TIJELA IZVRNE VLASTI Prof Dr Kasim Trnka 1

TIJELA IZVRŠNE VLASTI Prof. Dr. Kasim Trnka

1. Osnovna obilježja izvršne vlasti § Izvršna vlast ili egzekutiva predstavlja zbir različitih državnih organa koji su zaduženi i odgovorni za provođenje ustava, zakona i drugih propisa i odluka koje donose institucije ustavotvorne, zakonodavne i sudske vlasti. § Izvršna vlast ima samostalnu poziciju i odgovornost u odnosu na zakonodavnu i sudsku vlast. § Odnosi među njima zasnivaju se na ustavnim principima «kočnica i ravoteže» .

§ Opšta tendencija u savremenom razvoju ustavnih sistema je jačanje položaja uloge i moći izvršne vlasti. § Izvršna vlast je gotovo u cijelosti preuzela političku i zakonodavnu inicijativu. § Parlamenti sve češće na egzekutivu delegiraju dio svojih zakonodavnih ovlaštenja, a gotovo redovno je ovlašćuju da donosi izvršne propise.

§ Bogate i raznovrsne funkcije i poslovi izvršne vlasti ostvaruju se preko različitih državnih organa. § Imajući u vidu materijalni i organizacioni princip, izvršnu vlast ostvaruju: šef države, 2. vlada ili drugu odgovarajući organ, i 3. različiti organi državne uprave, uključujući vojsku i policiju. 1.

2. Šef države § Historijski gledano, šef države je najstarija institucija državne vlasti. § Prema karakteru i položaju šefa države u teoriji i praksi se karakteriše cjelokupno ustavno uređenje neke države. § Parlament i vlada su institucije nastale u pokušaju ograničavanja apsolutne vlasti monarha.

§ S obzirom na karakter ove institucije, države se dijele na monarhije i republike. § Za razliku od monarha, predsjednik republike svoj legitimitet utemeljuje u neposrednim ili posrednim izborima. § Njegov mandat je ograničen i podliježe meterijalnoj i krivičnoj, a u nekim zemljama i političkoj odgovornosti.

§ Najvažnija ustavna ovlaštenja šefa države su: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Predstavljanje države u zemlji i inostranstvu, Vođenje vanjske politike-u ostvarivanju ove funkcije on, u odgovarajućoj mjeri, sarađuje sa parlamentom i vladom, Izbori i imenovanja-imenuje predsjednika vlade, a u predsjedničkim sistemima i druge najodgovornije funkcionere izvršne vlasti, predlaže kandidate za sudije najviših sudova, Zapovjedanje oružanim snagama, Raspisivanje izbora i u nekim sistemima i referenduma, i Učešće u zakonodavnoj aktivnosti- potpisuje zakone, u nekim zemljama ima pravo suspenzivnog veta, direktno ili indirektno ostvaruje zakonodavnu inicijativu.

§ Funkciju šefa države može vršiti jedno lice ili više njih i u tom slučaju riječ je o kolektivnom šefu države. § Različiti su razlozi za uvođenje kolektivnog šefa države. § Obično je riječ o složenim i višenacionalnim državama, ali to, ponekad, proizlazi i iz prirode sistema. § U bivšoj SFRJ od 1971. godine do njenog raspada Predsjedništvo je izražavalo ravnopravnost republika i pokrajina. § U Bi. H, kada je bila u sastavu SFRJ i kao u nezavisnoj državi, Predsjedništvo izražava nacionalnu ravnopravnost.

3. Predsjedništvo Bosne i Hercegovine § Predsjedništvo Bi. H je kolektivni šef države i nosilac izvršne vlasti u okviru nadležnosti institucija Bi. H. § Prema sastavu i načinu odlučivanja Predsjedništvo, prvenstveno, izražava i osigurava interese triju konstitutivnih naroda i dvaju entiteta. § Ovaj organ čine tri člana, jedan Bošnjak i jedan Hrvat, neposredno izabrani sa teritorije FBi. H, i jedan Srbin, neposredno izabran sa teritorija RS.

Nadležnosti Predsjedništva Bi. H: 1. Reprezentativna funkcija – predstavlja državu u zemlji i inostranstvu, potvrđuje državne simbole koje utvrdi Parlamentarna skupština. 2. Vođenje vanjske politike – imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika Bi. H, podnošenje zahtjeva za prijem u međunarodne organizacije, vođenje pregovora, zaključivanje i uz saglasnost Parlamentarne skupštine ratifikovanje međunarodnih ugovora. 3. Izvršna funkcija – izvršavanje zakona i drugih odluka Parlamentarne skupštine. 4. Inicijativna funkcija – obuhvata predlaganje budžeta na preporuku Vijeća ministara, kao i predlaganje zakona. 5. Komandovanje oružanim snagama. 6. Funkcija imenovanja – Predsjedništvo imenuje predsjedavajućeg Vijeća ministara i druge visoke funkcionere u skladu sa Ustavom i zakonom. 7. Koordinativna funkcija – usklađivanje djelovanja entiteta, međunarodnih i nevladinih organizacija.

§ Nadležnost Predsjedništva se može proširivati na više načina. § Ono je ovlašteno da preuzme nadležnosti u pitanjima potrebnim za očuvanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta, političke neovisnosti i međunarodnog položaja Bi. H. § Parlamentarna skupština, kao i entiteti, mogu prenijeti neke funkcije i poslove na Predsjedništvo.

§ Članovi Predsjedništva se biraju na mandat od četiri godine. § Parlamentarna skupština zakonom utvrđuje način izbora predsjedavajućeg, bilo prema principu rotacije ili na drugi način. § Izbornim zakonom je predviđeno da će se članovi predsjedništva smjenjivati na funkciji predsjedavajućeg svakih osam mjeseci.

§ Članovi Predsjedništva odluke donose konsenzusom kada je riječ o vođenju vanjske politike i izvršavanju zakona. § Odluka se može donijeti i većinom glasova u kom slučaju član Predsjedništva koji je ostao u manjini ima pravo da ospori takvu odluku isticanjem prigovora da je riječ o vitalnom interesu entiteta u kojem je izabran. § Ovaj prigovor se mora deklarisati u roku od tri dana od donošenja odluke preglasavanjem. § O prigovoru u roku od deset dana odlučuje Narodna skupština RS, ako je prigovor uložio srpski član Predsjedništva, odnosno klub bošnjačkih ili hrvatskih delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije Bi. H ako je prigovor uložio Bošnjački, odnosno, Hrvatski član Predsjedništva.

4. Predsjednik i potpredsjednici Federacije Bi. H § § Provođenjem odluke Ustavnog suda Bi. H institucija predsjednika Federacije Bi. H doživjela je krupne promjene. Amandmanima na entitetske ustave koje je nametnuo Visoki predstavnik utvrđene su asimetrična rješenja u pogledu ovih funkcija u Federaciji i RS. Provođenjem odluke o konstitutivnosti sva tri naroda u Federaciji uvedena je funkcija još jednog potpredsjednika Federacije, ali je napušten princip jednogodišnje rotacije na funkciji predsjednika Federacije Bi. H. U ostvarivanju većine nadležnosti predsjednik i potpredsjednici djeluju kao savojevrsno quazipredsjedništvo, budući da odluke donose konsenzusom.

§ Predsjednika i potpredsjednike Federacije Bi. H bira Parlament FBi. H na mandat od četiri godine. § Prije isteka ovog perioda mandat svakog od njih može prestati: ostavkom, smjenom ili trajnom nemogućnošću obavljanja funkcije. § Ustav ne propisuje način postupanja u slučaju privremene spriječenosti za obavljanje funkcije. § Ustav izričito ne predviđa mogućnost ostavke ovih funkcionera, to se podrazumijeva za svakog nosioca javne funkcije.

Nadležnosti predsjednika Federacije Bi. H: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Šef je izvršne federalne vlasti. Imenuje i može da smjenjuje Vadu FBi. H, a ovlašten je i da smjenjuje pojedine ministre. Predlaže Sudije Ustavnog suda FBi. H sa liste kandidata koju je, nakon provedenog javnog konkursa, utvrdilo Visoko sudsko i tužilačko vijeće. Odlučuje o raspuštanju jednog ili oba doma Parlamenta Federacije Bi. H. Potpisivanje međunarodnih sporazuma u ime Federacije. Davanje pomilovanja za krivična djela predviđena federalnim zakonom osim za krivična djela genocida, ratnog zločina i zločina protiv čovječnosti. Potpisivanje odluka Parlamenta FBi. H. Pokretanje postupka pred Ustavni sudom FBi. H.

5. Predsjednik i potpredsjednici Republike Srpske § Ustavni položaj predsjednika RS se razlikuje od položaja predsjednika Federacije Bi. H. § Prema načinu izbora i ovlaštenjima predsjednik RS se može svrstati u kategoriju «jakih predsjednika» . § Predsjednika RS biraju neposredno građani na mandat od četiri godine. § U slučaju rata i neposredne ratne opasnosti predsjednik RS može suspendovati čak i pojedine odredbe ustava.

Nadležnosti predsjednika RS: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Predstavlja RS. Predlaže predsjednika Vlade, predsjednika Ustavnog suda kao i sudije ovog suda. Proglašava zakone. Dodjeljuje odlikovanja. Daje pomilovanja. Postavlja šefove predstavništava RS u inostranstvu. Predlaže ambasadore Bi. H iz RS. Utvrđuje postojanje vanrednih prilika i nalaže mjere za njihovo otklanjanje. Kada institucije Bi. H proglase ratno stanje ili neposrednu ratnu opasnost donosi uredbe sa zakonskom snagom.

- Na izborima za predsjednika istovremeno se biraju i potpredsjednici. § Potpredsjednici nemaju nikakvu samostalnu nadležnost. § Oni samo pomažu predsjedniku u obavljanju njegovih poslova. I to samo onih koje im povjeri predsjednik. § U slučaju privremene spriječenosti predsjednika da obavlja funkciju, zamjenjuje ga potpredsjednik. § Predsjednik RS imenuje Senat kao savjetodavno tijelo najviših organa RS.

6. Vlada § Vlada je državni kolegijalni organ izvršne vlasti koji čine ministri koji su, po pravilu, na čelu pojedinih resora (ministarstava). § U predsjedničkom sistemu vlada formalno i ne postoji. § Postoji uža ili šira grupa visokih državnih funkcionera koje postavlja predsjednik i sa kojima se konsultuje pri donošenju odluka. § U sistemu jedinstva vlasti vlada je samo jedno od radnih tijela skupštine. § U parlamentarnom sistemu vlada se razvila u značajno tijelo i nosilac je cjelokupne izvršne vlasti.

§ Prema svom sastavu vlada odražava političku strukturu parlamenta. § Ukoliko jedna stranka ima natpolovičnu većinu bit će izabrana jednostranačka vlada. § Ukoliko to nije slučaj stvara se koalicija koja mora osigurati većinu u parlamentu, a time i izglasavanje vlade. § U situacijama kada se ne može uspostaviti koaliciona vlada ili u drugim slučajevima parlamentarne ili političke krize, obično se formira nestranačka ili ekspertna vlada. Ø Prema sastavu vlade mogu biti: ►poslaničke, ►neposlaničke, ► i mješovite.

§ Nadležnost vlade načelno se može odrediti kao izvršavanje zakona i drugih akata parlamenta i odluka sudova. § U tom okviru vlada ima zakonodavnu inicijativu i mogućnost da učestvuje u parlamentarnim raspravama. § Ovlaštena je da donosi opšte propise (uredbe, odluke i drugo) za izvršavanje zakona, kao i pojedinačne pravne akte. § U vanrednim okolnostima vlada dobiva veoma široka ovlaštenja za donošenje uredaba sa zakonskom snagom. § U parlamentarnom sistemu parlament vrši kontrolu rada vlade putem slijedećih instrumenata: poslanička pitanja, interpelacija, istražni postupak i postavljanje pitanja povjerenja vladi.

7. Vijeće ministara Bosne i Hercegovine § Ustavom Bi. H uspostavljen je poseban organ izvršne vlasti u okviru nadležnosti institucija Bi. H. § Kao rezultat kompromisa dat mu je naziv «Vijeće ministara» a ne vlada što je uobičajen naziv u zemljama parlamentarne demokratije. § U koncipiranju osnovnih rješenja u pogledu položaja Vijeća ministara Ustav je pošao od modela parlamentarne vlade.

§ Tako, predsjedavajućeg Vijeća ministara imenuje šef države, tj. Predsjedništvo Bi. H. § Imenovanje podrazumijeva postojanje nacionalnog koncenzusa o ličnosti prvog ministra. § Ovo imenovanje potvrđuje Predstavnički dom Parlamentarne skupštine Bi. H. § Izabrani predsjedavajući dobiva mandat da ministre i zamjenike ministara, što, opet, ide na potvrdu Predstavničkom domu.

§ Osnovna nadležnost Vijeća ministara je provođenje politike i izvršavanje odluka svih institucija Bi. H. § Najviše dvije trećine ministara može biti imenovano sa teritorije Federacije Bi. H. § Mandat Vijeća traje četiri godine. § Zakon je uveo ograničenje ponovnog izbora za članove Vijeća na još jedan uzastopni mandat.

§ Zakon o Vijeću ministara uspostavio je rješenja koja odstupaju od uobičajenog koncepta parlamentarne vlade i Ustava Bi. H. § Najprije je uspostavljena institucija kopredsjedavjućeg Vijeća koju Ustav Bi. H ne poznaje. § Ovu odredbu Zakona ukinuo je Ustavni sud kao neustavnu. § Ustavni sud je, također, utvrdio da je neustavna odredba Zakona koja predviđa konsenzus pri odlučivanju Vijeća.

8. Vlada Federacije Bi. H § Ustavnu poziciju Vlade Federacije Bi. H karakteriše kombinovanje elemenata iz anglo-američkog i evropskog kontinentalnog prava. § Izvršnu vlast u Federaciji dijele predsjednik (i potpredsjednici) i Vlada pri čemu postoje njihove odvojene nadležnosti, ali i mogućnost uticaja jedne institucije na drugu. § Tako, predsjednik imenuje i može smijeniti Vladu i pojedine ministre, ali i Vlada konsenzusom odlučuje da li su nastupile okolnosti da predsjednik, odnosno potpredsjednik trajno nije u mogućnosti da obavlja svoje ustavne funkcije.

- Vlada Federacije ima dvostruku odgovornost. § Oba doma parlamenta većinom glasova mogu izglasati nepovjerenje Vladi. § Osim toga, predsjednik u saglasnosti sa potpredsjednicima Federacije, može smijeniti cijelu Vladu ili njene pojedine članove. § Propisi koje donosi Vlada podliježu ustavnosudskoj, a pojedinačni akti upravno-sudskoj kontroli.

8. 1 Sastav i izbor Vlade Federacije Bi. H § § U skladu sa amandmanima koje je nametnuo Visoki predstavnik Vlade oba entiteta sada mogu imati, osim premijera/presjednika, još 16 ministarstava. U Federaciji predsjednik u saglasnosti sa oba potpredsjednika imenuje Vladu čime je osigurana ravnopravnost sva tri konstitutivna naroda. U republici Srpskoj nije osigurana ravnopravnost predstavnika konstitutivnih naroda u fazi predlaganja predsjednika i članova vlade, jer kandidata za predsjednika vlade imenuje predsjednik Republike. Formula o nacionalnom sastavu je: 8 -Bošnjaka, 5 Hrvata i 3 -Srbina, s tim da jedno mjesto može biti ustupljeno predstavnicima ostalih a na uštrb kvote najbrojnijeg naroda.

8. 2 Nadležnost Vlade, premijera, zamjenika premijera i ministara u Vladi Federacije Bi. H Ustav Federacije najznačajnije, uobičajene, nadležnosti Vlade povjerava premijeru, njegovim zamjenicima i ministrima. § Premijer ima slijedeće isključive nadležnosti: Izvršnu funkciju. Pravo zakonodavne inicijative. Pravo predlaganja budžeta Federacije. Predlaganje smjenjivanja predsjednika Federacije. Davanje naloga ministrima. Pokretanje postupaka pred Ustavnim sudom Federacije Bi. H. - Osim premijera, Vlada ima i dva zamjenika premijera koji moraju biti iz različitih konstitutivnih naroda. § 1. 2. 3. 4. 5. 6. ►

9. Vlada Republike Srpske § § § Izvršnu vlast u RS, u okviru nadležnosti entiteta, vrše predsjednik Republike, Vlada i organi državne uprave. Dok Predsjednik RS ima veoma široka ovlaštenja i nezavisnu poziciju u odnosu na Vladu i Narodnu skupštinu, Vlada je u zavisnoj poziciji i od jednog i od drugog organa. Predsjednik RS imenuje predsjednika Vlade, a on Narodnoj skupštini predlaže sastav i program Vlade. Narodna skupština može izglasati nepovjerenje Vladi, a predsjednik RS može smijeniti predsjednika Vlade čime pada cijela Vlada. Predsjednik Vlade, uz konsultacije sa predsjednicima Republike i skupštine može smijeniti pojedine ministre.

§ Vlada ima uobičajene nadležnosti predlaganja zakona i drugih propisa, izvršava i obezbjeđuje izvršavanje propisa, usklađuje i usmjerava rad ministarstava i drugih organa uprave i vrši nadzor nad njihovim radom, donosi uredbe i druge izvršne propise, imenuje funkcionere u organima uprave i vrši i druge poslove utvrđene Ustavom i Zakonom o Vladi. § Ustav RS dozvoljava mogućnost da poslanici budu i članovi Vlade, ali se moraju uzdržati od glasanja kada se odlučuje o povjerenju Vladi, izborima i razrješenjima članova Vlade i prilikom izjašnjavanja o izvještaju o radu Vlade. § Prema amandmanima iz na Ustav RS iz 2002. godine, Vlada RS, osim predsjednika, može imati 16 ministara, od toga 8 iz reda srpskog naroda, 5 Bošnjaka i 3 Hrvata.

10. Vlada kantona § § Ranije je nosilac izvršne vlasti bio predsjednik kantona koji je tu funkciju ostvarivao zajedno sa Vladom kantona. Ukidanjem ove funkcije Ustav FBi. H je propisao uspostavljanje Vlade kantona kao jedinog nosioca ukupne izvršne vlasti u okviru prava i dužnosti kantona. Kandidata za predsjednika kantonalne vlade predlaže predsjednik kantonalne skupštine uz konsultaciju sa potpredsjednikom. Kandidat za predsjednika vlade predlaže sastav vlade, a predsjednik i vlada stupaju na dužnost kada za njih glasa većina članova kantonalne skupštine.

§ Ustav FBi. H posebno propisuje da sastav vlade mora odražavati nacionalnu strukturu stanovništva kantona. § U tom smislu, mora biti osigurana zastupljenost konstitutivnih naroda. § Nadležnosti vlade kantona su: provođenje politike i izvršavanje zakona i drugih propisa Federacije i kantona, osiguranje izvršavanja odluka sudova, utvrđivanje prijedloga budžeta kantona, osiguravanje saradnje sa ombudsmenima.

11. Organi državne uprave § § Funkcija državne uprave se sastoji u tome da neposredno u praksi na konkretne slučajeve primjeni i osigura primjenu opšte volje koju zakonima utvrđuje zakonodavna vlast. Sa formalnog stanovišta, upravna funkcija ima nekoliko karakterističnih obilježja: Prema sastavu organi uprave su, u pravilu, inokosni. 2. Unutar ukupnog sistena državne uprave uspostavljeni su hijerarhijski odnosi. 3. Nad radom organa uprave uspostavlja se politička kontrola parlamenta i vlade i sudska kontrola koju provode sudovi. 1.

Organi uprave donose različite opšte provedbene akte (pravilnike naredbe, upustva), kao i brojne pojedinačne akte (rješenja, odluke). 5. Organi uprave se organizuju na resornom principu. 6. Organi uprave nastupaju sa autoritetom državne vlasti i jače volje. 7. U savremenim sistemima insistira se na političkoj neutralnosti i visokoj stručnosti organa uprave. 4.

§ U primjeni prava organi državne uprave su vezani principom ustavnosti i zakonitosti. § Zaštita ovih principa ostvaruje se instancionom kontrolom, po žalbenom postupku, ili putem sudske kontrole u upravnom sporu. § U donošenju pojedinačnih akata organ uprave može striktno biti vezan propisom. § Zakonom ili drugim propisom može biti ostavljena izvjesna sloboda u pogledu primjene na konkretan slučaj kada je riječ o diskrecionoj ocjeni.

12. Sistem državne uprave u Bi. H § § Na svim nivoima vlasti, u okviru izvršne funkcije, postoje i organi državne uprave. Najrazvijenija struktura državne uprave je na nivou entiteta i kantona, a na nivou institucija Bi. H i lokalnom nivou znatno slabije je razvijena. U nastojanjima da se i u naš sistem državne uprave ugrade savremeni demokratski standardi prihvaćeno je opredjelenje da se svi organi državne uprave popunjavaju na neodređeno vrijeme profesionalnim i politički neovisnim državnim službenicima. Zbog toga su na državnom i entitetskom nivou formirane agencije za državnu službu.

§ Državna služba treba da funkcioniše na slijedećim principima: 1. 2. 3. 4. 5. zakonitost, transparentnost i javnost, odgovornost, efikasnost i ekonomičnost, profesionalna nepristrasnost. § U okviru Vijeća ministara djeluje deset ministarstava, a u sistemu državne uprave nalaze se i brojne druge institucije, uprave i agencije.

13. Oružane snage i demokratska kontrola nad njima § Oružane snage su dio sistema državne vlasti, ubrajaju se u izvršnu vlast i, u užem smislu, u organe državne uprave. § Oružane snage se sastoje od vojske i policije. § Osnovna funkcija vojske je zaštita suvereniteta, teritorijalnog integriteta i ustavnog poretka zemlje. § Funkcija policije je zaštita javnog poretka, reda i mira, borba protiv kriminala i neposredna zaštita lične i imovinske sigurnosti i drugih prava građana. § U ustavnom uređenju Bi. H pitanja odbrane i sigurnosti rješena su na specifičan način.

§ Ustav Bi. H polazi od zatečene realnosti na kraju rata i postojanja dvije, u početku i tri, oružane formacije. § Mirovni sporazum otvara proces stvaranja jedinstvene odbrambene i sigurnosne politike i sistema. § Zahvaljujući političkom konsenzusu o uključivanju u program Partnerstvo za mir i NATO u našoj zemlji je provedena reforma odbrane u skladu sa najvišim demokratskim standardima. § Umjesto tri vojne formacije proizašle iz rata uspostavljene su jedinstvene oružane snage Bi. H. § Oružane snage Bi. H su uspostavljene 1. 12. 2003. godine, pa se taj dan obilježava kao Dan oružanih snaga Bi. H.