Die Schweizer Gemeinden Herausforderungen und Reformen Prof Andreas

Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und Reformen Prof. Andreas Ladner FHS St. Gallen 6. /7. November 2014

Ein Land. . . | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

und 2408 Gemeinden (Stand: 1. 1. 2013) Fahnenturm: Expo Lausanne 1964 | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

§ Mit welchen Problemen sehen sich die Gemeinden heute konfrontiert? § Und wie sollen diese Probleme bewältigt werden? | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Inhaltsverzeichnis 1. Herausforderungen 2. Reformen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Die Gemeinden unter Druck § Aufgaben sind vielfältiger und komplexer geworden § Finanzielle Situation hat sich in den 1990 er Jahren in einzelnen Gemeinden verschlechtert, allerdings geht es in jüngster Zeit vielen Gemeinden wieder deutlich besser § Es wird immer schwieriger, geeignete Kandidatinnen und Kandidaten zu finden § Städte und kleinere Gemeinden haben unterschiedliche Probleme, müssen aber alle den „Service public“ erbringen § Bedeutung Gemeindegrenzen hat in Gesellschaft abgenommen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Nettoverschuldung stark zugenommen gleich geblieben abgenommen stark abgenommen N= | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | seit 2001 2005 seit 2005 2009 4. 1 25. 6 4. 5 22. 3 22. 5 39 20. 2 41 8. 8 2096 12. 1 | 29/09/2020 | 1365

Steuerfuss 1994 1998 2005 2009 gestiegen 32. 2 19. 2 14. 4 13. 7 gleichgeblieben 36. 8 63. 5 45. 3 53. 8 31 17. 3 40. 3 46. 2 gesunken N= | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | 2019 2438 2161 | 29/09/2020 | 1408

Top Ten Leistungsgrenzen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Leistungsgrenzenindex | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Schwierigkeiten genügend Kandidaten für Exekutivämter zu finden | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Grosser Bedarf an politischem Personal § (ca. ) 2500 Gemeinden § 15‘ 000 Exekutivsitze + § 17‘ 500 Legislativsitze + § viele Kommissionsmitglieder § = Total 140‘ 000 Personen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse (1998) | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Inhaltsverzeichnis 1. Herausforderungen 2. Reformen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Reaktionen § Riesiges, positives Medienecho … § … aber auch eine kritische Reaktion (NZZ) – Reformitis! | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Verschiedene Reformbereiche Aufgabenteilung Finanz- und Lastenaus-gleich IKZ, Fusionen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | NPM PP- Partnership, Outsourcing | 29/09/2020 |

Seither: § Das Umfeld hat sich gewandelt. § Die Reformbereitschaft hat eher zugenommen. § Die Schwerpunkte werden aber etwas anders gesetzt. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Reformbereich „Aufgabenteilung“ § Schlüssel zu den Gemeindereformen § Subsidiarität, Gemeindeautonomie § Fiskalische Äquivalenz | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern: § Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton. § Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

§ Wie berechnet man die Lasten? § Wie berechnet man generell den Anspruch? | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Reformbereich „NPM“: Gemeindeprojekte (1998) § Ein Drittel der Gemeinden befasste sich mit dem NPM Gedankengut. § Ein Viertel der Gemeinden hatte bereits erste Schritte unternommen. Woher kommt NPM und was ist genau damit gemeint? | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Verwaltungs(un)kultur! § Rigides, anonym-autoritäres, innovationsfeindliches Klima § Opportunismus (und Schlaumeiertum) § Absicherungsmentalität § Misserfolgsverhinderer statt Erfolgssucher § Anspruchsmentalität § Materielle Kompensation für Frustration | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Hauptmerkmale nach Buschor: § Kunden- und Bürgerinnenorientierung § Kostensenkungs- und Effizienzdruck § Wirkungs- statt Inputsteuerung § Leistungsaufträge, Wettbewerb über interne Märkte, Auswärtsvergabe und Privatisierung § Trennung von strategischen und operativen Kompetenzen § Trennung der Funktionen des Leistungsträgers und des Leistungsfinanzierers § Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen § Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung § Nichtmonetäre Leistungsanreize und Leistungslohn | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Produkte als Grundlagen: Was ist ein Produkt? § Ein Produkt wird durch eine Verwaltungseinheit erstellt, verfeinert oder vermittelt. § Ein Produkt deckt die Bedürfnisse und den Bedarf von identifizierbaren Kund. Innen. § Ein Produkt wird an andere Verwaltungen, an Bürger. Innen oder an Organisationen abgegeben. § Für ein Produkt lässt sich ein Preis berechnen; es dient in der betrieblichen Kostenrechnung als Kostenträger. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Produkte als Grundlagen: Wozu dient eine Produktedefinition? § Sie fördert die Effizienz- und Kostenüberlegungen. § Sie stärkt die Orientierung an den Bedürfnissen der Kund. Innen. § Sie zwingt dazu, nach Möglichkeiten der Leistungs-, Wirkungs- und Nutzenmessung zu suchen. § Sie erhöht die Transparenz und Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungsprozesse. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Bilanz NPM 2005 § Nein: 91 %; definitiv eingeführt: 5 %; teilweise eingeführt: 3 %, gestoppt 2 % § Allerdings: Man findet viele Elemente des New Public Managements, aber nur wenig Gemeinden arbeiten mit Produktdefinitionen und Globalbudgets. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

NPM without NPM (2009) | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Ziele und Auswirkungen im Vergleich | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Fazit NPM § Der Erfolg von NPM nicht an den hohen Ansprüchen messen. Diese waren notwendig, um das Ganze in Gang zu setzen. § Die konkrete Umsetzung unterscheidet sich von der reinen Lehre § Ein Kulturwandel hat bereits stattgefunden. NPM hat viel bewirkt und wegweisende Impulse gebracht. § Inkrementelle Veränderung, keine Revolution. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Ziele und Auswirkungen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Wer plant und steuert? Die traditionelle Vorstellung (Volk -> Parlament -> Exekutive -> Verwaltung) stimmt nur in Ausnahmen. In der Regel geht die Planung von Exekutive und Verwaltung aus. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Reformgrundsätze (NSB): § Handlungsweise der Politik und der Verwaltung beruht auf den Grundlagen von Demokratie und Rechtsstaat § Die Politik ist in der Lage, gesellschaftliche Entwicklungen in der Stadt Bern aktiv zu gestalten § Ein modernes Staatsverständnis stellt Gewaltenteilung, Kooperation und Vertrauen zwischen den beteiligten Akteurinnen und Akteuren in den Vordergrund | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Steuerung auf den verschiedenen Ebenen Visionen Steuer- und Verschuldungspläne Legislaturplan Raum- und Versorgungspläne Leitbilder Produktegruppenbudgets Jahreskontrakte Integrierter Aufgaben- und Finanzplan | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Legislaturplan § Formulierung der politischen Absichtserklärungen § Setzen von politischen Schwerpunkten in ausgewählten Aufgabenbereichen § Formulierung der politischen Ziele in Form von Wirkungszielen § Konkretisierung der Massnahmen für die jeweiligen Produktegruppen § Tabellarische Übersicht über die finanziellen Konsequenzen § Gesetzgebungsfahrplan Brühlmeier et al. 2001: 115 f. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Integrierter Aufgaben- und Finanzplan § Prognostizierte, noch nicht korrigierte Ist-Entwicklung der Aufgaben § Gewünschte, korrigierte Soll-Entwicklung der Aufgaben § Prognostizierte Ist-Entwicklung der Finanzen § Gewünschte, korrigierte Soll-Entwicklung der Finanzen § Notwendige Massnahmen zum Erreichen der Soll-Entwicklung § Substanzwert des Finanz- und Verwaltungsvermögens § Höhe der Steuersätze und daraus resultierende Verschuldung § Problemfelder und Handlungsspielräume Brühlmeier et al. 2001: 117 | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Knacknüsse 1. Die Parlamente lassen sich nicht ausschliesslich auf die Wirkungsebene respektive auf normative Entscheidungen zurück binden. 2. Die Parlamente lassen sich nicht längerfristig binden. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Verhältnis Regierung - Parlament § Die Regierung trägt die Hauptverantwortung für die politische Planung. § Das Parlament muss/kann einen Legislaturplan nicht bewilligen, es genügt wenn es davon Kenntnis nimmt § Das Parlament braucht aber Instrumente der direkten und indirekten Einflussnahme auf die politische Planung. Konkret: Planungsauftrag und Grundsatzbeschluss | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

NPM = Neoliberalimus? Antwort: Nein! | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Strukturdefizite der „traditionellen“ Staatskonzeptionen § Der Sozialstaat leidet unter Politikversagen und einer unkontrollierten Aufblähung des Staatsapparates. § Der Neo-Liberalismus leidet unter Marktversagen. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Überwindung des ideologischen Antagonismus als Grundlage für NPM (Schedler/Proeller 2000: 31) Neo-Liberalismus (Der Dritte Weg!) Sozialstaat Gewährleistungsstaat NPM | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Reformbereich „Zusammenarbeit und Fusionen“ Zusammenarbeit, Fusionen oder FOCJ? | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Zunahme der IKZ | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

IKZ nach Aufgabengebiet N= 2156 (2005) | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Probleme der Zusammenarbeit § Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf. § Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output. Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen) | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Verbreitung Gemeindefusionen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Diskussionen über Gemeindefusionen und Gemeindegrösse | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

§ § § TI: per 4. April 2004 die Gemeinden Castro, Corzoneso, Dongio, Largario, Leontica, Lottigna, Marolta, Ponto Valentino und Prugiasco wurden zur Gemeinde Acquarossa zusammengeschlossen. die Gemeinden Bioggio, Bosco Luganese und Cimo wurden zur Gemeinde Bioggio zusammengeschlossen. die Gemeinden Casima, Castel San Pietro, Monte und das Dorf Campora der Gemeinde Caneggio wurden zur Gemeinde Castel San Pietro zusammengeschlossen. die Gemeinden Agra, Gentilino und Montagnola wurden zur Gemeinde Collina d’Oro zusammengeschlossen. die Gemeinden Broglio, Brontallo, Fusio, Menzonio, Peccia und Prato-Sornico wurden zur Gemeinde Lavizzara zusammengeschlossen. § die Gemeinden Breganzona, Cureggia, Davesco-Soragno, Gandria, Lugano, Pambio-Noranco, Pazzallo, Pregassona und Viganello wurden zur Gemeinde Lugano zusammengeschlossen. § die Gemeinden Aurigeno, Coglio, Giumaglio, Lodano, Maggia, Moghegno und Someo wurden zur Gemeinde Maggia zusammengeschlossen. die Gemeinden Mendrisio und Salorino wurden zur Gemeinde Mendrisio zusammengeschlossen. § | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

TA-online, 23. 2. 2009 | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Einschätzung Exekutivmitglieder (N=7399) | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Fazit Fusionen § Fusionen sind ein grosses Thema geworden § Heute wird in grösseren Dimensionen gedacht | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Der Kanton Glarus hat seine Probleme gelöst: § Die « byzantinische Vielfalt an Gemeinden » (NZZ, 8. 5. 2006) wird radikal verkleinert. § Die 70 noch bestehenden Orts-, Bürger-, Schul- und Fürsorgegemeinden (ca. 500 Ämter) wurden an der Landsgemeinde zuerst zu Einheitsgemeinden zusammengefasst. § Dann wurden die Gemeinden von 25 auf 3 reduziert! § Das Sozial- und Vormundwesen wurde kantonalisiert. => Einwohnerzahlen neu: 10’ 000 bis 16’ 000 | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Es gibt keine optimale Gemeindegrösse § Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal. § Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Entwicklung § Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL, SH, AG und GL (!) § Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner. § Die Zukunft liegt bei FOCJ oder Zweckgemeinden? | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Einschätzung der Bedeutung der verschiedenen Staatsebenen auf das alltägliche Leben Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses „grande influence“ | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 | | Diapositive 66 |

Beispiel Dänemark § 1950: fast 1400 Gemeinden. Durch freiwillige Zusammenschlüsse verringerte sich diese Anzahl bis 1970 auf 1089. § § Bei der ersten großen kommunalen Gebietsreform am 1. April 1970 wurde die Anzahl der Gemeinden von 1089 auf 277 reduziert. § Bei der zweiten großen kommunalen Gebietsreform am 1. Januar 2007 wurde die Anzahl der Gemeinden auf 98 reduziert. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Grösse der Gemeinden in Dänemark | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Aufgabenzuständigkeiten § Region (5): Krankenhäuser, öffentliche Krankenversicherung , Psychiatrie, Angebote für Schwerbehinderte, regionaler Entwicklungsrahmen für die Bereiche Natur, Umwelt, Unterricht und Kultur (für die praktische Lösung dieser Aufgaben sind die Kommunen zuständig). Kein selbständiges Steuerbestimmungsrecht. § Gemeinden: Mit der Vergrößerung der Kommunen wurde auch die Breite der kommunalen Aufgaben erweitert. Dadurch sollte den Kommunen ermöglicht werden, den öffentlichen Dienst weiter auszubauen und zu rationalisieren. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

CH-Kantone: Einwohnerzahlen 1888 und 2007 | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

CH-Kantone: Einwohnerzahlen 1888 und 2007 | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Die sieben Grossregionen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

| ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Agglomerationen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Metropolitanregionen | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

ARE 2008: Raumkonzept Schweiz | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Multi-level Governance | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Schlussbemerkungen § Ganzheitliche Betrachtung: Man kann nicht gleichzeitig Gemeinden und Kantone stärken und mit Agglomerationen und Regionen noch neue Gebilde schaffen. § Neben der horizontalen Dimensionen wird auch die vertikale Dimension zunehmend ein Thema. § Zukünftige Lösungsansätze gehen eher von den Aufgaben und Herausforderungen aus. Form follows function! | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Gewisse Grundprinzipien müssen überdacht werden. Z. B. § Eine Gemeinde soll für alle lokalen Aufgaben aufkommen. § Alle Gemeinden sind staatsrechtlich einander gleichgestellt. § Es darf keine vierte Staatsebene geben. | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |

Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit! | ©IDHEAP – Andreas. Ladner@idheap. unil. ch | | 29/09/2020 |