La rgulation des risques en Europe et aux

La régulation des risques en Europe et aux Etats-Unis: de Précaution aux Analyses d’Impact Jonathan B. Wiener Professeur du Droit, et de la Politique Publique de l’Environnement, Duke University Fellow, Resources for the Future (RFF) Past President, Society for Risk Analysis (SRA) Université Paris Ouest Nanterre La Défense 9 juin 2014 All slides © 2014 Jonathan B. Wiener. Do not copy or distribute without permission.

Points clés • • Risques Régulation Précaution Comparaison entre les Etats-Unis et l’Europe • La méthodologie de droit comparatif • La rhétorique, et la realité • Apprendre de la variation • l’Analyse d’Impact, aux Etats-Unis et en Europe • La diffusion d’un dispositif de régulation • Prévision et la Précaution optimale

Risques • Risques partout … par exemple: • Santé • Tabagisme • Paludisme, Grippe H 1 N 1 • La maladie de la vache folle (ESB) • Produit chimiques • Securité • Accidents de voiture, et de travail • Terrorisme • Environnement • Pollution de l’eau, de l’air • Changement climatique • Espèces menacées • Risque = combinaison de probabilité et impact: p(I). Et: évaluation, y compris perception, culture, contexte. • Anticiper et maîtriser les risques: essentiel à la survie • Peter Bernstein, Against the Gods: The Remarkable Story of Risk • Ulrich Beck, The Risk Society • Daniel Gilbert & Timothy Wilson, Prospection • Bcp. de succès contre les risques … et à l’avenir?

Risques étonnants à chaque côté de “l’étang” transatlantique? • Aux français qui visitent les États. Unis: • Obésité • Voitures énormes, Quatre-quatres (SUVs) • Émissions des gaz à effet de serre • Fusils, armes • OGMs • Bœuf aux hormones • Agriculture industrielle • Etc. • Aux américains qui visitent la France: • • • Tabagisme Motos sur le trottoir Portes du Métro ouvertes avant l’arrêt Sans barrières sur les quais de la Seine Fèves dans les Galettes de Roi, et jouets dans les Kinder Œufs Surprises Fromages non-pasteurizés Canicules et peu de climatisation Amiante et désamiantage Énergie nucléaire Etc.

Stéréotypes transatlantiques ? USA • Pour les risques (“risk-taking”) • Optimisme sur la science et la technologie • Individualisme • Scepticisme du gouvernement • Système du droit stricte et formel (“adversarial legalism”) Europe • Contre les risques (“risk-averse”) • Scepticisme sur la science et la technologie • Collectivisme • Favorise le gouvernement • Système du droit informel ( « corporatisme » ) Pourtant, ces stéréotypes ne décrivent pas la vérité: • Reconnus depuis longtemps comme exagérations • de Beaumarchais, Le Barbier de Seville (1773) • Oscar Wilde, The Canterville Ghost (1887) • Incompatibles avec théories de l’évolution de régulation • Incompatibles avec variation a l’interior de la UE et les USA • N’expliquent pas des exemples clés • par exemple: tabagisme, énergie nucléaire

A chaque pays son style de régulation? • Droit comparatif: systemes/familles du droit (Zweigert & Kotz 1998) • David Vogel (1986): “national styles of regulation” • Mais: Vogel (2012) accepte que la regulation évolue, ne reste pas stable. Même plus, il voit un “volte-face” (“flip-flop”) des styles transatlantiques. • Jasanoff (1986, 2005): évolution de la culture de la regulation. • La Porta, Lopez-de-Silanes, Shleifer, Vishny (LLSV) (e. g. J. Econ. Lit. 2008; rapports de la Banc Mondiale, “Doing Business”): les “origines légales” expliquent la régulation contemporaine • Ciblé sur la régulation de business, “start-ups, ” finance • LLSV acceptent que les origines légales n’expliquent pas “new spheres of social control, ” ni la régulation née d’une crise • Variation, diffusion, hybridation: Watson 1993; Slaughter 2004, 2009; Wiener 2003, 2011, 2013

Le Principe de Précaution: dates clés • • • 1970: Vorsorgeprinzip 1976: US DC Circuit Court of Appeals decision in Ethyl Corp v. US (Clean Air Act = “precautionary”) 1978: US Supreme Court decision in TVA v. Hill (Endangered Species Act = “institutionalized caution”) 1980: US Supreme Court decision in Benzene case • • 1992: Rio Declaration, paragraph 15 1992: Traité de Maastricht, art. 130 r (Lisbon 2009: TFEU, art. 191) 2000: Commission Européenne, “Communication on the PP” 2005: Charte de l’Environnement de la France • Diffusion of the PP: widely adopted, e. g. Australia, Canada, … •

Interprétation du Principe de Précaution: 4 versions PP version 1: “Lack of full scientific certainty about a risk shall not justify postponing action to prevent it. ” E. g. : Bergen 1990; Rio 1992 (plus “cost-effective”); European Commission Communication 2000 (with qualifications). PP version 2: “Uncertainty about a risk justifies action to prevent it. ” E. g. : “better safe than sorry”; “prevention > cure”. Wingspread 1998. PP version 3: “The proponent of an activity posing uncertain risk bears the burden of proving that the activity poses [no] / [acceptable] risk before the activity can go forward. ” E. g. : pre-market screening (e. g. for new drugs, toxics, pesticides); German nuclear licenses. Wingspread 1998. If must prove “no risk, ” this is tantamount to a ban; O. Godard calls this the “Abstention Rule. ”

Le Principe de Précaution: version 4 • European Commission, “Communication on the Precautionary Principle” (February 2000): measures based on the PP should be: • • proportional to the chosen level of protection, non-discriminatory in their application, consistent with similar measures already taken, based on an examination of the potential benefits and costs of action or lack of action (including, where appropriate and feasible, an economic cost/benefit analysis), • subject to review, in the light of new scientific data, and • capable of assigning responsibility for producing the scientific evidence necessary for a more comprehensive risk assessment. • In effect, reclaims the PP as part of decision analysis. • Shift in EU policy from PP to Impact Assessment (Wiener, Lofstedt) • Similar to US Executive Order 12866 (Clinton, 1993; still in force)

Le Principe de Précaution: version française Charte de l’Environnement de la France, février 2005: « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veilleront, par application du principe de précaution, et dans leurs domaines d'attribution, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage » (article 5) En revanche: Loi organique n° 2009 -403 du 15 avril 2009, relative à l’application des articles 34 -1, 39 et 44 de la Constitution: l’Article 8: Avec chaque projet de loi proposé par le gouvernement, on doit soumettre une étude d’impact au Conseil d’Etat, notamment sur “l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers”.

Degres de Précaution ” x u e n n Cas C (Faux Negatif) io t u a c re p s u pl “ A B (Faux Positif) 0 ex ante 1 2 3 Temps 4 5 6 ex post

Le débat sur le PP • “the Precautionary Principle … could become the fundamental principle of environmental protection policy and law. ” Cameron & Abouchar (1991) • “If international environmental law were to develop Ten Commandments, the precautionary principle would be near the top of the list. ” Bodansky (2004) • “The precautionary principle may well be the most innovative, pervasive, and significant new concept in environmental policy over the past quarter century. It may also be the most reckless, arbitrary, and ill-advised. ” Marchant & Mossman (2004)

Plus précautionneux que vous? “More and More, Europeans Find Fault with US: Wide Range of Events Viewed as Menacing” - NY Times, 9 April 2000, p. A 1 • OGM Europe “Precaution is for Europeans” – • Hormones en NY Times, April 2003 US Opinion de: • Officiers de l’UE Boeuf, r. BST “Europe is considered fairly risk • Changement • ONG averse … America, on the other hand, is often seen as having a Climatique strong risk-taking culture” – The • Médias • Produits Chimiques Economist, 24 January 2004 • Fusils “Europe is considered fairly risk- • Chercheurs • Concurrence averse … America, on the other hand, is often seen as having a strong risk-taking culture” – The Economist, 24 January 2004 “In the US they believe that if no risks have been proven about a product, it should be allowed. In the EU we believe something should not be authorized if there is a chance of risk. ” -- Pascal Lamy, EU Trade Commissioner, 1999 E. g. David Vogel (2000, 2001, 2003, 2012): Renversement (volte-face), 1970 -1990 vs. 1990 -2000. Pourquoi? Opinion publique, Leaders (élites), Analyses d’Impact

Hypothèses sur l’évolution de la politique du risque aux États-Unis et en Europe • Convergence • Divergence • “Flip-Flop” (volte-face) • “Hybridation” • Mondialisation, harmonisation • Europe plus précautionneuse, USA plus ‘risk-taking’ • Renversement de précaution: USA dans les années 1970, Europe depuis 1990 • Emprunts, greffes, hétérogénéité

Christoforou’s claim of reversal in US/EU precaution (and divergence on CBA) Theofanis Christoforou, 2004. “The Precautionary Principle, Risk Assessment, and the Comparative Role of Science in the European Community and the United States Legal Systems, ” in Norman J. Vig and Michael G. Faure, eds. , Green Giants? Environmental Policies of the United States and the European Union (Cambridge, MA: MIT Press): In the 1970 s, “regulation of risk on the basis of precaution in the United States was more rigorously applied” than in Europe, but since the 1990 s, “more stringent regulation of risk on the basis of precaution has become greater in the European Community than in the United States. ” - p. 17. He argued that this reversal was the result of: “Europeans’ desire to achieve and maintain a high level of health and environmental protection” and “Americans’ greater reliance on economic cost-benefit and market-oriented values” -- p. 41. “Unlike the situation in U. S. law, there is no general guideline in [European] Community law that obliges the regulatory authorities to systematically analyze the economic impact or cost of risk management

Vogel’s claim of reversal in US/EU precaution David Vogel, 2012. The Politics of Precaution (Princeton Univ. Press): “Around 1990, the locus of transatlantic regulatory policy innovation and global regulatory leadership began to shift. While American policy makers previously had been ‘quicker to respond to new risks, more aggressive in pursuing old ones, ’ more recently it is European policy makers who have been more likely to identify new risks and been more active in attempting to ameliorate existing ones. 5 Europe has not simply ‘caught up’ to the United States; rather, many of the risk regulations adopted by the EU since 1990 are now more stringent and comprehensive than those of the American federal government. In ‘many policy areas [the EU] has taken over the role of world leader, ’ 6 a role formerly played by the United States. … To borrow Lennart Lundqvist’s influential formulation, … since around 1990 the American federal regulatory policy ‘hare’ has been moving like a ‘tortoise, ’ while the pace of the European ‘tortoise’ resembles a ‘hare. ’ 9” -- p. 4. “Recent European regulations are likely to be more stringent and often more precautionary than those of the United States for those health, safety, and environmental risks that have emerged or become more salient since around 1990, such as global climate change, genetically modified food and agriculture, antibiotics in animal feed, hazardous materials in e-waste, and chemicals in cosmetics. ” -- p. 6.

Et en plus: Jonathan B. Wiener, “The Politics of Precaution, and the Reality, ” 7 Regulation and Governance 258 -265 (2013). Jonathan B. Wiener, et. al. , “Better Ways to Study Regulatory Elephants, ” 2/2013 European Journal of Risk Regulation 311319 (2013). Jonathan B. Wiener, “Better Regulation in Europe, ” 59 Current Legal Problems 447518 (2006). Jonathan B. Wiener, “Whose Precaution After All ? A Comment on the Comparison and Evolution of Risk Regulatory Systems, ” 13 Duke Journal of Comparative & International Law 207262 (2003). (RFF Press/Earthscan/Routledge, 2011) Jonathan B. Wiener & Michael D. Rogers, “Comparing Precaution in the United States and Europe, ” 5 Journal of Risk Research 317 -349 (2002).

Notre projet: Comparaison des politiques: 2 méthodes (1) Etudes cas • • Plus de détails, contexte Étroit mais profond Mais: les cas ne sont pas représentatifs Quatre “Dialogues Transatlantiques”: Bruges, Washington DC, Berlin, et Duke University (Durham, NC) (2) Examen quantitatif des données • • • Plus d’observations Un échantillon plus large, mais plus superficiel Aléatoire, représentatif Il faut comparer soigneusement: • • Danger de méconnaître ou mal comprendre le droit étranger Biais de l’échantillon L’Europe et les États-Unis sont les deux très précautionneux en comparaison au reste du monde Contrastes souvent exagérés entre les groupes (Henri Tajfel)

The Reality of Precaution Edited by J. B. Wiener, M. D. Rogers, J. K. Hammitt, P. H. Sand (RFF Press / Earthscan, 2010) I. Introduction The Rhetoric of Precaution – Wiener II. Case Studies of Specific Risks Genetically modified foods – Lex & Cantley Beef hormones and BSE – Gray et al. Smoking – Blanke Nuclear power – Ahearne & Birkhofer Automobile emissions – Walsh Climate and Strat. Ozone – Hammitt Biodiversity – Saterson Marine environment – Freestone Chemicals – Renn & Elliott Medical Errors, New Drug Approval and Patient Safety – Miller Terrorism – Stern & Wiener Information Disclosure – Sand Risk Analysis Methods – Rogers & Charnley III. Quantitative Empirical Analysis of Comparative US and EU Precaution – Hammitt, Wiener, Swedlow, Kall & Zhou IV. Explanations? Political Systems – Majone Legal Systems – Bergkamp & Smith Risk Perceptions – Weber & Ancker; Sunstein V. Conclusions The Real Pattern of Precaution – Wiener

Méthode 1: Etudes cas L’Ozone stratosphérique et le Changement Climatique • L’Ozone stratosphérique • Molina & Rowland 1974 • Interdiction de CFCs en aérosols: Oregon 1975, USA 1978 • SST: US non, Europe oui (Concorde) • Europe plafond plus haut que production actuel • “Ozone Hole” (trou dans l’ozone) 1985; Convention de Vienne • Protocole de Montréal 1987, puis Londres, Copenhague: fin de CFCs • Le Changement Climatique • Arrhenius 1896; croissance de CO 2; années chaudes 1988 -. • Convention Cadre (Rio 1992) • Protocole de Kyoto Protocol (1997), mais jamais ratifié par le Sénat américain. Bush se retire (2001). Obama … • EU ETS (2005 - ).

Énergie nucléaire • USA • 109 réacteurs nucléaires, 20% de l’électricité • Moratoire de facto depuis 1979, - 2010 ? … • Europe • 140 réacteurs nucléaires, 31% de l’électricité • Quelques pays cessent, quelques-uns augmentent • France • 59 réacteurs nucléaires, 78% de l’électricité • Réacteur à neutrons rapides (breeder)

Produits Chimiques • “Years ago … the United States was the acknowledged global pioneer of tough new laws that aimed to safeguard the public from chemicals considered risky. Today, the United States is no longer the vanguard. Instead, the planet’s most stringent chemical policies … are often born in Stockholm and codified in Brussels. ” Cone, LA Times (2005) • “Whereas U. S. chemical policy in the 1970 s and the early 1980 s often acted as an inspiration for European policymaking, the EU has taken over the role as leader in chemical policy development. The EU is increasingly replacing the United States as the de facto setter of global product standards and the center of much global regulatory standard setting is shifting from Washington, DC, to Brussels. ” - Henrik Selin & Stacy Van. Deveer, Environment magazine 48(10) (Dec. 2006), p. 14 (footnotes omitted).

l’ESB (la vache folle) UK Europe USA ~ 200, 000 ~ 2, 000 ~ 3 (1986 -) (1990 -) (deer/elk 2001 -? Canada 2003) Bœuf anglais interdit Non Temporaire (1996 -99) Oui (1989 -) MBM interdit en fourrage Oui Oui (1988) (1994) (1997) Oui Non (1989) (1997) Oui Non Cas de l’ESB SRM interdit Bœuf > 30 mois interdit (1996) Examen à l’abattage Non (2000) Donneurs du sang interdits Non (leukodepletion) (Source: Gray, Wiener & Rogers, 2010) Limité Oui (1999 -)

Polluants de l’air: Particules en suspension ( « PM 2. 5 » ) • USA: politiques contre le diesel, afin de diminuer le PM 2. 5 • Limite sur PM 2. 5 (moyenne annuelle): 15 µg/m 3, depuis 1997 (12 µg/m 3, après 2020) • < 3% de voitures diesel • Mortalité annuelle de PM: ~ 20, 000 - 50, 000* • Europe: politiques favorisant le diesel, afin de diminuer le CO 2 • Limite sur PM 2. 5 (moyenne annuelle): 25 µg/m 3, après 2015 • > 20% de voitures diesel • Mortalité annuelle de PM: ~ 150, 000 - 370, 000* = Précaution simultanées, contre risques opposés * Silva, West, et al. , Environ. Res. Ltrs. (2013); Anenberg et al. , Environ. Health Perspec. (2010); Evans et al. , Environ. Res. (2012); European Environ. Agency (2009); Mokdad et al. , JAMA 291: 1238 -45 (2004).

Terrorisme -- Justifications • European Environment Agency, 1/02: “Forestalling disasters usually requires acting before there is strong proof of harm. ” • Pres. Bush at West Point, 6/02: “If we wait for threats to fully materialize, we will have waited too long. ” • EU Env’t Commissioner Margot Wallstrom, 4/02: "If you smell smoke, you don’t wait until your house is burning down before you tackle the cause. “ • • NGO advocate of the PP: “Sometimes if we wait for proof it is too late. … If we always wait for scientific certainty, people may suffer and die, and damage to the natural world may be irreversible. ” US National Security Strategy, 9/02: “America will act against such emerging threats before they are fully formed. … The greater the threat, the greater is the risk of inaction — and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains. . . ” • (In 2010, the Obama administration revised the NSS to “carefully weigh the costs and risks of action against the costs and risks of inaction. ”)

Terrorisme -- Critiques • US response to EU demands for environmental precaution (e. g. re GMOs): uncertainty warrants no action until more evidence of risk is found. • Joschka Fischer, German Foreign Minister and Green Party leader, 9/02: "To what consequences would military intervention lead? … Are there new and definite findings and facts? Does the threat assessment justify taking a very high risk? … we are full of deep skepticism regarding military action . . . ” UN weapons inspector Hans Blix, 2003: “It is clear that the critical thinking we applied led us less astray than did the assertive thinking of the US administration. . . We never said there weapons of mass destruction. What we said was that the Iraqis could not answer all our questions regarding their arsenal. But, for the Bush administration, 'unaccounted for' equaled 'existing. '” NY Times editorial, 2003: “If intelligence and risk assessment are sketchy -- and when are they not? -- using them as the basis for pre-emptive war poses enormous dangers. ” • •

Plus précautionneux que vous? ? Europe 1970 s – 80 s: • Océans, mers • Fusils, armes 1990 s - 2010: • Bœuf aux hormones, r. BST • OGM • Produits chimiques • Diesel (CO 2) - favorisé • Changement climatique USA 1970 s – 80 s: • Médicaments • Espèces menacées • Plomb en pétrole • Energie nucléaire • CFCs (ozone stratosphérique) 1990 s - 2010: • l’ESB (vache folle) en Boeuf, et en Sang • Tabagisme • Diesel (PM 2. 5) - limité • Terrorisme

L’ensemble de tous les risques Méthode 2: Un échantillon plus large (mais plus superficiel) 11 086 “verbatim” risques (mot à mot) de 254 documents dans la litérature sur la perception et la classification des risques, 1960 -2003, aux USA et en Europe 2 878 risques “uniques” 100 risques dans un échantillon aléatoire

From: Hammitt, Wiener, Swedlow, Kall & Zhou (2005).

Comparaison Europe / États-Unis • Divergence? Pas beaucoup • Dans notre échantillon, pendant 1970 -2004, une différence de moins de 6% • Plutôt: Parité • Et: Particularité • Conflits sur quelques risques particuliers, e. g. OGM, changement climatique, terrorisme • Pourquoi les pays sont-ils sélectifs en choisissant certains risques ?

Comment expliquer? • Chaque politique publique bien choisie (par l’ACB)? • Pression des groupes d’intérêt? • Perceptions du risque? • « dread » (peur) • « availability » (saillance d’une crise) • Systèmes du droit? • Responsabilité civil (ex post) aux USA? • « Adversarial legalism » et exécution stricte aux USA? • Rôle de l’OMB/OIRA ? • Principe de proportionnalité comme limite sur le Principe de précaution en Europe? • Mais: les hypothèses simples n’expliquent pas les résultats complexes.

A recher… • More cases, e. g. : • • • Pesticides Occupational health & safety EMFs, mobile phones and masts Sweeteners Oil spills Financial shocks Nanotechnology Synthetic Biology Geoengineering / SRM • More time – future, past • More jurisdictions • • • Member states of US, EU; and scale/competence/federalism/subsidiarity Other OECD members Global – countries around the world • Institutions – legislatures, agencies, courts, etc.

L’opportunité d’innover et d’apprendre • Le défi de la politique du risque • • • Anticiper Protéger le public: parer aux risques Protéger le public: éviter les coûts de régulation Réfléchir sur les décisions complexes Traiter simultanément les risques multiples et interdépendants Apprendre de la variation • L’opportunité européenne • Apprendre de l’expérience américaine (de Benjamin Franklin à nos jours) • Développer (redécouvrir) l’approche européenne (de Jules Dupuit…), et l’enseigner aux américains • Méthodes d’analyse (ex. : « proportionné » ) • Institutions de l’état (ex. : analyse d’impact des chaque loi proposée) • “Communication sur le Principe de Précaution” (2000) • “Better Regulation” ( « Mieux Légiférer » ) (2001 - )

Une conversation transatlantique sur l’analyse des décisions … Benjamin Franklin Joseph Priestley Jeremy Bentham Jules Dupuit qui continue aujourd’hui…

• Benjamin Franklin, lettre à Joseph Priestley, 19 septembre 1772: “In the Affair of so much Importance to you, wherein you ask my Advice, I cannot for want of sufficient Premises, advise you what to determine, but if you please I will tell you how. When those difficult Cases occur, they are difficult, chiefly because while we have them under Consideration, all the Reasons pro and con are not present to the Mind at the same time; but sometimes one Set present themselves, and at other times another, the first being out of Sight. . “To get over this, my Way is, to divide half a Sheet of Paper by a Line into two Columns; writing over the one Pro, and over the other Con. Then during three or four Days Consideration, I put down under the different heads short Hints of the different Motives, that at different Times occur to me, for or against the Measure. When I have thus got them all together in one View, I endeavour to estimate their respective Weights. . . and thus proceeding I find at length where the Ballance lies. . . “And, tho’ the Weight of Reasons cannot be taken with the Precision of Algebraic Quantities, yet, when each is thus considered, separately and comparatively, and the whole lies before me, I think I can judge better, and am less liable to make a rash Step; and in fact I have found great Advantage from this kind of Equation, in what may be called Moral or Prudential Algebra. ” (“rash” = précipitaire) • Jeremy Bentham, Théorie de la Legislation (Paris: Etienne Dumont, 1802) • Jules Dupuit, l’analyse marginal (~1800 -1840)

Amalyses et Interconnections • Interconnections multiples et complexes – une toile global des risques • Les risques se propagent plus vite. • Maladies, Terrorisme, Crises financières, Internet • Cibler un risque peut influencer d’autres risques. • Interdépendance des risques • L’arbitrage entre risques ( « risk-risk tradeoffs » ) • L’échange des idées s’étend plus vite. • Opportunité d’expérimentation et d’apprendre, en Europe et aux Etats-Unis. • Vers un « labo » de la politique publique / régulation des risques.

(Harvard University Press, 1995)

Paradigme principal: un seul “risque cible” (RC) RC

Réalité: risques sont multiples, interdépendants (RC = risque cible, RI = risque iatrogène) RC RC RI RI RC RI

Arbitrage risque Précaution vs. RC (risque cible) Option “risquesupérieur” • Z • Y • X p(RC) = 1 p(RI) = 1 Évaluer le choix RPF 2 Précaution vs. RI (risque iatrogène)

La Diffusion de “Regulatory Oversight” (surveillance de la régulation) • Diffusion mondiale des outils, e. g. : • • • Analyse d’Impact Environnemental (Environmental Impact Assesment (EIA)) Incitations économiques (permis negociables, taxes) Principe de Précaution (PP) Analyse d’Impact des Régulations (Regulatory Impact Assessment (RIA)) Bureaus de Surveillance (Regulatory Oversight Bodies (ROBs)) • Variation des RIA et ROBs: fonctions, pouvoirs, etc. • Références • • • J. B. Wiener et al. , eds. , The Reality of Precaution: Comparing Risk Regulation in the US and Europe (RFF Press/Earthscan/Routledge 2011) J. B. Wiener & A. Alemanno, “Comparing US OIRA and EU IAB, ” in Rose-Ackerman & Lindseth, eds. , Comparative Administrative Law (2011) J. B. Wiener, “The Diffusion of Regulatory Oversight, ” in M. Livermore & R. Revesz, eds. , Cost-Benefit Goes Global (Oxford Univ. Press, 2013)

Gestion de risque et régulation aux USA • L’Acte de Procédure Administratif (APA) (1946): recours en excès de pouvoir (judicial review); demandes d’annulation des réglementations « arbitraires et capricieuses » . L’essentiel: réfléchir; soyez raisonnable. • Analyses d’impactes ex ante: tous les Présidents depuis 35 ans • Carter: Ordre Exécutif (EO) 12044, et création de « OIRA » • Reagan, Bush pére: EO 12291, OMB/OIRA, Analyses Coûts-Bénéfices (ACB), Regulatory Impact Analysis (RIA) • Clinton: EO 12866: continue OIRA, RIA, ACB; ajoute l’arbitrage entre risques (R-R), effets de distribution • Bush fils: Chef d’OIRA: John Graham. Invention de « Prompt » lettres afin de suggérer des bonnes régulations. OMB Circular A-4 (sept. 2003): taux d’escompte plus bas (3%, 1%); et pour les impacts > $1 milliard, il faut les portefeuilles probabilistiques des scénarios. • Obama: Chef d’OIRA: Cass Sunstein, auteur de The Cost-Benefit State (2002).

From U. S. OMB, 2011 Report to Congress on the Benefits and Costs of Federal Regulations and Unfunded Mandates on State, Local, and Tribal Entities (June 2011), p. 21.

L’Analyse Coût-Bénéfice (l’ACB) en Europe • Traité de Maastricht, article 130 r (Nice 174, Lisbon 191): dans la politique environnementale, analyse “des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action” (English version: “potential benefits and costs of action or lack of action”) (OJC 325, 24 Dec. 2002). • “Principe de Proportionnalité” = l’ACB ? • “Principe de Précaution”: Communication de la Commission Européenne de fevrier 2000: le PP exige l’ACB. • “Better Regulation” initiative (“Mieux légiférer”) (2001 - ).

Principe de Proportionnalité • Principe général du droit Européen • Pfizer Animal Health S. A. v. Council, Case T-13/99, 2002 WL 31337 (European Court of First Instance, Sept. 11, 2002), ¶¶ 410 -411: "The Court considers that a cost/benefit analysis is a particular expression of the principle of proportionality in cases involving risk management. . the principle of proportionality, which is one of the general principles of Community law, requires that measures adopted by Community institutions should not exceed the limits of what is appropriate and necessary in order to attain the legitimate objectives pursued by the legislation in question, and where there is a choice between several appropriate measures, recourse must be had to the least onerous, and the disadvantages caused must not be disproportionate to the aims pursued. . . " • But: id. ¶ 456: "The protection of public health, which the contested regulation is intended to guarantee, must take precedence over economic considerations. ” • “the relation between precautionary and proportionality principles is obviously one of the most important disputed subjects in the [Commission’s] Communication on the precautionary principle” – Hannes Veinla, 8 Juridica Int’l 186, 196 (2003)

“Better Regulation” (“Mieux légiférer”) en Europe • Tony Blair, premier ministre de le Grande Bretagne, “Risk and the State, ” 26 mai 2005: • “Better Regulation” will introduce a “rigorous risk-based approach” that will employ impact assessments and “regulate only after reflection, ” avoiding regulations that “do more damage than was done by the problem itself. ” • Bertie Ahern, premier ministre de l’Irlande, 2004: • “Better Regulation is a core theme of our EU Presidency … Many of the policies, institutions and tools that support Better Regulation have their origins in the USA. … There is much that we have learned from the United States in relation to regulatory management and, through occasions like this, much that we can continue to learn. … We hope too that there will be shared learning. While we in the European Union are newer to the game, I hope that we have moved beyond our rookie season! The Union is making up ground quickly in respect of Better Regulation. ”

“Better Regulation” (“Mieux légiférer”) en Europe • EU White Paper on Governance (2001) • Rapport du Groupe Mandelkern (2001) • Analyses d’Impacts, avec l’ACB • Impact Assessment Guidelines (2002) (Commission Prodi) • Revised IA Guidelines (2005, 2006, 2009) (Commission Barroso) • Impact Assessment Board (2006 - ) • bureau central de surveillance, comme US OMB/OIRA • Réduction des coûts administratifs, et Simplification (suppression des lois tombées en désuétude): efforts pour diminuer le poids de la bureaucratie, mais sans consideration des bénéfices?

European Court of Auditors, Special Report 3/2010, “Impact Assessments in the EU Institutions: Do They Support Decision-making? ” (2010), p. 12.

European Court of Auditors, Special Report 3/2010, “Impact Assessments in the EU Institutions: Do They Support Decision-making? ” (2010), p. 15.

European Court of Auditors, Special Report 3/2010, “Impact Assessments in the EU Institutions: Do They Support Decision-making? ” (2010), p. 38.

European Commission, Impact Assessment Board Report for 2012 (January 2013) http: //ec. europa. eu/governance/impact/key_docs/iab_report_2012_en_final. pdf

Strengthening the IAB and “Smart Regulation” • Power to influence decisions: • “In principle, the positive assessment of the Impact Assessment Board is required before an interservice consultation can be launched. ” -- President Jose Manuel Barroso, “Communication from the President: The Working Methods of the Commission 2010 -2014“ C(2010) 1100 (Feb. 10, 2010). • Communication from the Commission [on] “Smart Regulation in the European Union, ” COM(2010) 543 final (Oct. 8, 2010).

La diffusion mondiale de l’ACB et surveillance de la régulation (RIA, ROBs) • US • RIA since 1978 • ROB: OIRA, since 1980 • ‘Return’ power since 1981 (‘prompts” since 2001) • Australia • RIA since 1985 • ROB: OBPR; Prodictivity Commission • EU • RIA since 2002 • ROB: IAB, since 2006 • ‘Return’ power since 2010 (‘prompts’ since 2006) • OECD member states • RIAs: from 50% in 1998, to 100% in 2010 (incl. Korea, Mexico, Chile) • ROBs: from ~33 -50% in 1998, to ~50 -90% in 2010 • Other countries: increasing • E. g. South Africa, Uganda, Kenya, Brazil, Philippines, Vietnam, …

Source: OECD, RIA as a Tool for Policy Coherence 15 (2009).

Source: OECD, RIA as a Tool for Policy Coherence 16 (2009).

Source: C. Cordova-Novion and S. Jacobzone (2011). “Strengthening the Institutional Setting for Regulatory Reform: The Experience from OECD Countries, ” OECD Working Papers on Public Governance, No. 19.

Vers l’ACB “chaleureuse” • Ni trop Froide, ni trop Chaude: • “Analyse froide”: optimisation économique, tous impacts quantifiés et monétisés. • “Analyse chaude” (? ) = « outrage » surtout après une crise • Entre les deux: « Analyse chaleureuse » comparaison soigneuse de la portefeuille et le bilan de tous les effets, quantitatifs et qualitatifs; un processus cognitif afin de bien réfléchir et bien décider. • Benjamin Franklin (1772): “prudential algebra. ” • J. M. Keynes: “better to be roughly right than precisely wrong. ” • Cass Sunstein: “cognitive case” for BCA • L’ACB de l’ACB: plus important de comprendre tous les variables principales, que de quantifier quelques-unes en oubliant les autres. • IA Guidelines: analyse de « tous impacts positifs et négatifs » • L’ACB comme un outil pas une règle (a “tool not a rule”)

Conclusions • L’Europe et les États-Unis ne sont pas tellement différents en leur régulation des risques • Parité et Particularité. Greffes. Hybridation. • Pourquoi les pays sont-ils si sélectifs en choisissant les risques particuliers? • Précaution et l’Analyse d’Impact se sont souvent opposés, mais ils sont deux méthodes de la prévision au futur • L’opportunité d’apprendre et d’innover • • Utilisez l’ « analyse chaleureux » , ex ante et ex post Analysez les risques multiples et interdépendants (et l’arbitrage risque-risque) Ne visez pas uniquement les coûts administratifs Employez l’ACB afin de suggérer des bonnes régulations aussi que de rejeter des mauvaises régulations • Créez un bureau de surveillance central (et en chaque état-membre) – associé au structure de l’état / gouvernement en chaque pays • Etudiez la hétérogénéité – apprenez de la variation • La renaissance de la raison, dans le domaine de la régulation?

Merci. www. law. duke. edu/fac/wiener