Normihierarkia ja perustuslainmukaisuuden valvonta ValtiosntoikeusJaakko Husa Lapin yliopisto

Normihierarkia ja perustuslainmukaisuuden valvonta Valtiosääntöoikeus/Jaakko Husa Lapin yliopisto Syksy 2008

LUENTOJEN RAKENNE: n I VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDEN PERUSASIOITA ¨ n n II VALTIOSÄÄNTÖOIKEUS JA MUUT OIKEUDENALAT III OIKEUSJÄRJESTYS JA VALTIOSÄÄNTÖ IV TUOMIOVALTA JA LAILLISUUSVALVONTA V PERUSTUSLAINMUKAISUUS JA SEN VALVONTA ¨ n Käsitehistoria, avainkäsitteet, normihierarkia Poikkeuslait, normikontrolli, Pe. V ja perustuslainmukaisuus Tarkoitus: tukea tenttiin valmistautumista (+ 3 pistettä) ¨ ¨ Yleisellä tasolla (peruskäsitteistö, oikeudenalahahmotus) Valitun erityisteeman osalta (hierarkian ylläpito)

I VALTIOSÄÄNTÖOIKEUDEN PERUSASIOITA Lyhyt käsitehistoria - käännös ilmauksesta 'statsförfattning' - käyttöön 1700 luvulla Ruotsi-Suomessa vastineeksi ulkomaisille ilmauksille: ¨ ransk. la constitution, engl. the constitution, saks. Verfassung - Suomeksi osuvampi ilmaus olisi ollut - tarkoitusta silmälläpitäen 'valtiojärjestys' tms. >>> käsitteet ovat vakiintuneet, eikä niitä voi uudelleen määrittää - Vasta 1800 -luvulla mukaan tuli käsite Grundgesetz > grundlag > perustuslaki. ¨ - Englanniksi ja ranskaksi säilytettiin 'constitution', joka sisältää "vallankumouksellisen" vivahteen (=säätyvallan kumoaminen). Suomessa säilyi säätyajan fundamentaalilaki-traditio (lex fundamentalis) vuoden 1809 hallitsijanvakuutuksen kautta (1772 HM säilyi voimassa)

I PERUSASIOITA… Valtiosääntöajattelun peruslinjaukset: ¨ USA: n ja Ranskan vallankumoukset! n Heijastuvat myös suomalaisen valtiosääntöoikeuden oppeihin ja niiden teoreettiseen taustarakenteeseen ¨ ¨ Yhtenäisvaltio/liittovaltio Judicial review/ei judicial review’tä § Tuomioistuinten ja lainsäätäjän suhde Vanhojen oikeuksien turva/uudet oikeudet Valtiosääntöoikeuden ylikansallista, kaikille yhteistä ainesta! n n Uusi aines: kv-ihmisoikeudet (erit. ENIOS) EU: n konstituutio?

Avainkäsitepari: Valtiosääntö perustuslaki VALTIOSÄÄNTÖ (aineellisessa merkityksessä): Lähtökohta: Ne normit, joilla on tietty substanssi (tunnistetaan sisällön perusteella). Kuuluvat keskeiset perusnormit: ¨ 1. Valtiomuoto (Pe. L 1. luku) ¨ 2. Valtion alue (Pe. L 4 §, Aluevalvonta. L 755/2000) ¨ 3. Kansalaisuus (Pe. L 5 §, Kansalaisuus. L 359/2003) ¨ 4. Yksilöiden oikeusaseman perusteet (Pe. L 2. luku + ENIOS) ¨ 5. Julkisen vallan perusta & ylimmät valtioelimet (organisaatio, toimivaltasuhteet, toiminta) [Erit. Pe. L 3 §] ¨ 6. Peruslainmukaisuuden valvonta/ylläpito (julk. oik. sääntely laajalti) Ohjausjärjestelmät (yo. kohdat), jotka eivät kuulu kirjoitetun oikeuden järjestelmään: • Yleiset periaatteet (aineelliset, tulkintaan liittyvät) • Sovinnaissäännöt/tapanormit • Valtio-orgaanien praksis Valtiosääntö: säännökset, periaatteet ja sovinnaissäännöt, jotka koskevat 1 -6 asioita. Tärkeitä lähteitä Pe. L: n ohella HE 309/1993, Pe. VM 25/1994, Pe. VM 10/1998 ja HE 1/1998 (osin!). Myös muut säädökset (esim. Vaali. L 714/1998, VNOS 262/2003).

Avainkäsitepari: Valtiosääntö perustuslaki PERUSTUSLAKI (Valtiosääntö tiukan muodollisessa merkityksessä) Lähtökohta: Perustuslakiin/-lakeihin kuuluvat ne normit, joilla on tietty positiivisoikeudellinen status (=tunnistetaan muodollisten kriteerien perusteella). ¨ Perustuslakeja ovat ne lait, jotka: n n n 1. Julistavat itsensä perustuslaiksi (Pe. L johtolause, Pe. L 1. 2 §) 2. Ovat normihierarkian huipulla (Pe. L 106 §, 107 §) 3. Ovat tavallisia lakeja vaikeampia (Pe. L 73 §, 131 §): ¨ • Säätää, Muuttaa, Kumota Kvalifioitu lainsäätämisjärjestys! (1/2 lepäämään + vaalit+2/3 hyväksyminen) Suomessa yksi perustuslaki (Pe. L 731/1999). ¨ Vrt. tilanne ennen vuotta 2000 (HM 1919, VJ 1928, VOL, Min. Vast. L)

Valtiosääntönormien keskeiset yhteiskunnalliset funktiot: Organisatorinen (valtion järjestäminen, perusorganisointi) /Legitimoiva (kanavoi legitimiteetin oikeuteen) Valtiosääntönormeista: ¨ erityinen asettamistapa (positiivinen l. säädännäinen oikeus) ¨ erityinen sanktio? (määrätään oikeusjärjestyksessä, esim. Pe. L 118 §) ¨ ongelmia: tapaoikeus (esim. vakiintunut orgaanikäytäntö) ¨ oikeusperiaatteet (esim. virkamieshallinnon periaate) Oikeusnormien yleispiirteet ja valtiosääntöoikeus: n yleisyys (esim. Pe. L 7. 1 §) n abstraktisuus (esim. Pe. L 106 §) n normilajit: käyttäytymis (esim. Pe. L 127. 1 §) ¨ alalaji: § käskynormi (esim. Pe. L 29 §) § toimivalta (esim. Pe. L 65 §) § organisaatio (esim. Pe. L 3 §) § muut: tavoite (esim. Pe. L 19. 4 §) Derogaatio (esim. Pe. L 131 §) ¨ Hierarkkisuus = normihierarkia a) oikeussääntöjen hierarkia ja b) säädösten hierarkia

NORMIHIERARKIA Perustuslaki Laki Asetus Muun Viranomaisen Antama säännös Yksittäispäätös Tausta: oppi valtion oikeudellisesta itsesidonnasta (lähde + sidottu) Pääfunktio: järjestää normien & säädösten keskinäiset suhteet (normiristiriitojen ratkaisu) Ongelmia: 1) ei sovellu käytännön tietä muodostuneisiin nk. tavanomaisoikeudellisiin normeihin 2) EU-oikeuden ja kv-oikeuden sijoittuminen pulmallista

II VALTIOSÄÄNTÖOIKEUS JA MUUT OIKEUDENALAT Valtiosääntöoikeus ja kv-oikeus kv-oikeudella suuri merkitys valtiosääntöoikeudessa ¨ ¨ Tärkeimmät ihmisoikeussopimukset: ENIOS, YK: n KP-sopimus ja TSS-sopimus Ihmisoikeussopimukset täydentävät perustuslain perusoikeussäännöksiä (huom. suora sovellettavuus) osa aineellista Suomen valtiosääntöoikeutta? Taustalla perusristiriita: suvereniteetti vs. kansainvälisperäinen sääntely (dualismi vai monismi) - miten kv- oikeus tulee osaksi Suomen oikeusjärjestystä: n Suomessa periaatteessa nk. dualistinen malli (Pe. L 94. 1 ja 95. 1 §) - viime aikoina kv-julkisoikeus on alkanut ”valtiosääntöistyä” puhe ihmisoikeuksista ja oikeusvaltiosta on lisääntynyt ja siitä on tullut kvpolitiikan osa (international constitutional law? ).

Valtiosääntöoikeus ja kv-oikeus… Millä tavoin kv- oikeudellinen velvoite käytännössä otetaan osaksi Suomen oikeusjärjestystä? Pääkeinot: 1. Blankettilaki (pääkeino Suomessa) - ei aineellisoikeudellisia säännöksiä - siirtää sopimuksen määräykset sellaisenaan osaksi valtionsisäistä oikeutta (inkorporaatio) 2. Transformaatiolaki (täydentää blankettilakimenettelyä) - voimaansaattamislaki, joka muuttaa kansallista lainsäädäntöä vastaamaan sopimuksen määräyksiä 3. Referenssimenetelmä - kansalliseen säädökseen otetaan viittaussäännös (ei varsinainen voimaansaattamismenetelmä) De jure monismi & De facto dualismi

Valtiosääntöoikeus ja EU-oikeus Rajanveto valtiosääntöoikeuteen vaikea: ¨ Jäsenvaltiot (27) luovuttaneet osan suvereniteetistaan: n Lainsääntö- ja tuomiovaltaa n Yhteisön asetusten, direktiivien ja päätösten noudattamisvelvoite n EU-oikeudessa säännellään ”valtiosääntöisiä” asioita: ¨ EU-elinten toimivaltakysymykset ¨ Normihierarkiakysymykset Hierarkiakysymys ongelmallinen onko kansallisen normiston yläpuolella? EYTI: kansallinen normisto alapuolella ristiriitatilanteissa (1960 luvulta, esim. Costa v. ENEL 6/1964) ¨ BVerf. G, Conseil Constitutionnel, Corte Costituzionale, Trybunał Konstytucyjny: maa päättää viime kädessä itse ¨ Ehdotus EU: n perustuslailliseksi sopimukseksi: Art. 10(1): ”Tämä perustuslaki…ensisijaisia jäsenvaltioiden lainsäädäntöön nähden. ” Suomi: jäsenyydestä ei suoraa mainintaa Pe. L: ssa! (Vrt. muut jäsenvaltiot)

Valtiosääntöoikeus ja hallintooikeus HL (434/2003) on Pe. L 21 §: n konkretisointilaki! Oikeudenalojen väliset yhteydet ovat kiinteät joskus voi olla vaikea erottaa kummasta on kysymys, jos liikutaan raja-alueilla. Pe. L: ssa on hallinto-oikeuden ydinsäännökset mm: • Perussäännökset julkisen vallan hallinto-organisaatiosta (Pe. L 11. luku) • Perusoikeudet kohdistuvat suoraan hallintotoimintaan (esim. 6. 1 § yhdenvertainen kohtelu, 17 § viranomaisessa käytettävä kieli) Pe. L 21 § määrittää hyvää hallintoa ja oikeusturvaa • Suora vaikutus: 1. mom esim. ”asianmukaisuus” voi vedota suoraan (subjektiivinen oikeus) • Välillinen vaikutus: 2 mom. esim. ”käsittelyn julkisuus”: a) lainsäätäjän velvoite, b) tulkintavaikutus (erit. perusoikeusmyönteinen laintulkintaperiaate) Pe. L asettaa yksityisen ja julkisen välisen rajan • Sitoo julkista valtaa laajalti (Pe. L 22 §) • Yksityistäminen murentanut rajaa: • suojana Pe. L 124 § yksityistäminen ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa, hyvän hallinnon vaatimuksia, ei saa olla luonteeltaan ”merkittävää” (virkamieshallinnon periaate? )

Valtiosääntöoikeus ja muut oikeudenalat Vaikutus suodattuu koko oikeusjärjestykseen oikeusvaltioperiaatteen kautta säädännäisoikeudellinen perusta: erit. Pe. L 2. 3 § ja 22 § käytännössä vaikutus suodattuu perusoikeuksien välityksellä (säätäminen, soveltaminen) - perusoikeusmyönteinen laintulkinta (tyyppiesim. KHO 1998: 80) - lainvalmistelu ministeriöissä Miten perusoikeudet ulottavat valtiosääntöoikeuden vaikutuksen koko järjestelmään? 1) Lainsäätäjän toiminnan kautta a. Kajoaako HE johonkin perusoikeuteen kysymys säätämisjärjestyksestä b. HE: n esitysten laadinta (huom. HELO) 2) Julkisen vallan toiminnan kautta a. valtio, kunnat, kuntayhtymät ja näiden virkamiehet sekä päätöksentekoelimet b. tuomioistuimet (erit. merkitys KHO ja KKO) c. laillisuusvalvojat (mm. Oka ja EOA) 3) Muiden tahojen toiminnan kautta a. yksityiset orgaanit (erityistapaukset) b. horisontaalivaikutus? c. oikeustiede?

III OIKEUSJÄRJESTYS JA VALTIOSÄÄNTÖ Valtio (valtion ja oikeuden peruskytkentä) n n n Lähtökohta: oikeusjärjestys on valtiollinen järjestys (EU -oikeus? ) Valtion suvereenisuus Oikeudelliset valtion kriteerit: 1) ihmisyhdyskunta 2) alue 3) suvereniteetti (=täysivaltaisuus) Pe. L 1. 1 § n Sisäinen suvereniteetti/Ulkoinen suvereniteetti n (Pe. L 2. 1 §, 3 §)/(Pe. L 1. 2 §, 4 §, Pe. L 8. luku) (4. toisen valtion tunnustus? ) Suvereniteetti ja EU -jäsenyys rajoitteita (oppi jaetusta suvereenisuudesta) tulevaisuus? liittovaltio, konfederaatio, sui generis, purkautuminen

IV TUOMIOVALTA JA LAILLISUUSVALVONTA Funktio: oikeusvaltion varmistaminen; oikeusvaltion kuuluu lainmukainen julkisen vallan toiminta. Laillisuusvalvonta ja lainkäyttö: tuomioistuimet (Pe. L 3. 3 §) + yl. laillisuusvalvojat (Pe. L 108 §, 109 §) Lainkäyttö Normatiivinen funktio: vahvistaa sitovalla tavalla, mikä on käsiteltävässä yksittäisessä tapauksessa lainmukaista voimassa olevan oikeuden mukaan (nk. pakkovaltaa). Tuomioistuin - muodollinen kriteeristö: - organisoitu tuomioistuimeksi (tuomarinasema, esittely) - luonteeltaan pysyvä, ei satunnainen (Pe. L 93. 4 §) - aineellinen kriteeristö: - julkinen ”viranomainen” - käyttää valtiolle kuuluvaa tuomiovaltaa (=ratkaisee sitovalla tavalla yksittäisiä oikeusriitoja, rikosasioita ja hallintoasioita toisessa asteessa) Keskeinen ominaisuus: riippumattomuus - ratkaisee jutut riippumatta lainsäätäjästä & toimeenpanokoneistosta - riippumaton puolueista, etujärjestöistä, painostusjärjestöistä = ei ulkopuolisia (asiattomia) sidonnaisuuksia - kaksi ulottuvuutta: tapauskohtainen/institutionaalinen - ei estä julkista keskustelua (mikä on sallittua, mikä kiellettyä? )

Laillisuusvalvonta ja perustuslaillisuus Yleistä: - sisäinen valvonta (ylempi-alempi) kuntien valvonta (SM valvoo toimintaa ja taloutta, LH-valvonta eri aloilla) - hallinnon ulkopuolinen valvonta: Yleiset: EOA ja Oka Erityiset: valvontaviranomaiset asiaryhmän tai toiminnan perusteella Päämuoto: hallintokantelu (ei muutoksenhakukeino!) [ks. esim. EOAL 197/2002 2 §] Kantelu: ratkaisua ei muuteta, voidaan moittia viranomaista/virkamiestä (virkasyyte, huomautus, muut reagointitavat esim. ”huomion kiinnittäminen”) VN: n Oka (Pe. L 108 §, L Oka: sta 193/2000) - Laillisuusvalvontaviranomainen (L Oka 2 §, 3 §) TP: n ja VN: n juridinen neuvontaja/valtiosääntöjuristi (Pe. L 108. 2 §) - Esityslistojen tarkistus, pyynnöstä konsultointi - rangaistusten täytäntöönpanon valvonta (L Oka 3. 3 §) - asianajajalaitoksen valvonta (L Oka 1. 2 §)

Laillisuusvalvonta ja perustuslaillisuus… EOA (Pe. L 109 §, L EOA: sta 197/2002) - laillisuusvalvonta erityisesti: vankilat, pakkolaitokset (L EOA 5 §) hyvä hallinto/hyvä hallintotapa Työnjako Oka: n kanssa (Pe. L 110 §) - molemmat: ihmis- ja perusoikeusvalvonta Laillisuusvalvonnan lisääntynyt merkitys: - oikeusvaltion reunaehdot - ihmis- ja perusoikeudet n MOLEMMAT LAILLISUUSVALVOJAT: ¨ PERUS/IHMISOIKEUSVALVONTA NORMIHIERARKIAN ”TEHOKKUUDEN” YLLÄPITOFUNKTIO

V PERUSTUSLAINMUKAISUUS JA SEN VALVONTA Julkisen vallan lainalaisuus (oikeusvaltio, Rule of Law, Rechtsstaat) Lähtökohta: johtava periaate hallintotoiminnassa kautta oikeusjärjestyksen Mutta: perustuslaki luo yleiset puitteet, joiden rajoissa asiasta säädetään tarkemmin lailla järjestelmän koherenssiin kuuluvat hierarkkiset suhteet Pe. L 2. 3 § 1. Julkisen vallan käyttämisen on perustuttava lakiin 2. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava lakia Pe. L 107 § hallinnossa ei tule noudattaa lain tai perustuslain kanssa ristiriidassa olevia alempia normistoja Pe. L 106 § tuomioistuimet eivät noudata perustuslain kanssa selvästi ristiriidassa olevia lakeja Hallinnon lainalaisuuden peruselementit: Pe. L 21 §! (konkretisaatio HL 434/2003) Säädösten perustuslainmukaisuuden valvonta? Kontrollin funktio: Normihierarkian ylläpitäminen (meillä taustalla poikkeuslakioppi)

Poikkeuslakimenettelyn synty ja käsite Synty 1800 -luvulla Käsite: Perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetty tavallinen laki, joka muuttaa perustuslain sisältöä saamatta itse perustuslain asemaa. Poikkeuslait v. 2000 perustuslaissa (Pe. L 73 §) Pe. L: Milloin voidaan käyttää poikkeuslakia? Kv-sopimusta voimaansaattavan lain yhteydessä Perustelu: Ei voida vaikuttaa sopimuksen sisältöön Integraatioyhteydet Perustelu: Pe. L ei sisällä säännöstä toimivallan siirtämisestä kv-elimille poikkeuslakeja voidaan/pakko käyttää ao. lakia säädettäessä Kotimainen käyttö Täytettävä lisäehdot: erityisen poikkeuksellinen tilanne täysin pakottavat syyt Muut rajoitteet: Poikkeuslakia ei voi käyttää ihmisoikeusvelvoitteista vapautumiseksi Ei jälkikäteistä perustuslainmukaisuuskontrollia (106 §) L sotilaallisesta kriisinhallinnasta 211/2006?

Vanha järjestelmä Normiperusta: HM (1919) 92. 2 §: stä tehty vastakohtaispäätelmä koska lakeja ei mainittu kontrolli koski vain muita kuin lakeja Tradition murentuminen: Kv. paineet 1990 –luvulla (ENIOS) tuomioistuimet arvioimaan kaikkien säädösten suhdetta kv-ihmisoikeuksiin Miksi kotimaiset perusoikeudet jäisivät valvonnan ulkopuolelle? Vuoden 1995 perusoikeusuudistus (HM II luku) Kohti uutta mallia: Mallia ei haluttu muuttaa perusteellisesti kompromissi: Tuomioistuin voi jättää soveltamatta jos ristiriita on ilmeinen (Pe. L 106 §) Ruotsin malli (RF 11: 14 §) ”uppenbarhetskrav” HUOM! ”domstol eller annat offentlig organ” Vrt. Tanska (Tvind ratkaisu 1999)

Perustuslainmukaisuus ja Pe. L 2000 n Jälkikäteinen kontrolli jaettiin kahtia: 107 § (vanha HM 92. 2 §) lakia alempien säädösten kontrolli ¨ 106 § lakien kontrolli (uusi innovaatio, pohjoismaiset mallit) ¨ n Säännösten normiadressaatit: Pe. L 107 § kaikki viranomaiset (lainkäyttö + hallinto) ¨ Pe. L 106 § tuomioistuimet (lainkäyttö) ¨ n Ongelmia: 106 §: n ilmeisyyden määrittäminen? ¨ Sovellusalan jaottelu ja prejudikaatit? ¨ Konkretisaatio esim: KKO 2004: 26 ja Va. KO 6254: 2005 ¨

Pe. V ja perustuslainmukaisuuskontrolli Kontrolli keskittyy kysymykseen säätämisjärjestyksestä "Mikä on oikea säätämisjärjestys? " kannanotto perustuslainmukaisuuteen/-vastaisuuteen Lausunnot (Pe. VL) Mietinnöt (Pe. VM) Toiminnasta: HE tai muu lakiesitys käynnistää prosessin Ei ristiriitaa Voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Ristiriita 1) Ao. kohta poistettava/muutettava 2) Hylättävä lakiesitys 3) Pe. L: n tekstin muutos [4) Tulkintaohje (sitovuus? )]

Pe. V… Erityispiirteitä: a) Asiantuntijajärjestelmä (EKt. J 37. 1 § + käytäntö) b) Ratkaisupakko (Pe. L 42 §, 74 §, 115 -116 §) c) Oikeudellinen argumentaatio/harkintatapa - ryhmäkurin puute (vrt. muut valiokunnat) - argumentaation laatu d) Vahva asema: 1) Säännöspohja (erit. Pe. L 74 §) 2) Praksis 3) tuomioistuimet 4) oikeustiede

Pe. V: n muita ulottuvuuksia Rooli kansanedustajaa koskien Erottamisessa tarvitaan perustuslakivaliokunnan kannanotto (Pe. L 28. 3 §) Puhemiehen ja EK: n erimielisyyksien ratkaiseminen perustuslainmukaisuuskiistoissa (Pe. L 42. 2 §) Ministerisyytteen nostaminen (Pe. L 114. 2 §) 106 §: n ilmeisyyden ratkaiseminen (Pe. V: n säätämisjärjestyskannanoton tulee ratkaista, vrt. kuitenkin KKO 2006: 71) Lausuntojen rinnastuminen ”valtiosääntötuomioistuimeen” oikeuslähteenä: 1) Lainkäyttö 2) Laillisuusvalvonta 3) Lainvalmistelu (”lausuma Pe. V: n käsittelyn suotavuudesta”) 4) Oikeustiede