Sadraj ove publikacijeemitiranog materijala iskljuiva je odgovornost udruge
„Sadržaj ove publikacije/emitiranog materijala isključiva je odgovornost udruge B. a. b. e. i projektnih partnera (suprijavitelja). “ Razvoj javnih politika Anka Kekez Koštro Ba. Be, 2. i 3. lipnja 2014. EUROPSKA UNIJA IZ EUR akekez@fpzg. hr LEGALINA EUROPSKA UNIJA “ULAGANJE U BUDUĆNOST” PROJKET JE SUFINANCIRALA EU IZ EUROPSKOG SOCIJALNOG FONDA
UVOD U JAVNE POLITIKE • • Značenje pojma javnih politika Vrste javnih politika Javne politike kao dio procesa političkog odlučivanja: policy/politics/polity Kontekst stvaranja i dimenzije javnih politika
DEFINIRANJE JAVNIH POLITIKA Sve što je vlast / vlada odlučila učiniti ili ne činiti. Policy područja i sektori Glavni akter Konstituirano sudjelovanjem vlasti Ciljevi + instrumenti =ishodi (racionalnost) Političko odlučivanje o kolektivnim pitanjima i problemima Ne-djelovanje i ishodi bez odluka
VRSTE JAVNIH POLITIKA KATEGORIJE IMENA PODRUČJE socijalna, ekonomska politika, obrazovna politika, poljoprivredna politika, infrastrukturna, sportska, kulturna politika CILJNE SKUPINE obiteljska politika, politika prema braniteljima, politika međugeneracijske solidarnosti INSTITUCIONALNI OKVIR općinska, regionalna, nacionalna, europska politika
KLASIFIKACIJA JAVNIH POLITIKA PREMA PODRUČJIMA Osnovna policy područja Nazivi pripadajućih pridjevskih politika 1. KLASIČNI DRŽAVNI RESORI vanjska politika, obrana, red i sigurnost, kaznena politika, sudska politika, politika imigracija 2. EKONOMSKE POLITIKE makroekonomska politika, politika oporezivanja, politika konkurentnosti, politika zapošljavanja, politika investicija, politika regulacije poslovanja, politika regulacije financija, regionalna politika 3. SOCIJALNE POLITIKE zdravstvena politika, politika socijalne pomoći, politika socijalne skrbi, obrazovna politika, politika prema ženama, politika prema manjinama, obiteljska politika 4. SEKTORSKE POLITIKE poljoprivredna i ribarska politika, energetska politika, prometna politika, komunikacijska politika, informacijska politika, medijska politika, politika zaštite okoliša 5. OSTALE POLITIKE kulturna politika, sportska politika, religijska politika
DIMENZIJE POLITIKE POLITY POLICY POLITICS Institucionalni ustroj političke zajednice Racionalno rješavanje problema, izbor između alternativa Borba za vlast, politička moć
KONTEKST STVARANJA JAVNIH POLITIKA okolina Birači, interesne skupine, stranke Policy input POLITIČKI SUSTAV Rezultati – društvene promjene Proračun; Odluke: zakoni, uredbe. . . Policy output Policy ishodi Izvor: MAP Savjetovanja
Vježba 1 Vježba analize medijskih sadržaja Materijal: jedne dnevne novine po grupi ZADATAK - Prolistajte sadržaj novina i prebrojite koliko se spominje različitih političkih i policy tema: a. POLICY TEME = b. POLITIČKE TEME =
FAZE I KARAKTERISITKE JAVNIH POLITIKA • • • Faze javnih politika Specifična uloga aktera javnih politika Značenja i okviri razumijevanja problema javnih politika Ciljevi javnih politika Instrumenti javnih politika
FAZE POLICY CIKLUSA 1. POSTAVLJANJE POLITIČKOG DNEVNOG REDA – ODLUČIVANJE 2. FORMULACIJA/RAZVOJ üIdentifikacija opcija üProcjena učinaka opcija üRazrada politike - izrada instrumenta (propisa) üProcjena učinaka propisa üdefiniranje prioritetnih problema üdefiniranje glavnih ciljeva politike razvoj/o blikova nje 5. EVALUACIJA (VREDNOVANJE) I PROMJENA üProcjena rezultata üPrijedlozi za nastavak, izmjene ili okončanje politike 3. LEGITIMIRANJE vr ed no va nj e ba proved üDonošenje političke odluke üPromocija i prihvaćanje politike 4. IMPLEMENTACIJA (PROVEDBA) ü Administracija, koordinacija ü Monitoring (praćenje) kvalitete provedbe i direktnih rezultata
AKTERI JAVNIH POLITIKA Osobe, skupine ili institucije koje imaju interes za ili na koje utječe određena javna politika. Ivan Grdešić: DRŽAVNI I NEDRŽAVNI AKTERI Thomas A. Birkland: FORMALNI I NEFORMALNI AKTERI Formalni akteri: pripada im zakonodavna, izvršna i sudbena vlast imaju pravo i obvezu sudjelovanja u kreiranju neke javne politike po ustavu i zakonima. Neformalni akteri - dionici (pojedinci, interesne grupe, organizacije civilnog društva, političke stranke, neovisne istraživačke organizacije i mediji) pravo sudjelovanja u policy procesu dobivaju iz općeg prava participacije U policy procesu sudjeluju stoga što (vjeruju da) imaju određeni „udio“ ili „ulog“ u određenom problemu (engl. hold a stake in), a ne zato što su tô obvezni.
FAZE I AKTERI 1. Odlučivanje o dnevnom redu veliki broj aktera 2. Razvoj politike smanjuje se broj aktera, raste važnost stručnjaka 3. Legitimiranje prvenstveno formalni akteri, ali i mediji 4. Implementacija definirani nositelji - administracija, ali i partneri iz civilnog društva 5. Vrednovanje raste broj aktera - javna i politička rasprava
POSTAVLJANJE DRUŠTVENIH PROBLEMA NA POLITIČKI DNEVNI RED REALITET - Nezadovoljavajuće stanje - Mogućnost državne intervencije POJEDINAČNA PITANJA DRUŠTVENI PROBLEM JAVNIH POLITIKA Definirati problem znači ocrtati razliku između onog gdje smo i kuda želimo stići DEFINICIJA POLICY PROBLEMA -Policy problem kao objektivna kategorija -Policy problem kao socijalna konstrukcija-OKVIRI I ZNAČENJA
ZNAČENJA I OKVIRI Policy okvir – široki okvir značenja unutar kojeg se organiziraju argumenti i problemi vezani uz određenu javnu politiku. Primjer različitih policy okvira istih politika Politika/policy tema: REGULACIJA KONZUMACIJE DUHANSKIH PROIZVODA - mogući okviri: l pravo na zdravlje kao ljudsko pravo l zaštita privatnosti i prava na izbor kao ljudsko pravo l efikasno javno zdravstvo l zaštita okoliša l prevencija društveno štetnih ponašanja l povećanje proračunskih prihoda kroz trošarine Politika/policy tema: ŽIVOT OSOBA S INVALIDITETOM - mogući okviri: ¡ zdravstveni problem ¡ socijalni problem - društvena isključenost ¡ problem neostvarenih ljudskih i građanskih prava
CILJEVI JAVNIH POLITIKA Ciljevi - formalna očitovanja o poželjnoj budućnosti zajednice ili autoritativne izjave kojima se deklarira što će vlast učiniti. Razlikuju se po tome koliko su općeniti: ¡ Dugoročni ili opći ciljevi (goals) ¡ Operativni ciljevi (objectives) ¡ Specificirane mjere i aktivnosti (specific targets, measures) JAVNE POLITIKE progresivno kretanje od cilja prema ishodu NO: Ø u optjecaju veliki broj ciljeva, Øčesto teško razaznati o kojim ciljevima je zapravo riječ Øciljevi su često magloviti i dvosmisleni, Øa ponekad i višestruki, difuzni i međusobno suprotstavljeni
INSTRUMENTI JAVNIH POLITIKA Instrumenti – različiti oblici djelovanja koji stoje vlasti na raspolaganju za provedbu javnih politika i ostvarenje javnopolitičkih ciljeva. Razlikuju se 4 skupine prema primarnom resursu koji im je u osnovi: • JAVNE FINANCIJE • INFORMACIJE • ZAKONSKE OVLASTI • ORGANIZACIJA Unutar svake kategorije postoje sadržajni i procesni instrumenti. Izravno utječu na postizanje ciljeva javne politike. Izravno utječu na proces kreiranja i praćenja javne politike, a neizravno na ciljeve.
PRIMJERI INSTRUMENATA JP INFORMACIJE • • • SADRŽAJNI • • • Kampanje Oglašavanje Obrazovanje Trening Uvjeravanje Savjetovanje PRAVNE OVLASTI • • Pokazatelji uspješnosti, cenzura, osiguranje pristupa informacijama Licenciranje Dozvole Prodaja vlasničkih prava Regulativa Samo-regulacija Vaučeri Kvote Savjetodavna tijela, zabrana stranaka ili interesnih skupina, uskraćivanje pristupa JAVNE FINANCIJE • • Subvencije Dotacija Zajmovi Porezi Korisničke naknade Porezne olakšice Donacije Financiranje interesnih skupina, financiranje kampanja, uskraćivanje financiranja PROCESNI ORGANIZACIJA • • Izravno pružanje usluga i dobara kroz djelovanje državne uprave, javnih službi ili javnih poduzeća. Delegiranje ovlasti i partnerstva s tržišnim subjektima ili organizacijama civilnog društva Administrativno reorganiziranje
Vježba 2 Vodič za vježbu analize medijskih sadržaja ZADATAK: Pobliže analizirajte 2 članka s policy temama: Naslov članka s policy temom O kojoj se politici radi? Koji se glavni policy cilj nastoji postići? Koji se instrumenti za O kojoj se policy ostvarenje cilja fazi radi? spominju u članku? Koji se akteri spominju u članku?
ANALIZA JAVNIH POLITIKA • • PRIMJENJENO ISTRAŽIVANJE JAVNIH POLITIKA SLUŽI KAO ANALITIČKA PODLOGA U RAZVOJU I PROVEDBI JAVNIH POLITIKA OSNOVNE PREDNOSTI - Povećanje objektivnosti i racionalnosti u procesu političkog odlučivanja - Podizanje povjerenja u političke institucije - Podloga za kreiranje javnih politika temeljeno na dokazima i argumentima (eng. evidence-based policy making) IZAZOVI - Manjkavi izvori podataka, - Metodološka ograničenja, - ‘ograničena racionalnost’ ljudske spoznaje - Ograničen vremenski okvir, ljudski i financijski resurs - Nemogućnost potpune vrijednosne neutralnosti Analiza javnih politika uvijek uključuje evaluaciju tj. prosudbu u svrhu donošenja odluke/odabira najprimjernije opcije
ANALITIČKI POSTUPCI U FAZAMA POLICY PROCESA POSTAVLJANJE NA AGENDU: analiza policy problema i definiranje ciljeva EVALUACIJA - procjena postignuća politike i procesa provedbe politike - rezultira komparativnom analizom opcija za budućnost politike (nastavak, promjena, dokidanje) = ex post evaluacija razvoj FORMULACIJA/ DIZAJN POLITIKE Komparativna procjena izvedivosti i učinaka opcija rješenja i procjena izvedivosti rješenja. - Procjena učinka propisa = ex ante evaluacija FORMULACIJA: analiza aktera pro uči cjena nak a db e v o a pr PROVEDBA: praćenje (monitoring) – uočavanje prepreka i rizika u provedbi politike te potreba za njezinom modifikacijom i srednjoročna evaluacija ODLUČIVANJE: Procjena prihvaćenosti političke odluke u javnosti i interesnim skupinama, identifikacija rizika za provedbu politike
KORACI STRATEŠKOG PLANIRANJA ANALITIČKI POSTUPCI ugrađeni su u razvoj strateških dokumenata ü 1. UTVRĐIVANJE STRATEŠKIH CILJEVA üANALIZA PROBLEMA i definiranje ciljeva üutvrđivanje trendova, podrške i zapreke u okolini razvoj/o 5. ZAVRŠNA EVALUACIJA I PROMJENA üProcjena rezultata üPrijedlozi za vr ed ünastavak, izmjene no va ili okončanje politike blikova nj e 2. FORMULACIJA= POLICY DIZAJN üIdentifikacija mogućih instrumenata i opcija rješenje üVrednovanje opcija üRazrada politike – razrada odabranih instrumenta nje ba proved 3. LEGITIMIRANJE üDonošenje političke odluke üPromocija i prihvaćanje strategije ili plana 4. IMPLEMENTACIJA (PROVEDBA) ü Administracija, koordinacija ü MONITORING (praćenje) provedbe ü SREDNJOROČNA EVALUACIJA
ANALIZA AKTERA l Svrha analize aktera l Koraci analize aktera l VJEŽBA# 3: Analiza aktera odabrane politike
ANALIZA AKTERA Čemu analiza aktera? l Kako bismo na vrijeme otkrili na koje bi sve pojedince, skupine, zajednice i institucije mogla utjecati ili koji bi mogli utjecati na javnu politiku (pozitivno ili negativno) l Kako bismo predvidjeli vrstu utjecaja (pozitivnog ili negativnog) pojedinih aktera na javnu politiku l Kako bismo stigli razviti strategiju za pridobivanje najučinkovitije potpore za buduću politiku odnosno smanjivanje potencijalnih prepreka njezinoj provedbi
Analiza aktera Korak 1 – Identifikacija aktera l svi formalni i neformalni akteri dosad uključeni i zainteresirani za problemsko područje i politiku l oni koji su direktno i indirektno relevantni za provođenje l Popis: ¡ aktera neophodnih za realizaciju ciljeva ¡ aktera na koje će ciljevi imati direktni utjecaj ¡ aktera koji su vjerojatno negativno nastrojeni prema ciljevima ¡ aktera s utjecajem na oblikovanje političkog i javnog mnijenja o ciljevima i sadržaju politike
AKTERI JAVNIH POLITIKA – vertikalna i horizontalna dimenzija Nadzor – sudbena vlast; regulatorne agencije Donositelji politike – zakonodavna, izvršna vlast Agencije vlade Izravni provoditelji politike – javna uprava Ostale razine vlasti Međunarodni akteri – EU, WB Izvanvladini sudionici – interesne grupe, stručnjaci Mediji i javnost
Hrvatska socijalna politika : horizontalna i vertikalna dimenzija implementacije Vertikalna dimenzija MINISTARSTVA Nacionalna Regionalna ŽUPANIJE Obiteljski centri Lokalna Hrvatski zavodi za zapošljavanje i drugi dekoncentrirani uredi Uredi državne uprave Socijalne ustanove GRADOVI Centri za socijalnu skrb Socijalne ustanove OPĆINE Socijalne ustanove UDRUGE Horizontalna dimenzija
Korak 2 – Svrstavanje aktera prema razini moći i interesa Velika Uzimamo ih u obzir. . . sekundarni MOĆ Ključni akteri - primarni Ne posvećujemo Moramo imati im pažnju na umu njihove potrebe sekundarni Mala Nizak INTERES DIONIKA Visok
Korak 3 – Dublja analiza ključnih aktera Naziv aktera (org/inst/ pojedinac) 2. Status u policy procesu (formalan/ neformalan) 3. Znanje o politici 1 -2 -3 4. Glavni interes očekivanje i specifični cilj koji odgovara akteru 5. Stav 6. prema Savezni politici štva +, 0, - (aktualn , izvjesna ) 7. Utjecaj na politiku 8. Mogućno sti smanjenj a otpora/ osiguranj a aktivne podrške politici
ANALIZA POLICY PROBLEMA i DIZAJN POLITIKE • • • Svrha i metode analize problema Elementi dizajna javnih politike Definiranje ciljeva javne politike Razrada i izbor instrumenata PUP kao alat za dizajn politike
ANALIZA POLICY PROBLEMA KAKO? l Pretpostavka za kvalitetno definiranje ciljeva politike l Temeljem analize prethodnih srodnih politika i njihovih postignuća l Relevantnost znanstvenih istraživanja, javnog mnijenja i niza zainteresiranih aktera l Zajednički pothvat stručnjaka i praktičara različitih profila iz više odjela/uprava/agencija l Prepoznavanje policy okvira (širih policy tema) unutar kojih se organiziraju argumenti l Potraga za središnjim problemom u aktualnom društvenom i političkom kontekstu l Prepoznavanje međuovisnosti specifičnih problema l Analiza društvenih fenomena i trendova l Razlikovanje uzroka i posljedica l Grupiranje srodnih problema l Metode: Problemsko stablo, SWOT, analiza društvenih/političkih fenomena
PROBLEMSKO STABLO POLICY OKVIR POSLJEDICE POVEZANI PROBLEM SREDIŠNJI PROBLEM NEPOSREDNI UZROK NESPOREDNI UZROK DUBLJI UZROK
PROBLEMSKO STABLO Nepovjerenje javnosti u Vladu loš rejting u EU analizama sigurnosti u prometne nesreće glavni uzrok i trošak ozljeda na radu negativan utjecajna turističku reputaciju zemlje visoka smrtnost i teške povrede u prometu mladi vozači najčešći počinitelji nesreća česte prometne nesreće Nepažljivost vozača Slaba samodisciplina i neučinkovite sankcije Loša kvaliteta vozila vozni park prestar neodržavanje vozila Loša kvaliteta cesta loše održavanje cesta manjak kapitalnih investicija
VJEŽBA: CILJEVI PROMETNE POLITIKE Sigurnost u prometu Smanjivanje broja prometnih nesreća Povećavanje pažljivosti kod vozača Poboljšanje kvalitete vozila OSMISLITE MOGUĆE POLICY INSTRUMENTE Poboljšanje kvalitete cesta
IZ PROBLEMSKOG U STABLO CILJEVA i INSTRUMENATA Smanjivanje broja poginulih i stradalih u prometu Smanjivanje broja prometnih nesreća Povećavanje pažljivosti kod vozača Edukacija vozača Revizija sankcija Poboljšanje kvalitete vozila Nabavka novih vozila Redovito održavanje vozila Fin. olakšice za nabavku i Kapacitiranje redovitodržavanje vozila prometne policije Poboljšanje kvalitete cesta Bolje održavanje cesta Strategija kapitalnih investicija u prometnu infrastrukturu
DIZAJN JAVNIH POLITIKA Oblik policy analize koji se javlja tijekom formulacije javne politike. Odnosi se na osmišljavanje javnih politika kroz dizajniranje optimalnih instrumenata za postizanje temeljnih ciljeva pojedinih politika. Elementi dizajna javnih politika: » CILJEVI » INSTRUMENTI » CILJANA POPULACIJA » IMPLEMENTACIJSKA STUKTURA
RAZRADA I IZBOR INSTRUMENATA Realni problemi zahtijevaju kombinaciju instrumenata: informacije, pravne ovlasti, javne financije i organizacija. U dizajnu javnih politika potrebno je: l formulirati više opcija/ kombinacija instrumenata koje vode prema postavljenim ciljevima l procijeniti učinak opcija (socijalni, gospodarski, ekološki i fiskalni) l usporediti i vrednovati opcije – evaluacijski postupak l temeljem analize, izabirati optimalnu opciju i kombinaciju instrumenata
KRITERIJI VREDNOVANJA OPCIJA l Relevantnost – Da li je razumno upravo tu vrstu i kombinaciju instrumenta koristiti za tu određenu javnu politiku? l Efikasnost –Kakav je omjer troškova i koristi? l Efektivnost – Hoće li taj instrument i izabrana opcija kombinacije instrumenata dati željeni rezultat – ostvariti cilj? l Provedivost – Da li je instrument jednostavan za primjenu i može li se uopće primijeniti, s obzirom na postojeće tehnološke uvjete, ljudske resurse, financijska ograničenja i organizacijsku strukturu? l Politička izvedivost l Legalnost – kakva je ukotvljenost u postojeći pravni okvir, poštivanje temeljnih ustavnih i ljudskih prava? l Koherentnost (unutarnja i vanjska)– kakva je usklađenost različitih ciljeva i instrumenata intervencije, usklađenost intervencije s drugim relevantnim politikama? l Pravednost – jednakopravnost, distribucija troškova i koristi u društvu l Demokratizacijski potencijal – participacija, transparentnost l Održivost – mogućnost dugoročne provedbe politike u odnosu na predviđene troškove… l Potencijal za utjecaj- promjena u širem okružju i u duljem vremenskom razdoblju uslijed ukupnih učinaka intervencije
PUP KAO ALAT ZA DIZAJN POLITIKE Procjena učinaka propisa vodi postupak analize problema i dizajn javne politike. KORACI PUP-a: 1. Definiranje problema 2. Definiranje ciljeva 3. Normativne i nenormativne opcije 4. Procjena učinaka opcija 5. Izbor najbolje opcije 6. Skiciranje monitoringa i evaluacije provedbe opcije 7. Savjetovanje – kontinuirano!
- Slides: 38