GRAANSKI NADZOR DRAVNE POMOI 2 deo Seminar Toplikog

GRAĐANSKI NADZOR DRŽAVNE POMOĆI 2. deo Seminar Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava, Tara 20 -23. oktobar 2016. Prof. Miroslav Prokopijević, Ph. D. mprokop@sezampro. rs +381 (0)63 319 960 1

MEHANIZMI DODELE I ZLOUPOTREBE DRŽAVNE POMOĆI (VI) 2

IZMEĐU ZAKONA I PRAKSE. . . 1 o U prethodnom delu bilo je reči o zakonskim rešenjima davanja državne pomoći privredi, koja su uglavnom usklađena sa regulativom EU. o U onome što sledi biće reči o praksi davanja državne pomoći u Srbiji, koja uglavnom nije usklađena sa praksom u EU. 3

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 2 Pokazatelj 2012 2009 2010 2011 Iznos državne pomoći, milioni € 901, 98 754, 29 808, 70 777, 96 BDP, milioni € 31. 511 28. 504 31. 143 29. 933 2, 86 2, 64 2, 60 13. 497 13. 215 14. 330 14. 345 6, 68 5, 70 5, 75 5, 42 Učešće državne pomoći u BDP, % Javni rashodi, milioni € Udeo drž. pomoći u javn. rash. % * 2013 720, 0 2014 904, 0 31. 981 33. 051 2, 25 2, 74 14. 576 16. 017 4, 94 5, 65 Podaci o datoj državnoj pomoći tokom objavljuju se na sajtu Ministarstva finansija, rubrika “Državna pomoć” (leva strana sajta), podrubrika “Izveštaj o dodeljenoj državnoj pomoći”. ** De minimis pomoć se ne prikazuje u statistici date pomoći. *** Pomoć data “ispod crte” (van budžeta) nije prikazana u Tabeli. 4

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 3 o Državna pomoć se u periodu 2009 -2013. kreće 2 -3% nacionalnog dohotka, tj. 5 -7% od ukupnih državnih rashoda, što godišnje odgovara sumi od 720 -900 miliona evra. o Ti podaci koje daje Ministarstvo finansija uključuju i pomoć poljoprivredi, mada je Zakon o državnoj pomoći isključuje. o Pomoć data “ispod crte” nije prikazana. o Poređenja radi, državna pomoć u Hrvatskoj 2010. iznosila je 1, 2% BDP ili 5. 374 miliona kuna (716, 5 miliona evra), 2013. oko 1%. 5

Državna pomoć u Srbiji 2009 -12, izvor: Min. fin. RS. Kategorija 2009 2012 2011 2013 mil. € % Poljoprivreda 180, 66 20, 0 165, 65 20, 5 222, 39 28, 6 232, 1 32, 2 291 31, 0 Industrija i usluge 721, 32 80, 0 643, 05 79, 5 555, 57 71, 4 487, 9 67, 8 623, 7 69, 0 Horiz. drž. pomoć 564, 42 62, 6 131, 85 16, 3 106, 26 13, 6 42, 1 5, 9 253, 9 28, 0 1. Istraž. i razvoj 0, 00 0, 81 0, 08 0, 0 0, 1 0, 0 0 0, 0 2. Obuka 0, 00 0, 02 0, 03 0, 0 0, 1 0, 0 0 0, 0 3. Zapošljavanje 131, 40 14, 6 4, 59 0, 6 22, 20 2, 9 20, 7 2, 9 17, 8 2, 0 4. MSP 301, 02 33, 4 0, 01 0, 0 0, 96 0, 1 0, 9 0, 1 0 0, 05 0, 0 28, 67 3, 5 0, 13 0, 0 12, 9 1, 4 - - 1, 41 0, 25 0, 0 6, 8 0, 9 103, 4 11, 4 7. Sanac. i restrukt. 66, 44 7, 4 51, 28 6, 3 76, 87 9, 9 13, 5 1, 9 89, 6 9, 9 8. Ostalo/svet. kriza 65, 51 7, 2 0, 00 0, 0 5, 74 0, 7 0, 0 30, 2 3, 5 124, 73 13, 8 179, 10 22, 1 170, 75 22, 0 158, 6 22, 0 214, 3 23, 7 1. Rudarstvo 18, 26 2, 0 21, 77 2, 7 28, 60 3, 7 38, 0 5, 3 39, 0 4, 3 2. Saobraćaj 102, 68 11, 4 157, 34 19, 4 142, 15 18, 3 120, 6 16, 7 0, 81 0, 1 - - - 5. Zašt. živ. sredine 6. Kultura Sek. drž. pomoć 3. Čelik mil. € 2014 % mil. € % 12, 0 66, 9 7, 4 1 2 0

Struktura državne pomoći 2014 Horizontalna 28, 0% Sektorska 23, 7% Regionalna 17, 3% Poljoprivredna 31, 0% --------------UKUPNO 100, 0% 7

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 4 o Horizontalna državna pomoć, koja je dopuštena pravilima EU, činila je veliku većinu državne pomoći u Srbiji 2009. od 62, 6%. o Posle toga, ona je pala na 20% ili manje, tj. 13, 6% godine 2012, a 2014. 28, 0. Poboljšanje. o To znači, u narednim godinama potrebno je povećati horizontalnu, a smanjiti sektorsku i regionalnu pomoć. o Hrvatska je pristupanja EU imala još nepovoljniju strukturu pomoći: sektorska 76%, horizontalna 15% i regionalna 9%. 8

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 5 o U EU horizontalna pomoć 2010. iznosila je 85% (uključujući regionalnu pomoć), a sektorska 15%. o Dakle, udeli raznih oblika državne pomoći u Srbiji i Hrvatskoj tačno su obrnuti od situacije u EU, što ukazuje na to da će državna pomoć u ove dve zemlje morati da prođe veće promene. 9

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 6 o I kod strukture horizontalne pomoći potrebne su promene. Udeo istraživanja i razvoja treba da se osetnije poveća, kao i udeo “Obuke”. o “Ostalo” (odnosi se na pomoć za otklanjanje uticaja svetske krize) treba da nestane sa prolaskom krize. o Sektorska državna pomoć treba da se smanji, posebno deo koji se odnosi na saobraćaj. U osnovi su to subvencije za železnicu. o Udeo regionalne državne pomoći nije visok i ona je poželjna sa stanovišta regulative EU. o Promene u strukturi državne pomoći moraju 10 pratiti strukturne reforme.

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 7 o Npr. potrebno je nastaviti privatizaciju, a posebno u sferi likvidacije kroz stečaj, privatizacije javnih i javnih komunalnih preduzeća i restitucije. o Potreban je prelazak na režim slobodnog formiranja cena i tamo gde to sada nije slučaj. o Potrebno izvršiti privatizaciju železničkog saobraćaja, ukinuti davanje gotovine za otvaranje novih radnih mesta od strane inostranih firmi, itd. 11

DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 8 o Bez strukturnih promena u realnom sektoru sama promene iznosa državne pomoći bile bi ograničene i uglavnom kozmetičke. o Novo rešenje ne bi bilo dugoročnije održivo bez strukturnih promena, kojima onda pomoć treba da se prilagodi. o Strukturne su one reforme koje leče dubinske i dugoročne, a ne akutne i kratkoročne probleme. 12

POMOĆ PREMA OBLICIMA DAVANJA, %, 9 Vrsta pomoći 2010 2011 2012 2013 2014 Subvencije 68, 0 58, 5 59, 8 63, 6 80, 9 Poreski podsticaji 24, 6 30, 7 32, 6 32, 3 10, 1 Povoljni krediti 7, 2 9, 4 7, 6 4, 1 3, 4 Garantije 0, 2 1, 4 0, 0 5, 6 100, 0 100, 0 UKUPNO 2015 13

De minimis pomoć o Pomoć de minimis (do 200. 000 evra) ne ulazi u statistiku drž. pomoći. o U 2013. odobreno je oko 12, 5 miliona evra de minimis pomoći. o Od toga 8, 72 mil. evra je dala država, 3, 4 mil. pokrajina, a samo 0, 35 mil. lokalne samouprave. o Pomoć de minimis je najviše podložna manipulacijama, jer treba a) najmanje obrazloženja za davanje, b) uslovi su proizvoljni i c) ne beleži se u ukupno datoj pomoći. 14

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA DRŽAVNE POMOĆI (VII) 15

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 1 o Nekoliko okolnosti ide na ruku zloupotrebama državne pomoći. - Iznos sredstava pomoći je veliki; - Regulativa je obimna (zakoni, uredbe, pravilnici. . . ); - Postupak davanja je komplikovan; - Slabosti karaktera su notorne; - Kontrola je nesavršena. 16

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 2 o Ministri i drugi državni službenici imaju veliku diskrecionu moć pri odlučivanju o dodeli državne pomoći u pogledu: 1. Svrhe, 2. Oblika, 3. Visine, 4. Trajanja, 5. Učestalosti 6 (Eventualnog) povraćaja sredstava, 7. Kontrole i analize. . . državne pomoći. 17

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 3 o Okolnost da mogu da odlučuju o mnogo stvari vezanih za državnu pomoć, državnim službenicima daje obilje diskrecione moći. o Ipak, na tom spisku nije stvar koja službenicima daje najveću moć! o Q & A: Šta je to? 18

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 4 o Ono što službenicima daje najveću moć je odluka o izboru konkretne firme kojoj se državna pomoć dodeljuje. o U zemljama visokog nivoa korupcije, davanje/uzimanje mita igra veliku ulogu u izboru firme (vlasnika) za davanje pomoći. 19

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 5 o Ako postoji mito koji je povezan sa dodelom pomoći, njegova visina zavisi od: 1) Oblika pomoći, 2) Rizika primaoca mita da bude uhvaćen i kažnjen (uklj. visinu kazne), 3) Ispunjenosti uslova kod primaoca pomoći, 4) Visine pomoći, 5) Uslova pod kojima se pomoć daje, 6) Kontrole dodeljene pomoći. 20

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 6 o Usled mogućnosti uzimanja mita, davanje ili odobravanje državne pomoći spada u najomiljenije aktivnosti državnih službenika, skupa sa javnim nabavkama, kapitalnim izdacima, izdavanjem važnijih dozvola i zaduživanjem. o Ali, možda ni u jednoj drugoj od pomenutih oblasti državni službenici nemaju veću diskrecionu moć, kao kod dodele državne pomoći. 21

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 7 o Usled toga je otežana i iskomplikovana kontrola davanja državne pomoći. o Ona podrazumeva niz dobrih rešenja na više tačaka. 1. Oblici pomoći moraju biti precizno definisani. 2. Svrha pomoći mora biti jasno određena. 22

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 8 3. Iznos pomoći mora biti maksimiran, domen iznosa podeljen na kategorije. 4. Podaci o davanju pomoći, uključujući ugovore, moraju biti javni. 5. Postupak davanja pomoći treba da bude javan, transparentan i sa jednakim tretmanom svih učesnika. 6. O davanju pomoći i drugim pitanjima treba da odlučuje komisija, a ne pojedinac. 23

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 9 7. Članovi komisije treba da imaju moralni i profesionalni ugled. 8. Sporni slučajevi moraju se istraživati, greške se moraju kažnjavati, kazne plaćati ili izdržavati, a dobit stečena eventualnim krivičnim delima mora se oduzimati. 9. Sve vreme postupka dodele pomoći mora se poštovati zakon. 24

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 10 o Pri kontroli davanja pomoći posebno treba voditi računa o sledećem: 1. Zakonitost postupka. 2. Postupanje u skladu s pravilima o dodeli pomoći. 3. Javnost i transparentnost postupka. 4. Sumnje u pogledu uslova ili izbora firmi. 5. Visina iznosa pomoći. 25

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 11 6. Indirektno davanje mita. 7. Ponavljanje davanja pomoći istim firmama. 7. Izbegavanje davanja pomoći izrazito kvalifikovanim firmama-kandidatima. 8. Pojavi izuzetaka u bilo kom pogledu. 9. Profilu članova komisija za dodelu pomoći. 26

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 12 10. Načinu na koji članovi komisija glasaju pri dodeli pomoći i statistici njihovog glasanja. 11. Analizi upotrebe pomoći i koristi od date državne pomoći u prethodnim periodima. 27

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 13 o Savet za borbu protiv korupcije je 15. jula 2014. objavio Izveštaj u radu Fonda za razvoj RS u periodu 20072013. o U tom periodu Fond je dodelio 92 mlrd. dinara povoljnih kredita, a za deset godina (2003 -2013) čak 1, 8 mlrd. evra. o Kontrolom rada Fonda nađene su velike nepravilnosti. 28

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 14 o A. Narušeno je prvo načelo rada Fonda, ravnomerni region. razvoj, uključujući podsticanje razvoja nedovoljno razvijenih područja. o Umesto nerazvijenim, ogromna većina kredita je otišla u Bg, potom NS i Niš. o Umesto manjih preduzetnika, kredite su dobijali tajkuni. o Tako su jedne godine firme M. Miškovića dobile 1, 2 mlrd, a svi ostali mali preduzetnici 880 mil. dinara. 29

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 15 o B. Usled takve kreditne politike Fonda, narušeno je i njegovo drugo načelo – podsticanje poslovanja pravnih lica i preduzetnika. o C. Konačno, narušeno je i treće osnovno načelo Fonda – umesto podsticanja proizvodnje i izvoza podrška je davanja trgovini i uslugama. 30

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 16 o Savet je našao da je rad Fonda bio snažno politizovan. o U nadzornom odboru i drugim telima Fonda sedeli su ministri, Fond je formacijski bio podređen Min. fin. i Ministarstvu za javnu upravu, lok. samoupravu i regionalni razvoj. o Nisu razvijene ili nisu poštovane procedure procene kreditnog rizika, procene rizičnih kredita, mehanizama povraćaja sredstava. . . 31

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 17 o Posledice: ◊ Potrošena velika javna sredstva. ◊ Nema nikakvog osetnijeg pozitivnog uticaja na privredu Srbije. ◊ Većina kredita nenaplativa. ◊ Tajkuni se dodatno obogatili. ◊ Preduzetnici ostali bez podrške. ◊ Političari i birokrate nisu odgovarali za povredu načela Fonda, nepravilan rad i zloupotrebu sredstava Fonda. 32

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 18 o Sredstva Fonda za razvoj su spiskana, pokradena ili zloupotrebljena na isti način na koji su uništena sredstva Razvojne banke Vojvodine, PBB, Agrobanke, Univerzal banke, NIP, Srpske banke. . . o Političari su odlučivali ko će i koliko sredstava dobiti. o Nije se vodilo računa o uslovima davanja kredita, ni mogućnostima otplate. 33

MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 19 o Tajkuni koji su većinom dobijali kredite su deo dobijenih sredstava vraćali političarima – klasični mito. o Ostatak su selili na svoje privatne račune, obično u inostranstvu. o Tako su sredstva Fonda pokradena ili protraćena, profitirali su tajkuni i političari, a ceh su platile poreske platiše. 34

Q & A: MEHANIZMI ZLOUPOTREBA, 20 o Da li je posle svih tih iskustava potrebna Razvojna banka Srbije? o Zašto se pre odluke o osnivanju RBS ne napravi analiza rada domaćih državnih banaka i fondova? 35

KONTROLNI POSTUPAK 36

KONTROLA, 1 o PRIPREMNI KORACI - Proučiti zakone, uredbe, pravilnike i ostalu regulativu o davanju državne pomoći u Srbiji. - Proučiti postupak davanja državne pomoći (razlozi, motivi, oblasti, iznos, način, vrste, procedure. . . efekte). 37

KONTROLA, 2 o KORACI KONTROLE - Posmatrati izabrani oblik davanja državne pomoći (prikupiti činjenice). - Analizirati prikupljene podatke: da li deklarisani elementi pomoći odgovaraju onima na terenu u pogledu razloga, motiva, oblasti, iznosa, načina, dinamike, vrste, kvaliteta, procedure. . . efekata, itd. - Koristiti pomoć potrebnih stručnjaka. 38

KONTROLA, 3 - Tekstualno prikazati odabrani slučaj davanja pomoći. - Prekontrolisati (dopuniti) dokaze. - Napraviti efektnu prezentaciju nalaza. PREZENTACIJA REZULTATA KONTROLE - Napraviti (probnu) prezentaciju nalaza u užem krugu saradnika. - Napraviti javnu prezentaciju. - Tražiti što više publiciteta. - Poslati nalaze na relevantne adrese. 39

OTVORENA PITANJA I PREPORUKE (VIII) 40

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 0 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 10 o Srbija praktično treba na svoj način da prođe put transformacije državne pomoći, koji su prošle i ostale nove članice iz I. Evrope po ulasku u EU. o Neke ga i nisu uspešno prošle, kao npr. Mađarska, Malta ili Češka Republika. 41

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 1 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 10 o Neki koraci na tom putu su već napravljeni (nova regulativa, smanjen iznos pomoći u odnosu na socijalistički period, delimičan prelaz na horizontalnu i regionalnu pomoć), ali veći deo posla tek treba da se obavi. o Šteta je da do promena neće doći zato što smo sami uvideli da su one korisne, nego zato što nas drugi (EU) teraju da tako uradimo. 42

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 2 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 11 Ako drugačije ne ide, i ovo će biti korisno, obzirom na probleme koje državna pomoć stvara: 1. Rasipanje javnih fondova, 2. Remećenje konkurencije, 3. Pomoć prijateljskim firmama, 4. Korupcija, 5. Odlaganje promena, 6. Očekivanje da drugi reše probleme u firmama, 7. Politizacija privrede. U tom pogledu smanjivanje i transformacija državne pomoći u Srbiji biće pozitivna kolateralna posledica 43 približavanja zemlje EU.

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 3 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 12 o Državna pomoć u Srbiji se razlikuje i po 1) visini, 2) raspodeli i 3) ciljevima od one u zemljama EU. 1) Po visini je ona slična državnoj pomoći u EU od pre nekoliko decenija i kreće se blizu 3%, što je mnogo više od današnjeg proseka EU od 0, 5%. 2) Po raspodeli je državna pomoć u Srbiji takođe različita od one u EU, jer se daje za više svrha, pa i za one koje su u EU zabranjene. . . 44

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 4 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 13 . . . Pomoć u Srbiji je u 80% vertikalna ili sektorska, a 20% horizontalna, dok je u EU tačno obrnut odnos ove dve vrste pomoći. 3) Ciljevi: državna pomoć se sa umirućih privrednih aktivnosti treba da prebaci na one koje su kreativne i podsticajne za razvoj. 45

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 6 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 15 o Tri su načina na koje državna pomoć u Srbiji treba da se transformiše: - Prvo, to je njena visina, koja sa blizu 3% od BDP, a treba da se svede na nešto blisko proseku EU, koji iznosi 0, 5% BDP. - Drugo, pomoć u Srbiji je u 80% vertikalna ili sektorska, a 20% horizontalna, dok je u EU tačno obrnut odnos ove dve vrste pomoći. - Treće, državna pomoć se sa umirućih privrednih aktivnosti treba da prebaci na one koje su podsticajne za razvoj. 46

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 5 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 14 o Transformacija državne pomoći u Srbiji zavisiće od tempa približavanja zemlje EU. o Bilo bi bolje da je Srbija sama bila u stanju da izvede smanjivanje i transformaciju državne pomoći, ali je to malo verovatno, usled tradicije loših navika i snažne sprege politike i interesnih grupa. 47

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 7 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 16 o Smanjenje i transformacija državne pomoći u Srbiji imaće i neke pozitivne posledice: 1. Smanjiće se rasipanje javnih fondova, 2. Umanjiće se remećenje konkurencije, 3. Smanjiće se mogućnosti za davanje pomoći prijateljskim firmama, 4. Sniziće se nivo korupcije, 5. Podstaći će se promene, 6. Firme će se same više baviti svojim problemima, umesto da čekaju da ih drugi reše, 48 7. Podstaći će se depolitizacija privrede.

P i t a n j a & P r e p o r u k e, 8 DRŽAVNA POMOĆ U SRBIJI, 17 o Sve u svemu, državna pomoć u Srbiji moraće značajno da se menja po visini, raspodeli i ciljevima. o Moraće biti transparentnija i manje podložna korupciji. o Transformacija državne pomoći se ne može izvesti izolovano, već samo u sklopu ostalih privrednih i društvenih reformi. o Naravno, ako bude imao ko da ih sprovede. 49

HVALA NA PAŽNJI! 50

LITERATURA, 1 o European Commission (2011) The effects of temporary state aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis, Brussels: EC, PDF dokument, s. 1 -112. o Kesner-Škreb, M. (2012) Što će biti s hrvatskim državnim potporama nakon pristupanja Europskoj uniji? , Newsletter, br. 70, Zagreb: Institut za javne financije, s. 1 -8. o Lilić, S. (ur)(2011) Kontrola državne pomoći u Srbiji i Evropskoj uniji, Beograd: Pravni fakultet. 51

LITERATURA, 2 o Ministarstvo finansija RS (2012) Izveštaj o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji u 2011. godini, Beograd: MFRS, PDF, s. 1 -26. o Ministarstvo finansija RS (2010) Izveštaj o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji u 2009. godini, Beograd: MFRS, PDF, s. 1 -23. o Ministarstvo finansija RS (2012) Izveštaj o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji u 2012. godini, Beograd: MFRS, PDF, s. 1 -26. 52

LITERATURA, 3 o Ministarstvo finansija RS (2015) Izveštaj o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji u 2014. godini, Beograd: MFRS, PDF, s. 1 -30. o Prokopijević, M. – Državna pomoć privredi u Evropskoj uniji, u: Lilić (ur)(2011), s. 63 -73. o Prokopijević, M. (2012) Evropska unija. Uvod, Beograd: Čigoja štampa, 3. izdanje. o Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, Beograd: Vlada Srbije, 2009, PDF, s. 1 -723. 53

LITERATURA, 4 o Toplički centar (2015) Državna pomoć u Srbiji: od lošeg ka gorem, TCDLJP: Prokuplje. o Treaty on the functioning of the European Union. Consolidated version, Official Journal of the European Union, br. 83 (3. Mart 2010), str. 49 -159. o Vlada Srbije (2010 -13) Uredba o pravilima za dodelu državne pomoći, Službeni glasnik 13/2010, 100/2011, 91/2012, 37/2013, 97/2013. 54