Transparentnost i otvorenost javne uprave Participacija graana u

Transparentnost i otvorenost javne uprave Participacija građana u odlučivanju Odnosi uprave s građanima doc. dr. sc. Jasmina Džinić

Javnost uprave � transparentnost i otvorenost � pružanje uvida u organizaciju i rad uprave (T) � obavještavanje uprave o potrebama, mišljenjima i stavovima građana o radu uprave (O) � instrumenti � temeljna jačanja položaja građana prema upravi načela dobrog upravljanja (good governance) � demokratsko-političke � tehnička vrijednosti potpora utemeljena na razvoju IKT

� Bijela knjiga o dobrom upravljanju, 2001. (White paper on governance) ◦ otvorenost: Europske institucije (i države članice) trebaju pridavati više pažnje transparentnosti i komunikaciji prilikom donošenja odluka; upotreba jezika koji je pristupačan i razumljiv za opću javnost ◦ sudjelovanje: građani trebaju biti više uključeni u pripremu i provedbu javnih politika ◦ odgovornost: uloge u procesu donošenja odluka trebaju biti jasnije. Svi uključeni akteri trebaju preuzeti odgovornost za ono što rade ◦ učinkovitost: odluke se trebaju donositi na prikladnoj razini i pravodobno, te ostvarivati što je potrebno na temelju jasnih ciljeva i evaluacije budućih učinaka ◦ usklađenost: političke mjere i akcije moraju biti usklađene i lako razumljive

� dio politike kondicionalnosti - transparentnost i participacija kao dio preventivnih mehanizama u sklopu antikorupcijske politike koja je bila jedno od ključnih mjerila unutar poglavlja 23. o Pravosuđu i temeljnim slobodama

Transparentnost � dostupnost javnih informacija i pružanje javnih informacija na zahtjev javnosti � informacija � proaktivno kao rezultat rada tijela javne vlasti, output objavljivanje informacija ◦ putem medija, interneta ◦ javnost sjednica ◦ publikacija dokumenata i materijala (propisi, izvješća o radu, informativni materijali) ◦ javne kampanje ◦ odnosi s javnošću (glasnogovorničke službe, strateške komunikacije) ◦ društvene mreže � pravo za pristup informacijama

Zakoni o pravu na pristup informacijama (ZPPI) � korisnici prava (građani, pravne osobe, stranci); � opseg tijela koja su obveznici zakona (izvršna vlast, parlament, sudstvo, lokalna samouprava, tijela s javnim ovlastima i dr. ) � sadržaj prava (informacija, dokument i sl. ) � postupanje sa zahtjevom; � objavljivanje; � žalbeni mehanizam, uključujući i status neovisnog žalbenog tijela

Ključni standardi zakonodavstva o pravu na pristup informacijama � Maksimalna dostupnost informacija (bez obzira na interes, oblik informacije, tijelo od kojeg se informacija traži) � Obveza objavljivanja informacija (zakon) � Promicanje otvorene vlasti (edukacija javnih službenika i javnosti, godišnja izvješća o napretku, kažnjavanje opstrukcije) � Ograničen krug iznimaka (test javnog interesa i štete) � Odgovarajući postupci koji olakšavaju pristup informacijama � Pravilo o troškovima � Otvorenost sjednica � Pružanje informacija ima prednost (izmjena zakona suprotnih načelu transparentnosti) � Zaštita zviždača

Ograničenja transparentnosti � drugi zaštićeni interesi (privatnost, nacionalna sigurnost, gospodarski interesi, intelektualno vlasništvo…) � (ne)razumijevanje informacije od strane javnosti, pojednostavljivanje, iskrivljavanje informacije, nepotpuno informiranje, curenje informacija, digitalna podjela � pretjerana regulacija i formalizacija � decentralizacija, privatizacija i outsourcing i poslovna tajna

Otvorenost otvorenost prema primanju povratne informacije od građana o svom radu i namjeravanim odlukama � omogućavanje građanima da aktivno sudjeluju u procesima donošenja odluka i oblikovanju politika � informacija pružena od javnosti – input za rad javne uprave � odazivnost i participacija � transparentnost je pretpostavka otvorenosti � sustavni kontakti građana i uprave (predstavke i pritužbe, mišljenja) � kontakti sa stručnjacima i stručnim organizacijama (akademska zajednica, udruge, komore…) � traženje mišljenja o određenom pitanju � javna savjetovanja i rasprave o namjeravanim odlukama i propisima � javne rasprave o društvenim problemima � ankete i druge vrste istraživanja javnog mnijenja �

� temelj za kontrolu i odgovornost uprave i tijela javne vlasti općenito � donošenje odluke tijekom političkog izbornog procesa – demokratski legitimitet � osiguravanje zakonitog rada, sprječavanje korupcije i drugih nepravilnosti u radu � smanjenje arbitrarnosti u postupanju � vladavina prava � informiranje građana i ostvarivanje individualnih prava � ubrzavanje poslovnih procesa (gospodarska i društvena korist) � temelj donošenja kvalitetnih odluka i propisa te njihovu prihvatljivost � pravna sigurnost � efikasnost u trošenju javnih prihoda � preduvjet učinkovitosti u rješavanju javnih problema

Pravo na pristup informacijama u Hrvatskoj � Ustavne st. 4. ) promjene 2010. – ustavno pravo (čl. 38. “Jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. ” � zakonski okvir postoji od 2003. � Zakon o pravu na pristup informacijama NN 25/13, 85/15 � potreba ratifikacije Konvencije Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima

� tek od 2013. zakonskim promjenama uspostavljen adekvatan institucionalni mehanizam za provođenje ZPPI-a ◦ Povjerenik za informiranje (HS na 5 godina na temelju javnoj poziva) ◦ kontrola tijela javne vlasti kroz žalbeni postupak i inspekcijski nadzor, ◦ razvijanje dobre prakse kroz donošenje konkretnih odluka i mišljenja te putem međunarodne suradnje, ◦ razvijanje kulture transparentnosti kroz edukaciju i promociju ◦ evaluacija kroz praćenje i analizu provedbe

� Partnerstvo za otvorenu vlast (2011. ) � stvaranje internacionalne mreže za pomoć i razmjenu iskustva država u stvaranju otvorene i odgovorne vlasti koja odgovara na potrebe građana � okuplja 62 države; Hrvatska je članica od 2012.

Problemi � do 2013. – neadekvatan institucionalni okvir, o žalbi protiv uskrate informacije rješavao čelnik tijela, nepostojanje testa razmjernosti i javnog interesa � nedovoljna razina proaktivne objave informacija � nedovoljno razvijena kultura transparentnosti � nedovoljna razina educiranosti službenika za informiranje � nepoznavanje odredbi ZPPI od strane tijela javne vlasti � nedovoljni kapaciteti Ureda Povjerenika za informiranje

Javna savjetovanja � Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata 2009. • Zakon o procjeni učinaka propisa (NN 90/11) • posebni zakoni

� Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 25/13, 85/15) ◦ Obveze tijela javne vlasti (1) objaviti na internet stranici godišnji plan normativnih aktivnosti i plan savjetovanja o nacrtima zakona i drugih propisa, zajedno s planom provedbe (2) objaviti nacrt zakona i drugog propisa o kojem se provodi savjetovanje, zajedno s razlozima donošenja i ciljevima savjetovanja (3) objaviti izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću koje dostavljaju Vladi RH

� opći akti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima, kojima se uređuju pitanja iz njihovog djelokruga (uređenje naselja i stanovanja, prostorno planiranje, komunalna djelatnost i druge javne službe, zaštita okoliša, i drugo)

� Državna tijela od travnja 2015. provode savjetovanja putem središnjeg portala za provođenje e-savjetovanja (savjetovanja. gov. hr) � Na državnoj razini - kontinuirani porast u provođenju javnih savjetovanja, usprkos brojnim manjkavostima � Problem (ne)provođenja savjetovanja sa zainteresiranom javnošću na lokalnoj i regionalnoj razini

Istraživanje LOTUS – udruga GONG � Javnost rada predstavničkog tijela � Javnost rada i odluka izvršne vlasti � Pravo na pristup informacijama � Suradnja � Mjesna sa zajednicom samouprava

Participacija građana u lokalnoj samoupravi � neposredna � skupština (participativna) demokracija svih građana lokalne jedinice � lokalni referendum � građanska inicijativa � zborovi građana � submunicipalna samouprava � organizacije civilnog društva � imenovanje građana u odbore i druga lokalna tijela � opoziv izabranih dužnosnika � sudjelovanje građanskih listi i kandidata građana u lokalnim izborima

� Europska 1985. ) povelja o lokalnoj samoupravi (VE, ◦ “…postojanje izabranih tijela niti na koji način ne smije biti ograničavajuće prema oblicima neposredne demokracije…” (čl. 3. ) � Dodatni protokol uz Povelju o pravu na sudjelovanje u lokalnim poslovima iz 2009. ◦ mjere koje države članice trebaju poduzeti da bi omogućile ostvarivanje neposredne demokracije (npr. osiguranje prava na pristup svim službenim dokumentima lokalne jedinice, upotreba novih tehnologija…) � Europska strategija za inovaciju i dobro upravljanje na lokalnoj razini (2008. ) ◦ pravilna provedba izbora, predstavljenost i sudjelovanje kao jedno od načela dobrog upravljanja

Skupština građana � najneposredniji oblik participacije građana jer zamjenjuju lokalno predstavničko tijelo � stanovnici lokalne jedinice koji imaju pravo glasa � biranje izvršnog tijela � pitanje sudjelovanja građana � legitimitet odluka malog broja stanovnika � postavljanje visokog kvoruma može onemogućiti odlučivanje � opasnost presudnog utjecaja izvršnog tijela � tehnički nedostaci � švicarske općine (2. 715 slabo naseljenih komuna) � estonski mali otoci

Lokalni referendum � glavni i najprikladniji oblik neposrednog odlučivanja građana na lokalnoj razini � izjašnjavanje građana o prihvaćanju ili odbijanju pojedinog prijedloga ili odluke o pitanju od lokalnog interesa � obligatorni i fakultativni (po obvezi raspisivanja) � obvezujući i savjetodavni (po pravnoj snazi referendumske odluke) � referendum o zakonu ili aktu predstavničkog tijela (prije ili nakon donošenja) � predlagači i autori akta o kojem se odlučuje (lokalna tijela, građani) � ograničenja pitanja o kojima se može odlučivati

Lokalni referendum u RH � Ustavom zajamčeno pravo na referendum (čl. 133. /3. ) � Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi � Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave � fakultativni, obvezujući i savjetodavni

�o svim pitanjima iz samoupravnog djelokruga lokalnog predstavničkog tijela, kao i o svim drugim pitanjima određenim zakonom ili statutom lokalne jedinice � raspisuje ga predstavničko tijelo � ovlašteni predlagatelji: ◦ 1/3 članova predstavničkog tijela ◦ izvršni dužnosnik ◦ 20% birača u jedinici za koju se traži raspisivanje referenduma ◦ u jedinicama lokalne samouprave, većina vijeća mjesnih odbora, odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva � obveza raspisivanja referenduma građanske inicijative u roku od 30 dana od zaprimanja odluke MU, pod prijetnjom raspuštanja

� ovlašteni glasači: građani s prebivalištem na području lokalne jedinice i upisani u popis birača � odlučuje se većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina od ukupnog broja birača upisanih u popis birača lokalne jedinice � odluka obvezuje predstavničko tijelo godinu dana održavanja referenduma

� savjetodavni lokalni referendum (ZR) � raspisuje ga Vlada RH za područje jedne ili više jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave kad želi utvrditi mišljenje građana o teritorijalnoj strukturi � valjan ako se većinom birača donese odluka za neku opciju bez obzira na ukupni broj birača u jedinici � fakultativni savjetodavni referendum koji može raspisati lokalno predstavničko tijelo u svim pitanjima iz svoga djelokruga

Opoziv izabranih dužnosnika � pravo građana da odluče o prestanku mandata izabranih dužnosnika prije njegovog regularnog isteka � obično se veže za imperativni mandat � na inicijativu predstavničkog tijela ili građana � zahtjev za određenim brojem glasača � zahtjev za kvalificiranom većinom (kod opoziva predstavničkog tijela) � dodatni uvjeti (npr. mišljenje organa državne uprave) � iz taksativno određenih razloga ili bilo kada � period u kojem se opoziv (ne) može pokrenuti

Opoziv neposredno izabranih načelnika u RH � referendum ? ! � opoziv načelnika i njihovih zamjenika – od 2009. s izmjenama 2013. � na inicijativu 20% od ukupnog broja birača u jedinici � provjera broja birača kod MU i obveza raspisivanja referenduma � vremensko ograničenje raspisivanja: ◦ ne prije proteka 12 mjeseci od održanih lokalnih izbora ni ranije održanog referenduma za opoziv, ◦ ne u godini u kojoj se održavaju redovni lokalni izbori � odluka o opozivu donesena ako je za nju glasovala većina birača koji su glasovali, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje 1/3 ukupnog broja birača upisanih u popis birača u toj jedinici � od 2013. predstavničko tijelo nema mogućnost iniciranja referenduma za opoziv izvršnog čelnika

Građanska inicijativa � mogućnost skupine građana da predloži određeni opći akt, zahtjeva rješavanje pojedinog pitanja ili poduzimanje neke mjere � nadležno lokalno tijelo dužno je o inicijativi raspraviti, eventualno i odlučiti, ali je ne mora prihvatiti � vremensko ograničenje za razmatranje inicijative � dvije vrste građanske inicijative: ◦ prijedlog općeg akta ili zahtjev za rješavanjem nekog pitanja ◦ zahtjev za raspisivanjem referenduma (referendum građanske inicijative)

Građanska inicijativa u RH � na prijedlog građana (min. 10% birača) � prijedlog donošenja određenog akta ili rješavanje nekog pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela � dužnost provođenja rasprave i donošenja odluke, bez obveze usvajanja akta ili rješavanja pitanja � dužnost odgovora u roku od 3 mjeseca

Hvala na pažnji!