Ocjena stanja i perspektive dravnog prorauna i fiskalne

Ocjena stanja i perspektive državnog proračuna i fiskalne politike u Hrvatskoj Centar za mirovne studije Zagreb, 2016.

Sadržaj 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Karakteristike fiskalne politike u razdoblju 2008 -15 Održivost javnih financija i fiskalni napor Refinanciranje javnog duga Veličina i struktura državnog proračuna Utjecaj proračuna na nejednakost dohotka i siromaštvo Perspektive i razvoj poreznog sustava Determinante proračunske politike za 2016. godinu i projekcije za 2017. i 2018. godinu I. Okruženje II. Prednosti i nedostaci Smjernica za izradu državnog proračuna III. Preporuke

KARAKTERISTIKE FISKALNE POLITIKE U RAZDOBLJU 2008 -15

Državni proračun vs. Proračun opće države 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2008. 2009. Državni proračun 2010. Izvor: DZS, Statistički ljetopis, razna godišta Izvanproračunski 2011. korisnici Proračuni 2012. JLR(P)S 2013. 2014.

Makroekonomsko okruženje i očekivanja 2013 2014 2015 p 2016 p 2017 p -0, 9 -0, 4 1, 8 2, 1 2, 3 0, 2 -0, 3 1, 6 Nezaposlenost (%) 17, 3 16, 2 15, 1 13, 8 Proračunski deficit (% BDP) -5, 4 -5, 6 -4, 2 -3, 9 -3, 2 Javni dug (% BDP) 80, 6 85, 1 86 87 87, 4 BDP (%, yoy) Inflacija (%, yoy) Izvor: European Economic Forecast Izvor: DZS Izvor: MFIN

Utjecaj makroekonomskih kretanja na javne financije (opća država) 150 100% 6. 4% 5. 1% 4. 0% 4. 2% 3. 8% 4. 2% 4. 0% 90% 145 140 135 80% Nabava nefinancijske imovine 70% Ostali rashodi 60% Socijalne naknade 50% Pomoći 40% 130 3. 6% 4. 0% 4. 8% 5. 5% 30% Naknade zaposlenima 10% 120 2008. 2009. Rashodi 2011. Prihodi 2010. 2012. 2013. 2014. Izvor: MFIN, vremenske serije 0% 7. 3% Korištenje dobara i usluga 20% 125 Subvencije 6. 4% 6. 8% Kamate 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014.

Javni dug i proračunski deficit 8 7 100 80. 8 80 89. 5 6 85. 1 5 69. 2 60 40 36. 0 44. 5 4 59. 9 52. 8 20 0 fisklani deficit (% BDP-a, desna os) javni dug (% BDP-a, uključujući garancije) javni dug 2009 (% BDP-a, isključujući 2008 2010 garancije) 2011 Izvor: Eurostat 2012 2008 2009 2013 2010 2014 2011 350 300 250 200 150 3 100 2 50 1 0 31. 12. 06. 30. 04. 07. 31. 08. 07. 31. 12. 07. 30. 04. 08. 31. 12. 08. 30. 04. 09. 31. 08. 09. 31. 12. 09. 30. 04. 10. 31. 08. 10. 31. 12. 10. 30. 04. 11. 31. 08. 11. 31. 12. 11. 30. 04. 12. 31. 08. 12. 31. 12. 30. 04. 13. 31. 08. 13. 31. 12. 13. 30. 04. 14. 31. 08. 14. 31. 12. 14. 30. 04. 15. 31. 08. 15. 120 0 Unutarnji dug 2015 f 2012 2013 2014 2015 p 2016 p 2017 p 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 Primarni saldo Izvor: Eurostat Inozemni dug Kamate Jamstva središnje države Izvor: HNB

Posljedice i očekivanja • Razdoblje 2008 -15 karakterizira pretežno recesija i pad ekonomske aktivnosti – – • Utjecaj na javne financije – – • Pad prihoda (dominantno PDV uslijed pada osobne potrošnje) Rashodi stabilni i blagi rast posljednjih godina (porast izdataka za kamate, smanjenje investicije) Javni dug i proračunski deficit – – • Šest godina recesije (2009 -14), a nadalje relativno niske stope rasta (očekivanja) Bazirane uglavnom na oporavku domaće potražnje (osobne potrošnje i investicija) Slične procjene Vlade i EK I dalje visok javni dug, visok proračunski deficit i stopa nezaposlenosti „Snowball” učinak (eksplozija duga uslijed pada prihoda i rasta deficita, dug se udvostručio u promatranom razdoblju) Refinanciranje trenutno olakšano zbog uvjeta na tržištu (ECB i QE), ali očekivanja idu k porastu kamatnih stopa u budućnosti (politika FED-a) Dospijeća duga velika u razdoblju 2017 -20 Visoke kamate i primarni saldo Posljedice: – – Pretežno prociklička fiskalna politika Istiskivanje investicija raslojavanje stanovništva fiskalna nestabilnost itd.

ODRŽIVOST JAVNIH FINANCIJA I FISKALNI NAPOR

Fiskalna održivost 5 10 4 8 6 6. 8 7. 6 6. 6 3 6. 1 6. 0 2 1 4 2. 7 2 0 0. 7 2. 0 1. 4 0 -1 -2 -2 -3 -4 -4 -6 -8 2009 Proračunski deficit -5 Deficit potreban za stabiliziranje javnog duga -6 Potrebni 2011 ukupni 2012 fiskalni 2013 napori 2014 2015 p 2016 p 2017 p 2010 Izvor: izračun autora Primarni saldo 2010 Primarni stabiliziranje 2008 2009 2011 saldo 2012 potreban 2013 za 2014 2015 p javnog 2016 pduga 2017 p

REFINANCIRANJE JAVNOG DUGA

Kreditni rejting Dugoročna ocjena Hrvatske za dug u stranoj valuti Godina 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Izvor: Moody's, S&P, Fitch Moody's Investors Service Baa 3/pozitivan Baa 3/stab. Baa 3/neg. Ba 1/neg. Standard & Poors BBB/stabilan BBB/stab. BBB-/neg. BB+ BB/stab. Fitch Ratings BBB-/stabilan BBB-/neg. BBBBB+ /stab. BB+/neg. BB/stab.

Rizik zemlje Kuponske kamatne stope u CEE (euroobveznice) Credit Default Swap, 5 y 400 350 300 250 200 150 100 50 4/ 1/ 15 3/ / 3/ 15 3/ / 5/ 15 3/ / 7/ 15 / 3/ 9/ 1 3/ 5/ 11 /1 5 3/ / 1/ 16 / 3/ /1 4/ 11 4/ 9/ 1 Mađarska 3/ 3/ Izvor: Bloomberg Irska 3/ 5/ 1 Bugarska 7/ 1 4/ 4/ Hrvatska 3/ 3/ 1/ 1 4/ 0 Italija Portugal Španjolska Slovenija Češka Slovačka

Dospijeće dugoročnog duga (mil. EUR) 3, 000 2, 500 2, 000 1, 500 1, 000 500 0 2016 2017 Izvor: obrada prema MFIN Domaće obveznice 2018 2019 Inozemne obveznice 2020 Domaći krediti 2022 2021 2023 2024

Refinanciranje duga • Rizik i rejting zemlje • • Rejting zemlje pada Špekulativan razred, uglavnom stabilna očekivanja Rizik zemlje relativno visok (zadnje 3 godine CDS na razini oko 300 bodova) CDS na 5 g. obveznicu najveći u EU (poslije Grčke, Portugal iznimka zadnja 2 mj. zbog političke nestabilnosti) • Refinanciranje duga • • • trenutno olakšano zbog uvjeta na tržištu (ECB i QE), ali očekivanja idu k porastu kamatnih stopa u budućnosti (politika FED-a) Dospijeća duga velika u razdoblju 2017 -20 kada se očekuje porast kamatnih stopa Iako se Hrvatska zadužuje po povijesno najnižim kamatnim stopama, opet su najviše u EU Rast izdataka za kamate valutni rizik

Upravljanje javnim dugom • Snowball effect • Ne postoji sustav ni strategija upravljanja javnim dugom – – Ne postoji sustav primarnih dilera Ne postoji kalendar izdanja Problem ročnosti, tražena kraća dospijeća zbog rizika zemlje Veći broj izdanja, manji iznosi • Domaće tržište – „nacionalne” obveznice, aktivnija uloga na tržištu itd. • • Agencija Kamatne stope, nova (stara) tržišta Default i valutni rizik Iskoristiti trenutnu situaciju na tržištu (QE)

VELIČINA I STRUKTURA DRŽAVNOG PRORAČUNA

Analiza veličine i strukture prihoda (1) Ukupni prihodi državnog proračuna (2008. -2015. ), u mlrd HRK Struktura prihoda od poslovanja, 2008. – 2015. Izvor: MFIN, vremenske serije • Prihodi od poreza najznačajnija stavka (60% ukupnih prihoda) • Doprinosi - od 2015. godine HZZO izdvojen iz sustava državne riznice i državnog proračuna te se njegovi podaci iskazuju u podacima izvanproračunskih korisnika državnog proračuna

Analiza veličine i strukture prihoda (2) Struktura poreznih prihoda, 2008. – 2015. Struktura trošarina Izvor: MFIN, vremenske serije • PDV i trošarine najznačajnija stavka • Udio prihoda od PDV-a u ukupnim poreznim prihodima u prosjeku 62% • Udio prihoda od trošarina u ukupnim poreznim prihodima u prosjeku 19% (najveći udio u trošarinama - naftni derivati (54%) i duhanski proizvodi (30%)

Analiza veličine i strukture rashoda (2) Struktura rashoda po funkcijskoj klasifikaciji • Bez velikih promjena u strukturi • Najznačajnije stavke: • Socijalna zaštita • Zdravstvo • Opće javne usluge • Ekonomski poslovi Socijalna država ili neracionalna potrošnja? Izvor: Godišnjak MFIN 2014

UTJECAJ PRORAČUNA NA NEJEDNAKOST DOHOTKA I SIROMAŠTVO

Pokazatelji siromaštva i nejednakosti 2008 Stopa rizika od siromaštva, % Prag rizika od siromaštva za samačko kućanstvo, u kunama Prag rizika od siromaštva za kućanstvo s dvije odrasle osobe i dvoje djece u kunama Nejednakost distribucije dohotka – kvintilni omjer (S 80/S 20) 2011 2012 2013 2014 18, 0 20, 5 21, 3 20, 5 19, 4 24 311 26 703 25 401 24 426 24 122 22 916 23 760 51 054 56 076 53 341 51 369 50 656 48 124 49 896 4, 3 5, 5 5, 4 5, 3 5, 1 0, 29 0, 27 0, 31 0, 309 0, 302 25, 5 25, 8 29, 6 30, 2 30, 4 29, 7 29, 9 43, 1 41, 1 44, 5 46, 1 45, 7 44, 6 45, 2 Stopa rizika od siromaštva prije socijalnih transfera, % Stopa rizika od siromaštva, nisu uključene mirovine i socijalni transferi, % 40 Stopa rizika od siromaštva (2014, u %) 35 25 Ginijev koeficijent (2014) 30 20 25 15 20 15 10 10 5 0 Izvor: DZS Slovenija Češka Švedska Finska Belgija Slovačka Nizozemska Danska Austrija Malta Mađarska Luksemburg Francuska Hrvatska Irska Njemačka Poljska EU-28 UK Italija Grčka Portugal Rumunjska Španjolska Cipar Litva Bugarska Letonija Estonija 5 Češka Nizozemska Danska Slovačka Finska Francuska Austrija Cipar Slovenija Mađarska Švedska Irska Belgija Malta Luksemburg Njemačka UK Poljska EU-28 Litva Hrvatska Italija Portugal Letonija Bugarska Estonija Grčka Španjolska Rumunjska 0 2010 17, 4 Ginijev koeficijent 30 2009

Utjecaj proračuna na nejednakost dohotka i siromaštvo • Rashodi – Pozitivno doprinose smanjenju siromaštva i nejednakosti, ali ograničen potencijal – Dominiraju rashodi za socijalnu zaštitu i zdravstvo (skoro 50%, funkcijska klasifikacija) – Stopa rizika od siromaštva bi bila 25 postotnih poena veća da nema mirovina i socijalnih izdataka • Prihodi – Dominira potrošna orijentacija (regresivna) poreznog sustava što doprinosi nejednakosti dohotka – Potencijal postoji u: • širenju porezne osnovice (odnos dohodak (rad), potrošnja i imovina (kapital)), • jednakom obuhvatu unutar samih vrsta osnovica, npr. dohoci od rada v. dohoci od kapitala i imovine • veća (indirektna) progresija sustava

PERSPEKTIVE I RAZVOJ POREZNOG SUSTAVA

12 0 Spain Slovakia Ireland Latvia Belgium Germany Lithuania Italy Luxembourg Netherlands France Czech R. Poland Austria UK Portugal Greece Sweden Romania Cyprus Malta Estonia Slovenia Finland Bulgaria Denmark Hungary Croatia 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Estonia Latvia Croatia Slovenia Lithuania Bulgaria Romania Czech R. Hungary Netherlands Sweden Slovakia Germany Finland Ireland Austria Portugal Greece Spain Poland Denmark Malta Cyprus UK Belgium France Italy Luxembourg Potrošnja Kapital 10 8 6 4 2 30 0 Bulgaria Romania Malta Ireland Lithuania Slovakia Cyprus Poland Portugal Latvia UK Greece Croatia Estonia Spain Luxembourg Czech R. Hungary Slovenia Germany Netherlands Italy France Finland Belgium Denmark Austria Sweden Porezno opterećenje prema ekonomskim funkcijama (2012, u % BDP-a) 25 Rad 20 15 10 5

Struktura pojedinih poreznih oblika Porezi na kapital u Hrvatskoj (mil. Kn) Porez na promet nekretnina Porez na korištenje javnih površina Komunalne naknade Šumski doprinos Porez na cestovna motorna vozila (pravne osobe) Porez na plovila (pravne osobe) Porez na tvrtku ili naziv Porez na dobit Porez na kuće za odmor Porez na nasljedstva i darove Porez na dohodak od najma i prodaje nekretnina Porez na dohodak od kapitala (dividende, kamate, kapitalni dobici itd. ) 2012. 980 51 2. 068 49 77 1 128 6. 597 98 7 n. a.

Perspektive razvoja poreznog sustava • Rang u EU u 2012. g prema ekonomskim funkcijama (udio poreza u BDP-u) – – – • Oporezivanje potrošnje – – • Primarno na visinu opterećenja utječe visoka standardna stopa PDV (poslije Mađarske (27%), 25% je najviša u EU) Prostor postoji za trošarine (promjena strukture, luksuzna dobra, duhan, alkohol, automobili (odnos novih i rabljenih) itd. ) Na manju regresivnost PDV-a bolje utjecati snižavanjem opće stope nego sniženim stopama i izuzećima (iznimka su socijalne kategorije kao kruh, mlijeko, lijekovi, dječja hrana i sl. ) reduciranje povlaštenih tretmana kod nesocijalnih kategorija jer snižene stope PDV-a više utječu na povećanje marži trgovaca nego na cijene (determinirane ponudom i potražnjom) Oporezivanje rada – – • Potrošnja 1. mjesto Rad 16. mjesto Kapital 26. mjesto Porezni klin determiniran doprinosima Porez na dohodak (previše izmjena, naglasak na širenju osnovice i jednakom tretmanu svih vrsta dohodaka) Direktna progresija postoji samo kod dohodaka od rada (mogućnost redefiniranja poreznih razreda i osobnog odbitka) Dohoci od rada vs. dohoci od kapitala i imovine Oporezivanje kapitala – – – Oporezivanje dohodaka od kapitala (postoje dohoci od kapitala koji se još ne oporezuju, jednak tretman, preferencije za ulaganja) Porez na nekretnine (uvođenje) i pitanje fiskalnog izravnanja (financiranje lokalnih jedinica vlasti) Za raspravu: širenju osnovice na ostalu imovinu koja se ne oporezuje (pokretnine, vrijednosni papiri itd. ) ili se oporezuje ali slabo (auti, plovila, nasljedstva i darovi), paziti na ustavnost oporezivanja namjene pojedinih kategorija imovine

DETERMINANTE PRORAČUNSKE POLITIKE ZA 2016. GODINU I PROJEKCIJE ZA 2017. I 2018. GODINU

Privremeno financiranje i projekcija Odluka o privremenom financiranju poslova, funkcija i programa državnih tijela i drugih proračunskih korisnika državnog proračuna RH u prvom tromjesečju 2016. g. Smjernice za izradu državnog proračuna Republike Hrvatske za 2016. i projekcija za 2017. i 2018. Projekcija 2016 RAČUN PRIHODA I RASHODA u mlrd. HRK PRIHODI POSLOVANJA PRIHODI OD PRODAJE NEFINANCIJSKE IMOVINE UKUPNI PRIHODI RASHODI POSLOVANJA RASHODI ZA NABAVU NEFINANCIJSKE IMOVINE UKUPNI RASHODI RAZLIKA-VIŠAK/MANJAK PLAN za I-III 2016 26, 5 0, 1 26, 6 30, 6 0, 9 31, 5 -4, 8 Ukupni prihodi državnog proračuna (mil HRK) Ukupni rashodi državnog proračuna (mil HRK) Deficit državnog proračuna (% BDP-a) Deficit opće države (mil HRK) Deficit opće države (% BDP-a) Izvor: MFIN Projekcija 2017 Projekcija 2018 112. 951 117. 173 120. 644 120. 436 124. 376 127. 199 -7. 485 -7. 203 -6. 555 2, 2 2, 0 1, 8 -9. 234 -7. 082 -6. 203 2, 7 2, 0 1, 7

Okruženje • Javni dug je glavni rizik • Refleksije tržišta kapitala dosad bile negativne • Ograničeni pomaci u reformama (iziskuje vrijeme ali i polito-ekonomske okolnosti) • Polito-ekonomsko okruženje, parlamentarni izbori i stabilnost Vlade • Karakteristike gospodarstva i proračunske potrošnje • Dominanto potrošna orijentacija poreznog sustava (osjetljiva na promjene BDP-a)

Smjernice za izradu državnog proračuna Prednosti • • • Ciljevi - iako nisu jasno prikazani, iščitava se veći fokus na održavanje rasta (i zaposlenosti), umjesto na konsolidaciju (važno zbog kredibilnosti i potreba refinanciranja) Rast je glavni generator pozitivnih pomaka (tržišta kapitala, kredibilnost) Naznaka promjene strukture rashoda (uvjetno pozitivno) Konsolidacija: fokus primarno na materijalne troškove i subvencije umjesto na plaće i mirovine (ciljevi) Fokus na EU fondove (kapitalne investicije) Nema promjena u porezima u 2016. (uvjetno pozitivno) Nedostaci • • Ciljevi – nejasno po pogledu ostalih ciljeva ekonomske politike (dohodovna nejednakost, siromaštvo, demografija itd. ) Konsolidacija bazirana na malom ekonomskom rastu (rast BDP-a 2%, a kamate su samo 3, 5% BDP-a) Za stabilizaciju duga potreban dodatni fiskalni napor od 1 -2% BDP-a u ovoj godini (minimalno 3, 4 mlrd. kuna) Ukupni rashodi se ne smanjuju (uvjetno negativno) Nema najave porezne reforme (ni veličine, ni karaktera, ni smjera) Nedostatak strateških smjernica Politička (ne)stabilnost Različita metodologija (ESA 2010 vs GFS 2001)

Preporuke (kratki rok) • • Držati se plana - bez rebalansa (kredibilitet, tržišta kapitala itd. ) U Smjernicama ekonomske i fiskalne politike 2017 -19 (srpanj 2016. ) ispraviti nedostatke Smjernica za izradu državnog proračuna po pitanju strateških odrednica, ciljeva i politika (reformi) Uspostava sustava upravljanja javnim dugom (Agencija) Precizirati reformske ciljeve na rashodnoj strani (odgovorna cijela Vlada, bez dugoročne stabilizacije i promjene strukture nema veće konsolidacije) – – – • Plaće: organizacija i sistematizacija vs. politika plaća Mirovine: starosne, invalidske, obiteljske, „povlaštene” Zdravstvo: efikasnost Obrazovanje: kvaliteta Investicije itd. Porezne promjene i reforme – Pristupiti sveobuhvatno, na razini cijelog sustava – naglasak na širenju porezne osnovice i većem poreznom opterećenju kapitala (porez na nekretnine itd. ) – ne promatrati samo fiskalne učinke promjena poreza • Parafiskalni nameti (učinkovitost i/ili ukidanje)