Ministrio da Fazenda Panorama do Processo Regulatrio no

Ministério da Fazenda Panorama do Processo Regulatório no Brasil: Perspectiva da Defesa e Promoção da Concorrência

Apresentação • Regulação: falhas de mercado e de governo • Advocacia da Concorrência • Fundamentos da análise concorrencial de normas regulatórias • A Análise de Impacto Regulatório • Desafios do projeto de Lei

A importância de regular – Regulação e Política Regulatória A Política regulatória busca a realização de objetivos do governo através do uso de regulamentos, leis e outros instrumentos para atingir melhores resultados econômicos e sociais e assim melhorar a vida dos cidadãos e das empresas. (OCDE) 3

A importância de regular – Falhas de Mercado Em tais casos argumenta-se que a regulação se justifica porque o mercado sozinho não vai, por algum motivo, conseguir produzir resultados econômicos e um comportamento dos agentes de acordo com o interesse público. 4 • Bens públicos; • Externalidades; • Monopólios naturais; • Informações assimétricas.

O outro lado da regulação – Falhas de Governo Falha de governo (ou falhas de não-mercado ou falhas do setor público) deve ser entendida com uma situação na qual o governo é incapaz de fornecer bens e serviços de uma maneira alocativamente eficiente e onde as atividades do governo são Pareto ineficientes. 5

O outro lado da regulação – Falhas de Governo Uma (possível) taxonomia das falhas governamentais: 1) falha legislativa – ineficiência alocativa decorrente do excesso de provisão de bens públicos concebidos e utilizados como instrumento de estratégia política para maximizar as possibilidades de reeleição; 2) falha burocrática – tais falhas asseguram que as políticas não serão implementadas eficientemente, uma vez que o funcionalismo público carece de incentivos para conduzir uma política com eficiência; 3) “rent-seeking” – como a intervenção governamental resulta em transferência de riquezas, indivíduos preferem buscar capturar as riquezas existentes a seu favor ao invés de dedicar esforços para a criação de mais riqueza; 6

O outro lado da regulação – Falhas de Governo 4) falha administrativa – desde que a aplicação de um determinado regulamento inevitavelmente requer uma interpretação sobre o mesmo, variadas combinações de informações e incentivos agem no sentido de afetar a maneira como o juízo/entendimento é exercitado; 5) falha judicial – ocorre quando o sistema legal falha ao não proferir resultados judicialmente ótimos; e 6) falha coercitiva (enforcement failure) – é definida como a sub-ótima utilização do poder coercitivo e não coercitivo do judiciário, do legislativo e do executivo e das diretivas administrativas que deste modo, podem anular a efetividade do funcionamento do aparelho estatal em outros estágios. • Fontes: Dollery and Wallis 1997, Burton Weisbrod 1978 7

Reformas Regulatórias – Mudanças que melhorem a qualidade regulatória, isto é, que aumentem seu desempenho, custo-efetividade, ou a qualidade legal da regulação. (Fonte: Indicators of Regulatory Management Systems – OECD 2007)

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Advocacia da Concorrência • Defesa da Concorrência: • Análise de atos de concentração (função preventiva) • Repressão de condutas anticompetitivas (função repressiva) • Advocacia da Concorrência • Conceito: • Advocacia da concorrência é a atividade destinada a promover um ambiente competitivo através da influência sobre o processo de regulamentação e o aumento da consciência pública sobre os benefícios da concorrência. • Atua para: • Remover entraves desnecessários e nocivos à concorrência. • Promover uma economia competitiva, por meio da prevenção e da repressão de ações que possam limitar ou prejudicar a concorrência.

Leis das Agências – relação com a concorrência Agência Lei atribui competência em promover concorrência Lei prevê relacionamento com o SBDC ANA Nenhuma menção ANAC Nenhuma menção Sim – comunicação ao SBDC ANATEL Sim – comunicação ao SBDC ANCINE Nenhuma menção ANEEL Sim Nenhuma menção ANP Sim (programático) Sim – comunicação ao SBDC ANS Sim Não expressamente ANTAQ Sim – comunicação ao SBDC ANTT Sim – comunicação ao SBDC ANVISA Sim Nenhuma menção

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Competências da Seae Conferidas por: • Lei nº 12. 529/2011 (em vigor desde 29/05/2012) • Condutas e atos de concentração: CADE • Advocacia da Concorrência: SEAE/MF. • Decreto nº 9. 003, de 13 de março de 2017 • Atribuições regimentais da Secretaria de Acompanhamento Econômico dentro da estrutura do Ministério da Fazenda

Guia de Avaliação da Concorrência OCDE O Guia vem sendo aplicado pela SEAE desde antes o advento da Lei nº 12. 529/2011. Objetivo: 1. Eliminar ou minorar barreiras desnecessárias à competição nos mercados, regulados ou não Utilização: 1. Normas regulatórias propostas pelas Agências Reguladoras 2. Projetos de Lei 3. Outras normas que venham a ser postas em consulta pública por entes governamentais que não sejam Agências Reguladoras

Guia de Avaliação da Concorrência OCDE • Uma análise concorrencial deve ser implementada se a proposta regulatória tiver ao menos um dos seguintes efeitos: (1) Limite o número ou a gama de ofertantes (2) Limite a capacidade dos ofertantes de competir (3) Reduza os incentivos dos ofertantes em competir de maneira vigorosa (4) Limite as opções dos clientes e/ou a informação disponível

Leis das Agências – relação com a concorrência Nº de Contribuições em Consultas Públicas Agências 2012 2013 2014 2015 2016 TOTAL ANVISA 41 43 111 168 476 35% ANEEL 88 156 59 59 18 380 28% ANATEL 26 49 47 31 34 187 14% ANAC 18 23 8 21 32 102 7% ANP 17 35 20 12 4 88 6% ANTT 7 20 12 20 15 74 5% ANTAQ 0 10 2 4 8 24 2% ANCINE 4 2 5 9 3 23 2% ANS 5 1 3 3 0 12 1% ANA 0 2 2 7 0 11 1% 206 341 277 282 1. 377 TOTAL % 100%

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A Análise de Impacto Regulatório na Seae • Além da análise concorrencial, já há algum tempo a Seae se preparou para o advento da análise de impacto regulatório. • A Seae não tem capacidade de fazer a AIR relativa aos assuntos abordados pelas Consultas Públicas das agências, e nem deveria ser este o seu objetivo. • O que a Seae tem feito é averiguar a aderência do processo normativo das Agências, nas matérias colocadas em Consultas Públicas, às melhores práticas regulatórias. • Neste sentido nossa análise aproxima-se daquela recomendada no “Recommendation of the Council on Improving the Quality of Government Regulation” da OCDE.

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (B) Análise do Impacto Regulatório (AIR) (1) Identificação do Problema A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação contribui para o surgimento de soluções, ao delimitar as respostas mais adequadas para o problema. Deve ser acompanhada, sempre que possível, de documentos que detalhem a procedência da preocupação que deu origem à proposta normativa e que explicitem a origem e a plausibilidade dos dados que ancoram os remédios regulatórios propostos. No presente caso: (a) O problema foi identificado com clareza e precisão? B 1 as sim B 1 an não (b) Os documentos que subsidiam a audiência pública são B 1 bs suficientes para cumprir esse objetivo? B 1 bn sim (c) Descrição do problema: não

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (2) Justificativa para a Regulação Proposta A intervenção regulamentar deve basear-se na clara evidência de que o problema existe e de que a ação proposta a ele responde, adequadamente, em termos da sua natureza, dos custos e dos benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicadas à solução do problema. É também recomendável que a regulação decorra de um planejamento prévio e público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade às regras do jogo para os administrados e denota maior racionalidade nas operações do regulador. No presente caso: (a) As informações levadas ao público pelo regulador B 2 as sim justificam a intervenção do regulador? B 2 an não (b) Os dados disponibilizados em consulta pública permitem identificar coerência entre a proposta apresentada e o problema identificado? (c) A normatização decorre de planejamento previamente formalizado em documento público? B 2 bs sim B 2 bn não B 2 cs sim B 2 cn não

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (3) Base Legal O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar à sociedade sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de futura regulação em decorrência da adoção da norma posta em consulta. No presente caso: (a) A base legal da regulação foi adequadamente B 3 as sim identificada? B 3 an não (b) Foram apresentadas as normas alteradas, implícita ou B 3 bs explicitamente, pela proposta? B 3 bn sim (c) Detectou-se a necessidade de revogação ou alteração B 3 cs de norma preexistente? B 3 cn sim (d) O regulador informou sobre a necessidade de futura B 4 ds regulação da norma? B 4 dn sim não não

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (4) Efeitos da Regulação sobre a Sociedade A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos sociais deve ser transparente, até mesmo em função de os custos da regulação, de um modo geral, não recaírem sobre o segmento social beneficiário da medida. Nesse contexto, a regulação poderá carrear efeitos desproporcionais sobre regiões ou grupos específicos. No presente caso: (a) Foram estimados os impactos tarifários? B 4 as sim (b) Foram estimados os impactos fiscais? B 4 an não B 4 ana não se aplica B 4 bs sim B 4 bn não B 4 bna não se aplica (c) A agência discriminou claramente quais os atores B 4 cs onerados com a proposta? B 4 cna (d) Há mecanismos adequados para o monitoramento do B 4 ds impacto e para a revisão da regulação? B 4 dna sim não não se aplica

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (5) Custos e Benefícios A estimação dos custos e dos benefícios da ação governamental e das alternativas viáveis é condição necessária para a aferição da eficiência da regulação proposta, calcada nos menores custos associados aos maiores benefícios. Nas hipóteses em que o custo da coleta de dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos. No presente caso: (a) Foram apresentados os custos associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro? B 5 as B 5 an (b) Foram apresentados os benefícios associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro? B 5 bs B 5 bn sim não

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (6) Opções à Regulação A opção regulatória deve ser cotejada face às alternativas capazes de promover a solução do problema – devendo-se considerar como alternativa à regulação a própria possibilidade de não regular. No presente caso: (a) Foram apresentadas as alternativas estudadas? B 6 as sim (b) Foram apresentadas as consequências da norma e das alternativas estudadas? (c) Foram apresentados os motivos de terem sido preteridas as alternativas estudadas? (d) As vantagens da norma sobre as alternativas estudadas estão claramente demonstradas? B 6 an não B 6 ana não se aplica B 6 bs sim B 6 bn não B 6 bna não se aplica B 6 cs sim B 6 cn não B 6 bna não se aplica B 6 ds sim B 6 dn não B 6 bna não se aplica

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (C) Análise do Impacto Concorrencial (1) Impacto Concorrencial Os impactos à concorrência foram avaliados a partir da metodologia desenvolvida pela OCDE, que consiste em um conjunto de questões a serem verificadas na análise do impacto de políticas públicas sobre a concorrência. O impacto concorrencial poderia ocorrer por meio da: i) limitação no número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas; iii) diminuição do incentivo à competição e iv) limitação da informação disponível e das opções disponíveis aos clientes. No presente caso: (a) A norma proposta tem o potencial de diminuir o C 1 as sim incentivo à competição? C 1 an não C 1 ana não se aplica (b) A norma proposta tem o potencial de promover a C 1 bs competição? C 1 bn sim não C 1 bna (c) Qual impacto concorrencial foi identificado? não se aplica i C 1 c ii iv

A Análise de Impacto Regulatório na Seae (1) Características da Consulta Pública A diversidade das informações colhidas no processo de audiências e consultas públicas constitui elemento de inestimável valor, pois permite a descoberta de eventuais falhas regulatórias não previstas pelas agências reguladoras. Nesse contexto, as audiências e consultas públicas, ao contribuírem para aperfeiçoar ou complementar a percepção dos agentes, induzem ao acerto das decisões e à transparência das regras regulatórias. Portanto, a participação da sociedade como baliza para a tomada de decisão do órgão regulador tem o potencial de permitir o aperfeiçoamento dos processos decisórios, por meio da reunião de informações e de opiniões que ofereçam visão mais completa dos fatos, agregando maior eficiência, transparência e legitimidade ao arcabouço regulatório. No presente caso: (a) Existem outras questões relevantes que deveriam ser tratadas D 1 as sim pela norma? D 1 an não (b) Existem trechos da norma com redação pouco clara ou dúbia? D 1 bs sim D 1 bn não (c) Houve audiência pública ou evento presencial para debater a D 1 cs norma? D 1 cn sim (d) O prazo para a consulta pública foi adequado? D 1 ds sim D 1 dn não D 1 es sim D 1 en não (e) Houve barreiras à manifestação em sede de consulta pública? não

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Desafios do Projeto de Lei Prováveis consequências da aprovação do PL das Agências: • Aumento do número das Análises de Impacto Regulatório apresentadas pelas Agências; • Provável aumento da sofisticação disponibilizado em consulta pública; • Provável necessidade de maior qualificação da equipe Seae; • Provável necessidade de maior engajamento com as equipes das agências. do material

Desafios do Projeto de Lei Como a Seae pode ser útil neste panorama? • • Fornecendo às agências e à sociedade um feedback sobre a qualidade do processo regulatório nas agências; Auxiliando as agências a aprimorarem o processo regulatório, mormente no que diz respeito ao incentivo à concorrência. Como as Agências podem ajudar a Seae neste papel? • • Fornecendo feedback sobre posições da Seae; Proativamente, envolvendo a Seae no processo regulatório ex ante para ouvir sua opinião.

Comunidade Virtual do Programa Nacional de Promoção da Concorrência

Obrigado! Marcelo de Matos Ramos marcelo. ramos@fazenda. gov. br