NAJWYSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMW TRANSPORTOWYCH
NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMÓW TRANSPORTOWYCH Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania transportu drogowego i kolejowego w latach 1990 – 2004
Ogólne przyczyny złego stanu transportu lądowego Ograniczone środki finansowe Niewydolność organizacyjna administracji publicznej uwarunkowaniahistoryczne uwarunkowania historyczne (wynikające zzjednoczesnej (wynikające jednoczesnej konieczności dokonania ww latach 90 –tych transformacji 90–tych transformacji politycznej i igospodarczej) nana tle sytuacji zastanej w 1990 r. , ograniczone ww latach ograniczone––zwłaszcza latach 90‑tych – możliwości sfinansowania ze ze środkówpublicznychutrzymania, modernizacji i budowy infrastruktury modernizacji transportu. i budowy infrastruktury transportu. Sytuacja zastana w 1990 r. niewydolnośćorganizacyjna niewydolność organizacyjna administracji publicznej, w tym rządowej (wynikającam. in. z nieakceptowania przez poszczególne ekipyrządowe polityki transportowej swych poprzedników i odstępowania odod jej realizacji), jej realizacji).
Sytuacja zastana w 1990 r. § Konieczność przeprowadzenia jednoczesnej transformacji politycznej i gospodarczej. § Niezadowalający stan techniczny dróg publicznych w Polsce. Planowany okres zużycia dróg, zaprojektowanych w latach 70 -tych i wcześniejszych wynosił 20 lat. Nie przewidywano wtedy tak dużego wzrostu natężenia ruchu i obciążeń, a także nie dysponowano materiałami budowlanymi o takiej jakości jak obecnie. § Nierentowne p. p. PKP, wynikające głównie z: • dużego obciążenia kosztami zatrudnienia ( 440 tys. pracowników). Ponad 50% kosztów PKP stanowiły płace i tzw. pochodne od wynagrodzeń, • ok. 48% spadku przewozów w stosunku do lat poprzednich, • obciążenia kosztami utrzymania nadmiaru majątku nieprodukcyjnego, w tym m. in. mieszkań (114 tys. ), hoteli pracowniczych, żłobków, szkół, aptek itp. 3 3
Wybrane przyczyny negatywnej oceny działalności administracji publicznej odpowiedzialnej za funkcjonowanie transportu lądowego` Stworzenie niewłaściwych warunków prawnych dla skutecznej restrukturyzacji PKP Dopuszczenie do postępującej degradacji infrastruktury transportu Brak współpracy administracji rządowej i samorządowej Brak reakcji na zniekształcanie struktury gałęziowej transportu Przyczyny negatywnej oceny działalności administracji publicznej Brak spójnego i racjonalnego systemu finansowania infrastruktury transportu Mała aktywność w zakresie dostosowywania infrastruktury transportu do standardów UE Niezrealizowanie programów rozwoju budowy autostrad Zmienność programów rozwoju infrastruktury transportu
Stan techniczny dróg krajowych w 2004 r. (wybrane przyczyny i skutki). § Niewystarczająca sprawność działania administracji drogowej. Co czwarty obiekt mostowy w złym stanie technicznym Pęknięcia nawierzchni na 16, 1% dróg § Niedostosowanie dróg do wymaganych standardów naciskowych (tj. 115 k. N/oś) Nierówna nawierzchnia na 15, 8% dróg § Przeciążenie ponadnormatywnymi pojazdami. § Brak transportu intermodalnego. § Wzrost natężenia ruchu samochodowego. § Ograniczone środki finansowe. Wypadki drogowe Złe właściwości przeciwpoślizgowe na 21, 5% dróg Koleiny na 36, 8% dróg 5 5
Najczęściej stwierdzane nieprawidłowości w działalności zarządów dróg publicznych: q brak ewidencji lub niepełna ewidencja dróg; q niedokonywanie corocznych przeglądów stanu technicznego nawierzchni drogowych i obiektów mostowych; q sporadyczne przeprowadzanie kontroli ruchu drogowego w zakresie wymiarów, masy i nacisków osi w pojazdach ciężarowych; q brak planów rozwoju sieci drogowej ; q niewłaściwe przygotowanie do realizacji zadań inwestycyjnych; q niedokonywanie kontroli jakości wykonywanych robót drogowych. 6
Zmiany stanu nawierzchni dróg publicznych 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 30 46 38 43 34. 8 34 41. 6 37. 5 30 30 33 30 zły niezadowalający dobry 24 19 23. 6 28. 5 1997 1999 2000 2001 37 40 2002 2003
Autostrady Na koniec 2004 r. łączna długość polskich autostrad wynosiła 552 km i składała się z niełączących się odcinków. Zamiast budować autostrady tworzono i ciągle modyfiko-wano nierealne plany i programy ich budowy Aktywność dotychczasowych rządów sprowadzała się przede wszystkim do przedstawiania własnych programów budowy autostrad oraz powoływania do ich realizacji stosownych urzędów Urzędy te, stworzone przez poprzedników, były jednak likwidowane przez następne rządy, by stworzyć nowe urzędy W konsekwencji, administracja drogowa do spraw budowy autostrad nie miała niezbędnej stabilności i ciągłości organizacyjnej, była natomiast narażona na cyklicznie powtarzające się wstrząsy reorganizacyjne i kadrowe Nierozwiązaną kwestią, będącą w ścisłym związku z bardzo wolnym tempem powstawania polskich autostrad, pozostaje sposób i źródła finansowania ich budowy 88
W ustawie tej postanowiono, że koncesjonariusz budujący autostradę może uzyskać od Skarbu Państwa poręczenie kredytu w wysokości do 50% wartości inwestycji. W lipcu RM uchwaliła Program Budowy Autostrad, w którym założono, że w ciągu 15 lat wybuduję się 1. 961 km autostrad. Miał być on realizowany przez spółkę Skarbu Państwa „Autostrady Polskie S. A. ” W grudniu 1993 r. spółka ta, powołana przez poprzedni rząd, została postawiona w stan likwidacji. W styczniu 1994 r. , KERM przyjął projekt rozszerzonego programu budowy autostrad, zakładającego wybudowanie w ciągu 15 lat 2. 600 km autostrad. Dnia 27 października 1994 r. uchwalono ustawę o autostradach płatnych, na podstawie której utworzono państwową Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad. 1 kwietnia W połowie 1997 r. minister transportu i gospodarki morskiej 2002 r. udzielił koncesji na budowę i eksploatację autostrad trzem utworzono firmom: Generalną • Gdańsk Transport Company S. A. (GTC) – A-1 Dyrekcję Dróg W obu Gdańsk-Toruń; Krajowych umowach • Autostradzie Wielkopolskiej S. A. - A- 2 Świecko – Stryków i Autostrad, zawarto • Stalexport S. A. - A- 4 – Katowice-Kraków a zlikwidowano niezgodne Generalną We wrześniu 1997 r. zawarto 2 umowy koncesyjne na budowę z ustawą Dyrekcję Dróg i eksploatację autostrady płatnej z: zobowiązanie Publicznych • Stalexport S. A. - na budowę (przystosowanie) do oraz Agencję i eksploatację A 4 na odcinku Katowice-Kraków; „rządowego Budowy • „Autostradą Wielkopolską” S. A. na budowę i eksploatację mechanizmu i Eksploatacji autostrady płatnej A 2 na odcinku Świecko-Stryków. wsparcia” Autostrad. • Koncesjonariusz A-2 uzyskał gwarancje rządowe na kredyty zaciągnięte w EBI. • Koncesjonariusz A – 4 finansował budowę z opłat wnoszonych przez użytkowników przebudowywanej autostrady. • W lipcu 2005 koncesjonariusz A-1 uzyskał poręczenie rządowe dla kredytów 9 9 zaciągniętych w EBI i NIB.
Termin rozpoczęcia budowy autostrady A‑ 1 w programach rozwoju transportu Obecny stan 2005 Program dostosowania sieci drogowej TINA 2003 1998 Plan rozwoju infrastruktury 1994 1990 1995 2000 Rok 2005 Polityka z 1994 -5 r.
Z ustaleń kontroli dotyczących budowy autostrad w systemie koncesyjnym wynika m. in. , że: nierealną okazała się koncepcja budowy autostrad bez angażowania środków publicznych, w niedostatecznym stopniu zabezpieczono interes Skarbu Państwa w umowach koncesyjnych, występowały opóźnienia i zaniechania w podejmowaniu decyzji o realizacji umów koncesyjnych, dokonywano niekorzystnych dla interesu publicznego zmian w umowach koncesyjnych, miał miejsce nieskuteczny nadzór nad realizacją umów koncesyjnych. 1111
Transeuropejska sieć transportowa TEN Tylko 5% polskich linii kolejowych spełnia wymogi UE Tylko 8% polskich dróg krajowych spełnia wymogi UE
Struktura długości torów kolejowych według maksymalnej prędkości poniżej 40 km/h; 11, 80% >120 km/h; 5% 80 -120 km/h; 39, 40% 40 -80 km/h; 43, 80%
Ocena stanu technicznego torów głównych w 2004 r. 27% 25% 48% dobra dostateczna niezadowalająca
Struktura wiekowa kolejowych obiektów inżynieryjnych w 2004 r. do 16 lat 2. 3% 17 -31 lat 7. 1% 32 -46 lat 7. 2% 47 -61 lat 8. 7% 62 -91 lat 12. 3% powyżej 91 lat brak danych 8. 0% 54. 3%
Spółki Grupy PKP powstałe w wyniku restrukturyzacji PKP S. A Telekomunikacja Kolejowa Sp. z o. o. PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. PKP Energetyka Sp. z o. o. PKP Informatyka Sp. z o. o. PKP WKD Sp. z o. o. PKP S. A PKP SKM Sp. z o. o. PKP Intercity Sp. z o. o. PKP Cargo S. A. PKP Przewozy Regionalne Sp. z o. o. PKP LHS Sp. z o. o.
Stan techniczny infrastruktury kolejowej w 2004 r. (wybrane przyczyny i skutki). 80% urządzeń zabezpieczeni a ruchu na przejazdach jest podatne na awarie 30% torów kwalifikuje się do wymiany Wzrasta liczba wypadków ü Niewystarczające nakłady na infrastrukturę kolejową. Z 18% do 5% zmniejszyła się długość torów przystosowanych do prędkości 120 km/godz ü Nieprawidłowości w działalności zarządcy infrastruktury kolejowej. ü Błędy w przeprowadzanej reorganizacji i restrukturyzacji PKP. ü Przypadki działań niecelowych, bądź niegospodarnych. 18, 5 tys. skrzyżowań jednopoziomowych dróg kołowych z kolejowymi 6. 492 ograniczenia prędkości – przy przejazdach niestrzeżonych do 20 km/godz. 17 17
Rozpoczęta w listopadzie 2000 r. restrukturyzacja finansowa i organizacyjna PKP była przedsięwzięciem nieskutecznym, ponieważ: Ø Ø Ø Ø nie zdołano powstrzymać narastającego kryzysu ekonomicznego i uzyskać płynności finansowej większości spółek Grupy PKP; niecelowe okazało się utworzenie zbyt dużej liczby samodzielnie funkcjonujących podmiotów gospodarczych; restrukturyzacja finansowa (polegająca m. in. na odroczeniu spółkom spłaty zobowiązań publicznoprawnych, a w części ich umorzeniu, zamianie zobowiązań PKP S. A. na akcje lub udziały w spółkach PKP S. A. , sprzedaż wierzytelności) sprowadziła się głównie do zamiany zobowiązań krótkoterminowych na długoterminowe; nie został uregulowany stan prawny ponad połowy gruntów, użytkowanych przez PKP S. A. , co – z powodu braku „właścicielskiego umocowania” nowo powołanych spółek do zarządzania infrastrukturą i utrzymywania jej w odpowiednim stanie technicznym ma negatywny wpływ na ich zdolność kredytową, zwłaszcza dla spółki PKP Polskie Linie Kolejowe; nie wykonywano obowiązku finansowania infrastruktury kolejowej oraz przewozów pasażerskich ze środków budżet państwa; wobec niektórych rozwiązań miał miejsce sprzeciw związków zawodowych; Zarządowi PKP S. A. pozostawiono zbyt dużo uprawnień do ingerowania w sprawy dotyczące bieżącego i strategicznego funkcjonowania nowo powołanych spółek. 18
Nie wprowadzono skutecznych rozwiązań dotyczących finansowania wykonywanych przez przewoźników kolejowych zadań z zakresu tzw. służby publicznej Niepowodzeniem zakończyła się próba realizacji przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o p. p. PKP, m. in. przewidujących, że ze środków budżetu państwa należy wyrównywać PKP (w formie dotacji przedmiotowej), różnicę miedzy sumą uzasadnionych kosztów krajowych przewozów pasażerskich (z narzutem zysku), a kwotą przychodów uzyskanych za te przewozy. Nie zrealizowano przepisów zawartych w ustawie o restrukturyzacji PKP z 2000 r. , nie przekazując w latach 2002 -2003 całości środków finansowych określonych ustawą, tj. : o 700 mln zł mniej niż przewidywała ustawa przekazano na przewozy regionalne, w związku z realizacją zadań tzw. służby publicznej o 240 mln zł mniej przekazano na rekompensatę utraconych przez przewoźników kolejowych przychodów z tytułu honorowania ustawowych ulg przewozowych; Nie finansowano przewozów międzywojewódzkich; realizacja tych przewozów pogłębiła straty spółki PKP Przewozy Regionalne o kolejne 452 mln zł. Od 1 stycznia 2004 r. kolejowe przewozy pasażerskie finansują samorządy wojewódzkie. Z założonych na 2004 r. dopłat w wysokości 528 mln zł, zawarły one umowy ze spółką PKP Przewozy Regionalne tylko na kwotę 294, 7 mln zł 19 19
Struktura gałęziowa przewozów towarów (w tonokilometrach) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Przewozy ładunków transportem kolejowym Przewozy ładunków transportem drogowym 2002
Zmiany w sieci dróg publicznych i w ich obciążeniu Wyszczególnienie 1990 1995 200 0 20 01 Drogi publiczne o twardej nawierzchni w tys. km, w tym: 8, 4 7, 1 8 3 autostrady w km 212 246 358 337 Liczba zarejestrowanych samochodó, w tys. szt. , w tym: 9. 041 11. 186 14. 106 14. 724 1. 045 1. 354 1. 879 Liczba samochodów na 1 km drogi publicznej, w tym: : 41, 39 47, 17 samochodów ciężarowych 4, 78 5, 71 samochodów ciężarowych 21 23 249, 2002 2003 200 4 248, 25 250, 3 248, 8 2, 3 405 552 15. 525 15. 899 16. 701 1. 979 2. 163 2. 313 2. 392 56, 46 59, 30 62, 03 66, 2 7, 52 7, 97 8, 64 9, 5 21
Liczba zabitych osób na 100 wypadków 3 11 UNIA EUROPEJSKA POLSKA
90000 80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 2001 2002 2003 1997 1998 1999 1993 1994 1995 1996 0 1991 1992 Liczba wypadków i kolizji 400000 Liczba wypadków Liczba zabitych Liczba kolizji Liczba rannych Liczba osób zabitych oraz rannych na tle wypadków i kolizji drogowych
Nakłady na infrastrukturę w Polsce w 2003 r. na tle innych krajów UE w 2001 r. (w % PKB) 0. 3 POLSKA (2003) UE 15 W. Brytania Szwecja Finlandia Portugalia Austria Holandia Luksemburg Irlandia Francja Hiszpania Grecja Dania Belgia 1. 1 0. 8 1. 2 0. 5 1. 4 0. 9 0. 7 1. 4 0. 9 1. 1 1. 2 0. 6 0. 5 0. 9 0 0. 5 % PKB 1 1. 5
Niedostosowanie sieci drogowej do wzrastającej liczby pojazdów i natężenia ruchu Brak kompleksowego systemu sieci autostrad, dróg ekspresowych i szybkich kolei` Wzrastające obciążenie gospodarki kosztami zewnętrznymi transportu WYBRANE ZAGROŻENIA DLA SPRAWNEGO FUNKCJONOWANIA TRANSPORTU LĄDOWEGO Niski poziom rozwoju transportu intermodalnego Znacznie wyższa niż w UE transportochłonność PKB Brak racjonalnego systemu opłat za korzystanie z infrastruktury transportu Niedostateczny udział w PKB nakładów na inwestycje infrastrukturalne w transporcie oraz na finansowanie publicznych usług w transporcie
WNIOSKI Biorąc pod uwagę dotychczasowy brak istotnego postępu w rozwoju i funkcjonowaniu krajowego transportu lądowego, Najwyższa Izba Kontroli dostrzega potrzebę : v Opracowania i przyjęcia do konsekwentnej realizacji wewnętrznie spójnego systemu planowania w zakresie infrastruktury transportu lądowego oraz stworzenia adekwatnego systemu finansowania tej infrastruktury, co w konsekwencji powinno spowodować: q stopniowe przywracanie równowagi w strukturze gałęziowej transportu poprzez wzrost udziału transportu kolejowego w przewozach ogółem oraz zmniejszanie obciążenia gospodarki narodowej kosztami transportu samochodowego, powodowanymi przez czynniki zewnętrzne, w tym z powodu wypadków komunikacyjnych, q zmniejszanie poziomu transportochłonności gospodarki, w tym poprzez poprawę stanu technicznego infrastruktury umożliwiającej dostęp do portów morskich od strony lądu oraz wspieranie rozwoju transportu multimodalnego i nowoczesnych technik sterowania przewozem ładunków, q poprawę stanu technicznego sieci dróg publicznych oraz linii kolejowych, prowadzącą w możliwie krótkim czasie do dostosowania parametrów tych sieci do standardów UE. v Przyjęcia jednolitego i wewnętrznie zgodnego systemu finansowania budowy i eksploatacji autostrad, z ewentualnym uwzględnieniem społeczno – ekonomicznej zasadności oraz prawnych możliwości odstąpienia od koncesyjnego modelu autostrad płatnych, ze względu na dotychczasową nieskuteczność tego modelu w praktyce oraz publiczny charakter infrastruktury transportu. v Zakończenia restrukturyzacji i prywatyzacji b. przedsiębiorstwa państwowego PKP, ze szczególnym uwzględnieniem doprowadzenia do uzyskania płynności finansowej spółek, utworzonych przez PKP S. A. v Opracowania spójnego systemu finansowania ze środków publicznych zarówno infrastruktury kolejowej, jak i krajowych przewozów pasażerskich, wykonywanych przez przewoźników kolejowych. v Usprawnienia zarządzania siecią dróg publicznych oraz linii kolejowych, a także wprowadzenia systemowych rozwiązań w zakresie koordynacji transportowych zadań administracji rządowej z działaniami samorządów. v Opracowania jednolitego, racjonalnego i skutecznego systemu opłat za korzystanie z infrastruktury transportu, kompatybilnego z systemem finansowania tej infrastruktury. v Maksymalnego wyeliminowania tych barier organizacyjno ‑ prawnych, które będąc w gestii polskiej administracji publicznej, utrudniają wykorzystanie, lub/i dostęp do funduszy unijnych, z przeznaczeniem na finansowanie rozwoju infrastruktury transportu. 26
NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMÓW TRANSPORTOWYCH KONIEC PREZENTACJI
- Slides: 27