LINJAHALLINNON ULKOPUOLELLA • ERIKOISTUMISTA VOI PERUSTUA PÄÄMÄÄRIIN, , OPERATIOIHIN, ASIAKKAISIIN TAI ALUEISIIN • VASTUU JA AUKTORITEETTI RIIPPUVAT TOISISTAAN • ALAISTEN MÄÄRÄN PERIAATE, VALVONTAJÄNNE 32

IHMISSUHTEIDEN KOULUKUNTA • INHIMILLISET TEKIJÄT VAIKUTTAVAT ORGANISAATIOIDEN TEHOKKUUTEEN • SELITTÄVIÄ TEKIJÖITÄ – HUOMION KIINNITTÄMINEN TYÖNTEKIJÖIHIN – VUOROVAIKUTUSSUHTEET KEHITTIVÄT TUNNETTA JOHONKIN KUULUMISESTA, PÄTEVYYDESTÄ JA SAAVUTUKSISTA – JOS JOHDON TAVOITTEET RISTIRIIDASSA RYHMÄN KANSSA, TUOTTAVUUS HEIKKOA – JOHDON NEGATIIVINEN IHMISKÄSITYS JA ROSKAVÄKIHYPOTEESIN ONGELMALLISUUS • HALLINNOSSA TULISI TÄHDÄTÄ SPONTAANIIN ORGANISOINTIIN JA OSALLISTUMISEEN 33

MARY PARKER FOLLETT • RYHMÄPROSESSIT OPETTAVAT IHMISILLE YHTEISTOIMINTAA JA ITSEHILLINTÄÄ • JULKINEN HALLINTO JA POLIITTISET INSTITUUTIOT OLISI KORVATTAVA VÄHITELLEN KYLÄYHTEISÖILLÄ • LUOVUUS MUTOUTUU IHMISTEN VÄLISESSÄ VUOROVAIKUTUKSESSA • OLEELLISTA ON INHIMILLISEN ERILAISUUDEN KUNNIOITTAMINEN, MIKÄ MERKITSEE HIERARKKIOISTA LUOPUMISTA. HIERARKKIAT MERKITSEVÄT IHMISTEN ESINEELLISTÄMISTÄ • TILANTEEN LAKI – MÄÄRÄYSTEN TULEE SYNTYÄ TILANTEIDEN EHDOILLA – TILANNE KEHITTYY JATKUVASTI – KÄSKYTETTÄVIEN JA KÄSKYTETTYJEN TULEE OLLA VUOROVAAIKUTUKSESSA TILANTEEN LAIN EHDOILLA • OLEELLISTA ON IHMISTEN VAPAAEHTOISUUS. 34

Simon • Hallinnon ideana on taito saada asiat tehdyiksi • Keskeistä on päätöksenteko • Organisaatiossa on vaaka- ja pystysuoraa työnjakoa 35

Tiedon päämääriä: • Kuinka ihmiset organisaatioissa käyttäytyvät ja kuinka organisaatiot toimivat • Kuinka organisaatiot voidaan tehokkaimmin organisoida 36

Miksi tutkia käyttäytymistä? • Organisaatioissa työntekijät eivät toimi välttämättä virallisen järjestelmän edellyttämällä tavalla • Käyttäytyminen on oleellista tilanteissa, joita hallinnossa kohdataan 37

Käyttäytymiseen vaikuttavia tekijöitä • Persoona ja omat kokemukset, suhde ulkopuoliseen ympäristöön, Organisaation virallinen ja epävirallinen rakenne: • Erityiskysymyksiä: 1. Auktoriteetin hyväksyminen 2. Statukset ja käsitykset eri ryhmistä 3. Tehokkuuden hyväksyminen 38

Käyttäytymisen edellytyksiä Arvolähtöiset ja faktalähtöinen käyttäminen - Arvolähtöinen käyttäytyminen • Tavoitteet • Tehokkuus • Reilun toiminnan lähtökohdat • Henkilökohtaiset arvot Faktapohjainen käyttäytyminen • Riippuu osaamisesta, saatavilla olevasta informaatiosta, kyvystä käyttää tietoa 39

Simon • Toiminnan edellytyksenä on huolehtia siitä, että organisaation jäsenet samaistuvat tavoitteisiin • Jokainen organisaation jäsen harkitsee kysymystä siitä, on saatu vastike tasapainossa annetun hyödyn kanssa • Organisaation jäsenet ovat paitsi omia tavoitteittaan ja etujaan valvovia yksiköitä myös erilaisten sisäisten ja ulkopuolisten ryhmien jäseniä 40

Simon • Päätöksenteossa etsitään tilannekohtaisia ratkaisuja, kompromisseja • Täydellinen järjellä tehtyjen päätösten tekeminen mahdottomuus, ongelmana aika, äly, informaatio, ryhmäluonne 41

Miten asiat tulevat ratkaisun kohteeksi • Vahingossa • Jonkin ryhmän, esimerkiksi ammattiryhmän toimesta • Tietoisella organisaation toiminnalla 42

Organisaatioiden kehitykseen vaikuttavat voimat • Asiakkaat ja ulkoiset sidosryhmät • Henkilöstö ja ammattilaiset • Muuttuvat tilanteet 43

Systeemiajattelu • On olemassa joukko objekteja, organisaatioita tai ihmisiä, jotka ovat riippuvuussuhteessa toisiinsa • Systeemimallin kautta tutkitaankin sitä, minkälaisessa vuorovaikutussuhteessa eri tekijät ovat keskenään 44

Systeemin peruskäsitteitä: • • Input: esimerkiksi materiaalia, päätös jne output: lopputulos outcome: outputin vaikutus ympäristöön Feedback: palaute 45

Systeemin toimivuuden kannalta keskeisiä kysymyksiä • • Ohjaus: oleellista hallita informaatioita, eri systeemin osissa tapahtuvaa päätöksentekoa ja ongelmanratkaisua sekä hallita systeemin eri tekijöiden yhteensovittamista Koska systeemin osat ovat riippuvaisia, muutos yhdessä osassa muuttaa muita systeemin osia 46

Kontingessiteoria • Kaikki organisaatiot pyrkivät säilymään • Säilyminen edellyttää sopeutumista ympäristön muutoksiin • Kysymys on kyvystä erilaistua ympäristön muutoksia vastaavalla tavalla • On siis välttämätöntä, että systeemin rakenne ja toimintamalli mukautuisivat kriittisiin tilannetekijöihin, jotta jatkuvuus olisi turvattu 47

Hallinnon ja organisaatioiden kulttuurin tutkimus • Taustalla ymmärtävän hallinnon ja organisaatiotutkimuksen nousu Kulttuuri: Perusolettamusten ja uskomusten syvin taso ja tiedostamaton taso, joka on yhteinen organisaation jäsenille ja joka määrää organisaation näkemykset itsestään ja ympäristöstään • Kulttuuritutkimukseen sisältyy myös muun hallinnon diskurssitutkimus jne 48

Organisaatiokulttuurin määritelmiä • Organisaatiossa vallitsevia arvoja, jotka koetaan erityisen tärkeäksi (Deal & Kennedy) • Organisaation toimintaa ohjaava filosofia (Ouchi) • Organisaatiossa vallitseva ilmapiiri, joka on aistittava jäsenten välisessä kanssakäymisessä tai suhteissa asiakkaiden/Ulkopuolisten kanssa (Scheider) • Organisaation rooleihin/asemaan liittyviä tietoja ja taitoja, jotka siirtyvät automaattisesti sukupolvelta toiselle (Peters & Waterman) • Yhteisiä käsityksiä ja merkityksiä, jotka syntyvät yhteisessä vuorovaikutuksessa • Organisaatiossa olevat perusolettamukset (Schein) 49

Kulttuurin kehityksen vaiheet organisaatiossa • 1. Perustaja tuo organisaatioon omat arvonsa, oletuksensa ja uskomuksensa ja välittää ne muille • 2. Kulttuuri leviää jäsenten keskuudessa sosiaalisen kanssakäymisen ja ongelmaratkaisun välityksellä • Yksittäisistä organisaation jäsenistä voi tulla kulttuurin luojia kehittämällä ratkaisuja erilaisiin yhteisöä koskeviin ongelmiin ja välittämällä ne onnistuneesti muulle jäsenistölle 50

Hallintotieteen tiedonalueita • Nähdä kokonaisuuteen: Hallinnon ja yhteiskunnan välinen suhde • Nähdä taakse: Esimerkiksi hallintohistoriallinen kulttuuritutkimus • Nähdä eteen: Esimerkiksi tulevaisuuden tutkimus, strategiatutkimus • Nähdä omaan organisaatioon: Esimerkiksi rakenteisiin, prosesseihin ja työyhteisöön kohdistuva tutkimus • Nähdä sivulle: Esimerkiksi bench-marking tutkimus, vertailututkimus • Nähdä itseensä: Esimerkiksi johtamiskäyttäytymistä koskeva tutkimus 51