LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI Trieste 4

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI Trieste 4 novembre 2019 PROF. SARA TONOLO DIRITTO INTERNAZIONALE PUBBLICO 1

VICENDE DELLO STATO • Come influiscono le vicende fattuali concernenti la successione territoriale di uno Stato a un altro sugli obblighi internazionali? Il nuovo Stato subentra negli obblighi del predecessore? • Cosa sarebbe successo se la Danimarca avesse davvero venduto la Groenlandia agli Stati Uniti? • Cosa succederebbe se la Catalogna o il Quebec diventassero davvero Stati indipendenti, rispettivamente, dalla Spagna e dal Canada? • Il problema è ampio, riguarda anche ambiti diversi dai trattati (beni, archivi, debito pubblico, cittadinanza, responsabilità internazionale) e si ricollega al più ampio tema della soggettività internazionale. • È un problema storico, che si è presentato ciclicamente nelle relazioni internazionali, soprattutto dopo le due guerre mondiali e dopo la fine della guerra fredda. 2

VICENDE DELLO STATO • Successione totale: se vi è estinzione dello Stato predecessore e successione totale del nuovo Stato negli obblighi del predecessore (smembramento, fusione, incorporazione totale). • Successione parziale: se ne parla ma non è propriamente corretto, vi è solo una diminuzione o un aumento di territorio, senza modifica di identità dello Stato (secessione rispetto allo Stato originario o incorporazione parziale o accessione o vendita di parte del territorio di uno Stato a un altro Stato già esistente). 3

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI • SUCCESSIONE DI FATTO: fenomeno in base al quale uno Stato (successore) subentra ad un altro (predecessore) nel governo di una determinata comunità territoriale. • SUCCESSIONE GIURIDICA: successione negli obblighi internazionali? • In altre parole, nel caso in cui uno Stato si sostituisca di fatto a un altro Stato nel governo di una comunità territoriale, il nuovo Stato sarà giuridicamente vincolato dai trattati stipulati dal predecessore? 4

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI • Difficile ricostruzione di norme consuetudinarie. • Difficile codificazione del diritto internazionale: • Convenzione di Vienna del 1978 sulla successione degli Stati nei Trattati (in vigore dal 6 novembre 1996 soltanto per 23 Stati, tra i quali non figura l’Italia); • Convenzione di Vienna del 1983 sulla successione per beni, archivi e debiti di Stato (non in vigore). • Le due Convenzioni si applicano alle successioni intervenute dopo la loro entrata in vigore, anche lo Stato subentrante non ne è parte al momento della successione, come logicamente sempre avviene. 5

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI LOCALIZZABILI TRATTATI NON LOCALIZZABILI 6

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI LOCALIZZABILI Trattati localizzabili Convenzione di Vienna Successione/Continuità Diritto consuetudinario Eccezione: Successione/ continuità T. Politici: es. accordi che concedono parti dei territorio per basi militari straniere 7

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI LOCALIZZABILI • Art. 12 Conv. Vienna 1978 sancisce la successione automatica nei trattati che creano obblighi localizzabili – obblighi concernenti l’uso o i limiti all’uso di determinate porzioni di territorio di uno Stato a favore del territorio di uno Stato straniero. • Norma corrispondente al diritto internazionale consuetudinario (CIG, Gabcikobo-Nagymaros, 1997, par. 123). • Ratio: si tratta di obblighi legati al territorio più che al governo dello Stato, che in qualche modo “seguono” le vicende del territorio a prescindere dai cambiamenti di sovranità che “sopra” di esso avvengono. • In altre parole, vale il principio secondo cui res transit cum suo onere. 8

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI LOCALIZZABILI • La successione automatica vale anche per i trattati che fissano i confini. • È questa la regola prevista dall’art. 11 della Conv. Vienna 1978, corrispondente a una norma internazionale consuetudinaria. • Anche se vi è chi sostiene (Conforti) che il trattato di confine si estingue nel momento in cui la frontiera è fissata: la frontiera diventa un mero fattore geografico e la successione avviene dunque in via di fatto rispetto al territorio e non rispetto a degli obblighi giuridici. • In questo senso, v. anche CIG, Controversia di frontiera tra Libia e Ciad, 1994, par. 72 -73. • Una variante di questa regola è quella dell’uti possidetis iuris, riguardante i confini interni tra unità territoriali poi smembratesi in Stati indipendenti si tratta perlopiù delle ex colonie ma, di recente, v. la sentenza arbitrale del 2017 nella controversia sulla delimitazione territoriale e marittima tra Slovenia e Croazia). 9

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI LOCALIZZABILI • In realtà il rispetto dei trattati localizzabii in caso di successione degli Stati non è solo un problema di diritto dei trattati, ma è un problema che attiene al principio di sovranità territoriale, che deve essere interpretato nel senso che l’ente che subentra nella sovranità e nel governo di un territorio deve accettarlo con le limitazioni esistenti al momento dell’acquisto e previste da trattati territoriali o da consuetudini locali. • Fanno eccezione alla regola generale i trattati localizzabili di natura politica (per esempio, i trattati di concessione di basi militari a uno Stato straniero), in quanto strettamente inerenti al regime politico del governo precedente e alle sue alleanze. 10

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI Trattati non localizzabili Distacco Accessione ad un altro Stato già esistente Smembramento Incorporazione/Fusione Formazione di un nuovo Stato (secessione) 11

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI DISTACCO ACCESSIONE A UNO STATO ESISTENTE FORMAZIONE DI UN NUOVO STATO (SECESSIONE) 12

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/ACCESSIONE Formazione di un nuovo Stato (secessione) oppure Accessione ad uno Stato già esistente Diritto consuetudinario Tabula rasa dei trattati conclusi dal predecessore per lo Stato di nuova formazione Mobilità delle frontiere dei trattati dello Stato già esistente cui si accede Convenzione di Vienna Tabula rasa dei trattati conclusi dal predecessore per lo Stato di nuova formazione soltanto se sorto da decolonizzazione Mobilità delle frontiere dei trattati dello Stato già esistente cui si accede 13

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/ACCESSIONE • Regola della tabula rasa (clean slate): uno Stato nuovo nasce sempre libero da obblighi convenzionali. • Il nuovo Stato può essere vincolato dai trattati stipulati dallo Stato predecessore soltanto se … stipula un nuovo trattato con gli altri Stati parti di quel trattato. • Per la Conv. Vienna 1978 la regola della tabula rasa vale per soltanto per gli Stati sorti dalla decolonizzazione (art. 17). • Invece, per il diritto internazionale consuetudinario vale per tutti i nuovi Stati, indipendentemente da come si sono formati. • Ecco che la Conv. Vienna 1978 non corrisponde al diritto internazionale consuetudinario si tratta allora di una convenzione di codificazione o di sviluppo progressivo del diritto internazionale? 14

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/SECESSIONE Formazione di un nuovo Stato Diritto consuetudinario Tabula rasa dei trattati conclusi dallo Stato da cui ci si distacca Convenzione di Vienna Tabula rasa dei trattati conclusi dallo Stato da cui ci si distacca solo per Stati sorti da decolonizzazion e – art. 16 e art. 2 par. 1 f - Continuità per tutti gli altri Stati salvo incompatibilità – art. 31 e 34 15

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/ACCESSIONE • Temperamento della regola della tabula rasa (clean slate): Notificazione di successione - atto unilaterale attraverso il quale il nuovo Stato dichiara di voler subentrare negli obblighi convenzionali del predecessore La notificazione si successione ha effetto retroattivo, a partire dal momento dell’acquisto dell’indipendenza del nuovo Stato, ed evita così lacune o vuoti normativi. Vale naturalmente soltanto per i trattati multilaterali aperti. La notificazione di successione deve essere presentata per iscritto al depositario del trattato o a tutti gli Stati parti. 16

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/ACCESSIONE • Altro temperamento della regola della tabula rasa (clean slate): Accordi di devoluzione, che intercorrono tra la ex madrepatria e l’ex colonia divenuta indipendente e hanno per oggetto il subentro del nuovo Stato negli accordi conclusi dalla madrepatria. Tuttavia, gli accordi di devoluzione sono irrilevanti dal punto di vista degli altri Stati parti degli accordi nei quali la ex colonia intende succedere alla ex madrepatria. Per questi altri Stati, gli accordi di devoluzione sono res inter alios acta e quindi vale la regola dell’inefficacia dei trattati per gli Stati terzi (pacta tertiis neque nocent neque iuvant). Pertanto, per la successione della ex colonia nei trattati conclusi dalla ex madrepatria occorre necessariamente un nuovo accordo tra la ex colonia (nuovo Stato) e tutti gli altri Stati parti di quei trattati. 17

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/ACCESSIONE • Se la ex colonia viola l’accordo di devoluzione la responsabilità sorge soltanto rispetto alla ex madrepatria e non anche rispetto ad altri Stati. • Lo stesso discorso vale per la dichiarazione di accollo, che ha gli stessi scopi del trattato di devoluzione ma si distingue da esso in quanto è un atto unilaterale della ex colonia che crea diritti esigibili soltanto dalla ex madrepatria (che comunque deve prima almeno tacitamente accettare i suddetti diritti). • Nell’ambito del processo di decolonizzazione, la madrepatria continua ad applicare gli accordi conclusi in precedenza, ad eccezione di quelli che prevedono regimi territoriali che abbiano ad oggetto il territorio distaccatosi. 18

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – DISTACCO/ACCESSIONE • Regola della MOBILITÀ DELLE FRONTIERE DEI TRATTATI (art. 15 Conv. 1978) cessano di applicarsi i trattati dello Stato predecessore e si estende l’applicazione dei trattati dello Stato successore. • È il caso del distacco di un territorio da uno Stato e della successiva accessione a uno Stato già esistente nessun nuovo Stato si crea. • È una conseguenza del fatto che non vi è successione giuridica dello Stato che accede all’altro. • Quindi si applica l’art. 29 della Conv. Vienna 1978, in base al quale un trattato vincola ciascuna delle parti nell’ambito dell’intero territorio, salvo contraria volontà. • Esempi: il Regno d’Italia o l’attuale Germania. 19

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI - SMEMBRAMENTO Diritto consuetudinario Tabula rasa, salvo notificazione di successione: es. Jugoslavia, Cecoslovacchia, URSS Convenzione di Vienna Continuità 20

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI – INCORPORAZIONE/FUSIONE INCORPORAZIONE FUSIONE Diritto consuetudinario Mobilità delle frontiere dei trattati per lo Stato che incorpora Tabula rasa dei trattati dello Stato incorporato e degli Stati fusi (tutti estinti) Convenzione di Vienna Continuità, salvo per trattati incompatibili con nuova situazione (artt. 31– 33) 21

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI Successione del nuovo Stato nei trattati Trattati bilaterali Novazione del trattato con il consenso dell’altro Stato Trattati multilaterali aperti Atto di adesione Notificazione di successione (art. 17) con effetto retroattivo 22

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI • Si discute se il mutamento radicale di governo, conseguente per esempio a una rivoluzione, costituisca un’ipotesi di successione. • La Conv. Vienna 1978 non se ne occupa. • In pratica ci si chiede se: • Il governo legittimo che riesce a soffocare l’insurrezione sia vincolato dagli obblighi internazionali assunti dagli insorti durante la rivoluzione; • Il nuovo governo insurrezionale che riesce a deporre il precedente governo sia vincolato dagli obblighi internazionali da quest’ultimo assunti non solo durante la rivoluzione, ma anche prima. 23

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI • La risposta sembra affermativa in entrambi i casi, con le sole eccezioni dei trattati di natura politica strettamente legati alle vicende rivoluzionarie. • Del resto, lo stesso accade per la successione nella responsabilità ai sensi dell’art. 10 del Progetto del 2001. • In questo senso va anche la recente prassi riguardante la Libia: il nuovo governo insurrezionale ha prontamente dichiarato di voler assumere gli obblighi internazionale in precedenza contratti dal governo di Gheddafi. 24

LA SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI TRATTATI NON LOCALIZZABILI • Il discorso fin qui svolto si applica anche ai trattati istitutivi di organizzazioni internazionali, considerati non localizzabili. • Ma v. la plateale eccezione della successione della Russia all’URSS nel seggio permanente nel Cd. S delle NU. • I trattati sui diritti umani possono invece essere considerati speciali rispetto alle regole generali? • Secondo il commento generale n. 26 del 1997 del Comitato delle NU sui diritti umani, per questi trattati varrebbe la continuità in ogni caso. • L’obiettivo è di evitare vuoti normativi pericolosi. • Questa idea è confermata soltanto dalla prassi della Cecoslovacchia ma non da quella della ex Jugoslavia e della ex URSS incertezza! 25

SUCCESSIONI DEGLI STATI NEI BENI • La regola della successione negli obblighi localizzabili si estende al di là del fatto che la fonte di un obbligo sia un trattato internazionale. • Convenzione di Vienna del 1983 sulla successione per beni, archivi e debiti di Stato (non in vigore). • Successione degli Stati nei beni pubblici (mobili e immobili) dello Stato predecessore e negli archivi di Stato necessari per la normale amministrazione del territorio. • Non sono previsti indennizzi. • E i beni artistici delle ex colonie trasportati nella ex madrepatria e che oggi arricchiscono molti musei europei? Cosa ne è dopo la successione? 26

SUCCESSIONE DEGLI STATI NEI DEBITI Debiti localizzabili Continuità per il nuovo Stato che esercita la sovranità sul territorio ove il debito è localizzato (situazione rara) In caso di fusione o incorporazione totale Debiti non localizzabili Per Stati sorti dalla decolonizzazione In caso di smembramento, secessione, cessione e incorporazione parziale Continuità : art. 39 (prassi della Germania) Ripartizione di beni e debiti secondo proporzione equa: art. 41 (prassi dell’URSS) Tabula rasa per i debiti localizzabili e non localizzabili 27