Upravna doktrina nove javne uprave Doc dr sc

Upravna doktrina nove javne uprave Doc. dr. sc. Tijana Vukojičić Tomić

Literatura • Frederickson, George H. (1980) New Public management. Alabama: University of Alabama Press. • Koprić, Ivan, Gordana Marčetić, Anamarija Musa, Vedran Đulabić i Goranka Lalić Novak (2014) Upravna znanost. Zagreb: Pravni fakultet u Zagrebu. str. 11 -12

Doktrina nove javne uprave • država: o SAD • razdoblje: o potkraj 1960 -ih i tijekom 1970 -ih • temeljne vrijednosti: o socijalne i političke – društvena pravednost, etičnost, odazivnost, participacija, zaštita svakovrsnih manjina te njihova zastupljenost u upravi • ideje: • lijeve, progresivne ideje

Temeljni predstavnici doktrine nove javne uprave • Frank Marini (1971) Toward a New Public Administration • Dwight Waldo (1971) Public Administration in a Time of Turbulence • George Frederickson (1973) Neighborhood Control in the 1970 s

Društveni kontekst • • • J. F. Kennedyja naslijedio njegov potpredsjednik Lyndon B. Johnson - na izborima 1964. dobio plebiscitarnu podršku za ambiciozni program socijalne reforme - Veliko društvo (Great society) pod Johnsonovim vodstvom izglasani ključni zakoni o ukidanju rasne segregacije i započet cijeli niz mjera za iskorijevanje siromaštva u SAD stvaranje socijalne države nalik na europske ambiciozni plan pokvarila eskalacija Vijetnamskog rata troškovi rata doveli do smanjenja proračunskih sredstava za brojne Johnsonove ambiciozno zamišljene socijalne programe protiv rata počela buniti najviše generacija baby boomer-a – o nezadovoljstvo ratom - nezadovoljstvo državom i društvenim institucijama o pokret za radikalnu preobrazbu američkog društva, kroz kontrakulturu, radikalni pokreti ekstremne ljevice

. . . • nakon II. S. R. nagli porast javne uprave, naročito na središnjoj razini – razvoj velikog broja socijalnih programa i razvoj obrambene (vojne) industrije • vjera da velika i centralizirana uprava može ostvariti „herojske zadaće” • nakon tog uslijedio period snažnog porasta javnih službi i ekstenzivne suburbanizacije i urbanizacije • nezadovoljstvo rezultatima Velikog društva radikalizacije dijela afroameričkog stanovništva - od sredine 1960 -ih veliki rasni neredi

. . . • • vojni neuspjesi u Vijetnamu i ulični neredi, kulminiraju 1968. - Johnsona zamijenio Nixon (izabran pod parolom časnog mira u Vijetnamu i dovođenja zakona i reda na američke ulice) Nixon - politikom tzv. "vijetnamizacije" postupno smanjivao broj američkih trupa postupnim smirivanjem rata jenjavali i neredi na američkim ulicama najradikalniji zahtjevi baby boomera nisu ispunjeni - pod njihovim utjecajem u mnogim sferama američkog života zavladali liberalni stavovi u velikim gradova došlo do procvata kriminala 1972. reizabran Nixon - u kampanji počinjeno niz ilegalnih radnji (Watergate) 1973. naftni šok - najveća ekonomska krize od Velike depresije 1974. Nixon podnio ostavku - veliki broj građana SAD izgubio povjerenje u vlastiti politički sustav

. . . • sredinom 1960 -ih nekoliko kriza istovremeno započelo – izraz starih neriješenih problema ugrađenih u temelje društva i sustava upravljanja: o rasni problemi u SAD – getoizacija manjina u gradovima o kriza gradskih središta zbog suburbanizacije podruprte državnim programima o nezadovoljavajuća razina zaposlenosti, naročito među manjinama o preopterećen sustav socijalne skrbi o naftna kriza • 3 događaja između sredine 1960 -ih i 1970 -ih imala su snažan utjecaj na javnu upravu: o Vijetnamski rat, urbane pobune i kontinuirani rasni nemiri te Watergate (1972. )

Što je doktrina nove javne uprave? • prema Herbert Kaufman temeljne vrijednosti javne uprave su : o reprezentativnost o politička neutralnost o snažno vodstvo izvršne vlasti • svaka od ovih vrijednosti dominira u određenom vremenskom razdoblju (reprezentativnost u vremenu prije predsjednika Jacksona – spoil system – rezultirao željom za politički neutralnom upravom i jačom ulogom predsjednika) • Početkom 1970 -ih - protest protiv ovih 3 vrijednosti praćen sa potragom za novim modalitetima reprezentativnosti

Kada i zašto dolazi do razvoja doktrine NJU? • • Upravne organizacije postale su veći javni problem od društvenih situacija za popravljanje kojih su bile izvorno kreirane (Frederickson) Minnowbrook konferencija (1967 g. ) - tradicionalna javna uprava prihvaćajući instrumentalnu uloge postaje puki alat sustava odnosno establišmenta koji i sam treba ozbiljnu reformu, a posebno ističu njezinu nedjelotvornost, neresponsivnost i nemaštovitost („ultrastabilnost“) NJU se javlja kao doktrina koja traži veću elastičnost organizacijske strukture, odnosno iznalaženje „alternativnih institucionalnih rješenja“ koji bi u kombinaciji s novim setom vrijednosti u javnoj upravi trebali doprinijeti otklanjanju društvenih nejednakosti U samoj je srži NJU briga za društvenu pravednost, osjetljivost za ljudsku patnju i društvene potrebe

Klasična javna uprava – ciljevi i vrijednosti • Koji su ciljevi javne uprave? • klasični cilj: o efikasno, ekonomično i koordinirano upravljanje javnim službama. o fokus na top-down upravljanje o težnja javne uprave za boljim (efikasnijim) upravljanjem • klasična javna uprava nastoji dati odgovor na 2 pitanja: 1. 2. kako pružiti više/bolju uslugu sa dostupnim resursima (efikasnost)? kako održati razinu usluga, a trošiti manje sredstava (ekonomičnost)?

Nova javna uprava – ciljevi i vrijednosti • • cilj nove javne uprave: o društvena pravednost uz klasične ciljeve dodatno pitanje: o da li pojedina javna usluga doprinosi društvenoj pravednosti? društvena pravednost sastoji se od niza vrijednosti, preferencija, dizajna, organizacija i stilova upravljanja naglašava pravednost u pružanju javnih usluga odgovornost javnih menadžera za donošenje odluka i provođenje (implementaciju) javnih programa promjenu u javnom upravljanju responsivnost prema potrebama i željama građana umjesto ranije potreba upravnih organizacija interdisciplinaran pristup izučavanju javne uprave usmjeren na rješavanje problema

Nejednakost • • • nastojanje za jednakim tretmanom svih građana pluralističko društvo sistemski diskriminira manjine poput radnika na farmama kojima nedostaju resursi – favorizira uspostavljene, stabilne upravne organizacije i njihove interesne skupine (pr. Ministarstvo poljoprivrede zastupa interese velikih farmera) ovo rezultira velikom nezaposlenošću, siromaštvom, neznanjem čak i u doba ekonomskog rasta – moralno neprihvatljivo, ali i dugoročno vrlo opasno za održanje političkog sustava zemlje kontinuirana deprivacija dovodi do porasta militantnosti građana što dovodi do porasta represije (začarani krug) mehanizmi predstavničke demokracije – ne uspijevaju ili samo u manjoj mjeri uspješno rješavaju društvene probleme društvena pravednost - aktivnost koje idu za jačanjem političke i ekonomske moći i dobrobiti depriviranih kategorija stanovništva

Vrijednosno neutralna javna uprava • NJU nastoji se uhvatiti u koštac s tvrdnjom D. Walda da se javna uprava nikad nije odgovarajuće prilagodila utjecaju politike i političkom odlučivanju • Dihotomija: politika – uprava • Nedostaje empirijske verifikacije – službenici kako provode tako i oblikuju javne politike • NJU: o ističe kako službenici nisu neutralni!!! • službenici trebaju biti predani kako dobrom upravljanju tako i društvenoj pravednosti i kao vrijednosti (nečemu što nastoje ostvariti)!

Promjena I • • predanost društvenoj pravednosti = NJU nastoji promijeniti javne politike i strukture koje sistemski inhibiraju društvenu pravednost nije samo promjena radi promjene odnosno osobnog boljitka službenika NJU stremi promjenama koje doprinose boljem ostvarenju ciljeva – dobrom upravljanju, efikasnosti i društvenoj pravednosti nastojanje za pronalaskom organizacijskih i političkih oblika koji će imati veći kapacitet za kontinuiranu promjenu (rutinizacija promjene) tradicionalna uprava – kapacitet za stabilnost – ultrastabilnost NJU – promjenjive strukture, eksperimentiranje, promjenjive organizacijske forme decentralizacija, devolucija, ukidanje, projekti, ugovaranje, evaluacija, organizacijski razvoj, porast odgovornosti, konfrontacije, uključenost korisnika - suprotno od birokratskih obilježja = NJU

Promjena II • potraga za alternativnih oblicima rješavanja društvenih problema • nastoji modificirati institucije kako bi jednostavnije rješavala probleme –NJU manje se bavi resorom obrane – ključno pitanje obrane zemlje • umjesto naglaska za jačanjem institucija i njihovim održavanjem – NJU ukazuje na društvene anomalije • NJU: postbehavioralisti – naglasak na javnim dijelom javne uprave • priznaju važnost znanstvenog razumijevanja kako organizacije djeluju, ali više zainteresirani za utjecaj koji UO mogu imati na korisnike i obrnuto • manje generički u odnosu na behavioraliste - više usmjereni na javni karakter uprave - više usmjereni na korisnike

Promjena III • cilj: o ojačati kapacitet za promjene u upravi i ojačati promjene javnih politika koje će doprinijeti društvenoj pravednosti • koriste i ostala organizacijska sredstava: o o analiza javnih politika mjerenje učinkovitosti reorganizacija zero-base budget • Nastoje doprinijeti društvenoj pravednosti • NJU traži snažnu izvršnu vlast – Alexander Hamilton – energična izvršna vlast • Prepoznata uloga uprave u oblikovanju javnih politika • NJU usmjerena na probleme - ne na UO zadužene za probleme

Participacija • NJU: responsivnost i društvena pravednost podrazumijeva i participaciju • podjela: o Interna o eksterna • sudjelovanje službenika u oblikovanju javnih politika i njihovom izvršavanju – pozitivni učinci • otvorenost uprave u oblikovanju javnih politika prema svojoj okolini – uključiti sve dionike u proces odlučivanja • sudjelovanje građana – suodgovornost, mjesna samouprava, decentralizacija i razvoj demokratske okoline – standardi NJU

teorijski model i glavni predstavnici jedinica analize obilježja temeljne vrijednosti klasični birokratski Taylor, Wilson Weber Gulick, Urwick organizacija proizvodna jedinica upravna organizacija biro radna grupa struktura, hijerarhija, nadzor, autoritet, dihotomija uprava-politika, zapovjedni lanac, jedinstvo komande, raspon kontrole, merit sustav, centralizacija efikasnost ekonomičnost efektivnost neobirokratski Simon, Cyert March, Gore odluka Logičko-pozitivistički, sistemska analiza, kibernetika, znanost o upravljanju, produktivnost racionalnost efikasnost ekonomičnost produktivnost institucionalni Lindblom J. Thompson Crozier Downs Mosher Etzioni Blau Riggs V. Thompson Selznick odluka (racionalno) odluka (inkrementalno) organizacijsko ponašanje pojedinac i organizacijsko ponašanje moć org. ponašanje (razmjena) organizacija i kultura organizacijsko ponašanje empirijski, pozitivistički, uprava je izraz kulture, oblici birokratskog ponašanja usmjereni na preživljavanje, natjecanje, tehnologiju, racionalnost, inkrementalizam znanstvenost „neutralna analiza organizacijskog ponašanja” inkrementalizam pluralizam kriticizam ljudski odnosi Mc. Gregor Likert Bennis Argryris pojedinac i radna grupa odnosi nadzornik/zaposlenici nadzornik/učinkovitost rada promjena ponašanja interpersonalni i intergrupni odnosi, komunikacija, sankcije, motivacija, promjena, usavršavanje, poštivanje procedura, konsenzus, zadovoljstvo zaposlenika osobni razvoj dignitet pojedinca javni izbor Organizacija/odnosi sa korisnicima i distribucija javnih dobara decentraliz. preklapajuće funkcije javni sektor kao tržište broj korisnika (klijenata) i distribucija javnih usluga antibirokratsko, primjena ekonomske logike na probleme distribucije javnih usluga, iznimno analitički usmjereni, analogije sa tržištem, ugovori, poželjnost malenih organizacija, decentralizacija, interesno pogađanje izbor građana jednaki pristup službama kompeticija Ostrom Buchannon, Tullock Olson Frolich, Oppenheimer

Vrijednosti, strukture i upravljanje društvenom pravednošću (Frederickson) Vrijednosti Vrsta struktura Način upravljanja responsivnost (odazivnost) decentralizacija (politička i upravna); ugovaranje; Mjesna kontrola (neighborhood control) nad radom službenika koji su u direktnom doticaju s korisnicima (street-level bureaucracies) Ustaljenost interakcije građana s upravnim službenicima i menadžerima; Demokratsko postupanje koje ne uključuje samo odgovornost izabranim dužnosnicima, već i interesnim grupama i manjinskim grupama; Stručno usavršavanje participacija (sudjelovanje) zaposlenih i građana Vijeća mjesnih odbora i gradskih četvrti s formalnim ovlastima; Preklapajuće radne skupine; Uključivanje zaposlenika u donošenje odluka Etično ponašanje kojim se omogućuje zaposlenicima i građanima da sudjeluju u donošenju odluka koje na njih neposredno utječu; Usavršavanje za organizacijski razvoj društvena pravednost Sustav raspodjele poreznih prihoda na lokalnoj razini; Rezultati i učinci javnih usluga jednaki za sve društvene skupine Etički kodeksi koji zagovaraju pravednost u postupanju; Usvajanje načela prema kojem majoritet ne znači nedostupnost javnih službi za predstavnike manjina mogućnost izbora građana Razvoj alternativnih oblika javnih usluga kako bi građani imali veću mogućnost izbora; Preklapanje; Ugovaranje Smanjenje isključive povlastice menadžera da odlučuju o nekim javnim službama, naročito u području zdravstva i obrazovanja odgovornost uprave za efektivnost programa decentralizacija, delegacija, zadani ciljevi Mjerenje učinkovitosti, naročito uzevši u obzir dostupnost svim društvenim skupinama

Promjene i učinci? • • NJU je reakcija na krizne okolnosti i duboke društvene podjele tog vremena i kao takva u sebi sadrži određene preskripcije, mjere koje treba poduzeti kako bi javna uprava svojim djelovanjem povećala kvalitetu života građana izraženo ′vrijednosni koncept′ Zagovornici su usmjereni na javni karakter uprave, pristup im je u manjoj mjeri deskriptivan a više preskriptivan, više su usmjereni korisnicima a manje samoj organizaciji, nisu neutralni već vrijednosno orijentirani Frederickson opisuje kako se tijekom 1970 -ih javna uprava u SAD-u mijenja i pokazuje obnovljeni interes za etične i moralne principe u obavljanju javnih usluga a značajan je napredak postignut upravo u pogledu jačeg zalaganja za vrijednost društvene pravednosti Tome je, između ostalog, pogodovalo donošenje niza antidiskriminacijskih propisa čiji je broj u razdoblju između 1965. – 1975. godine bio toliki da pojedini autori to vrijeme nazivaju „revolucijom manjinskih prava“ – afirmativna akcija