Le azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo Lezione
Le azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo Lezione di Giustizia amministrativa del 06. 11. 2019
Art. 24 Cost. : azione è il potere di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi Caratteri dell’azione: • 1) generalità «tutti» • 2) autonomia diritto alla decisione nel merito • 3) astrattezza prescinde dalla situazione giuridica sostanziale Parificazione tra diritto soggettivo e interesse legittimo nel diritto di azione
Atipicità dell’azione Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: Ricorrente chiede al G. A. tutto quello che è indispensabile ad assicurare una tutela piena, completa ed efficiente alla propria situazione sostanziale
La soluzione prospettata dal Codice del processo amministrativo (d. lgs. n. 104 del 2010) Individua cinque azioni «tipizzate» MOTIVAZIONI Il processo amministrativo si differenzia dal processo civile per: - PA equilibrare il potere esecutivo e il potere giurisdizionale - Interesse legittimo manca una individuazione positiva
Il c. p. a. sono disciplinate le azioni ammissibili nel processo amministrativo per la prima volta • Profilo sostanziale • Profilo processuale • Es: azione avverso il silenzio art 31 c. p. a. e art. 117 c. p. a. MOTIVAZIONE mancanza di un codice di diritto amministrativo Titolo III, Azioni e domande Capo II, Azioni di cognizione, artt. 29 e ss.
AZIONI • DI MERO ACCERTAMENTO ottenere una pronunzia che dichiari l’esistenza e la «spettanza» della situazione giuridica vantata, senza alcun’altra conseguenza nei confronti delle altre parti • DI CONDANNA • COSTITUTIVE Previa pronunzia di accertamento e ulteriori effetti
AZIONE DI CONDANNA si chiede un ordine al giudice che pone in capo alla parte soccombente un obbligo AZIONE COSTITUTIVA si chiede che il giudice stabilisca direttamente la costituzione, modificazione o estinzione degli effetti giuridici, senza condanna della parte soccombente a tenere un determinato comportamento
AZIONI COSTITUTIVE 1) Di riforma e di produzione 2) Di annullamento ed effetto conformativo
AZIONI COSTITUTIVE DI RIFORMA E DI PRODUZIONE Il ricorrente chiede al giudice: - di modificare l’atto amministrativo impugnato; - di adottare un atto in sostituzione di quello emanato dalla PA; - di dettare in via diretta la regolamentazione del rapporto fra le parti litiganti Azione sconosciuta nel processo civile es: art. 2932 c. c. Nel processo amministrativo art. 34 comma 1 lett d)
Poteri del G. A. • Potere cognitorio pieno • Si sostituisce alla PA che esercita un potere discrezionale soggetto a principi e regole «oggettivabili» e, come tali, verificabili dal giudice Azione proponibile solo per le materie elencate dall’art. 134 c. p. a. GIURISDIZIONE DI MERITO
AZIONI COSTITUTIVE DI ANNULLAMENTO ED EFFETTO CONFORMATIVO - Azione principe del G. A. sin dall’istituzione della IV Sez. del Consiglio di Stato per la giurisdizione di legittimità ed esclusiva - Art. 29 c. p. a. : «L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni» - Il G. A elimina l’atto impugnato con cessazione, normalmente ex tunc, degli effetti giuridici - Effetto demolitorio sul provvedimento soddisfa l’interesse legittimo oppositivo del ricorrente: Es. provvedimento di espropriazione
Per gli interessi legittimi pretensivi? Es. richiesta da parte di un privato di un’autorizzazione amministrativa per attività commerciale Sentenza di annullamento non consente di ottenere il bene della vita • Cass. , S. U. , 22 luglio 1999 n. 500 • C. Cost. 6 luglio 2004 n. 204 SOLUZIONE: sentenza ad effetto conformativo per la PA
Per la tutela di interessi legittimi pretensivi • PA deve conformarsi al dictum del G. A contenuto nella sentenza di annullamento, adottando l’atto amministrativo • Possibile nomina anche di un commissario ad acta in sede di cognizione L’effetto conformativo però rimane una possibilità spettante al giudice CONSEGUENZA: se il giudice non procede all’effetto conformativo, il ricorrente non ha rimedio
In sintesi L’azione di annullamento è diretta: 1) all’eliminazione dell’atto impugnato 2) alla retrazione degli effetti normalmente sino al momento dell’adozione dell’atto 3) effetto conformativo per l’esecuzione della sentenza spettante alla PA
AZIONE DI CONDANNA ATIPICHE AZIONE DI ADEMPIMENTO Art. 30 comma 1 c. p. a. azione di condanna «generica» può essere proposta contestualmente ad altra azione e, anche in via autonoma, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo. Dicotomia: 1) Azione esperibile autonomamente 2) Azione esperibile contestualmente ad altra
Art. 34 c. p. a lett C) prevede la condanna al pagamento di una somma di denaro «anche a titolo di risarcimento del danno» , «misure di risarcimento in forma specifica ex art. 2058 c. c. e «l’adozione di misure idonee a soddisfare l’interesse legittimo vantato. Azione di adempimento: «L’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata, nei limiti di cui all’art. 31 comma 3, contestualmente all’azione di annullamento del provvedimento di diniego o dell’azione avverso il silenzio» aggiunta all’art. 34 lett c) con il d. lgs. N. 160/2012
Caratteristiche azione di adempimento: a) Azione di condanna non autonoma ma connessa alla domanda di annullamento di un provvedimento di diniego o avverso il silenzio; b) può essere accolta in presenza di attività vincolata o «quando non residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari altri adempimenti istruttori» (art. 31 comma 3 c. p. a. ) Apertura all’azione di adempimento per la tutela degli interessi legittimi pretensivi
AZIONE DI CONDANNA AL RISARCIMENTO DEL DANNO, ANCHE IN FORMA SPECIFICA Art. 30 comma 2 c. p. a. «condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione dei diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall’art. 2058 c. c. , può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica» -Domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi è proponibile in via autonoma o contestualmente o in seguito al ricorso per l’annullamento dell’atto lesivo?
PREGIUDIZIALE AMMINISTRATIVA • Eventuale necessarietà dell’annullamento dell’atto amministrativo illegittimo prima di poter procedere al risarcimento del danno • Figura giuridica dibattuta in giurisprudenza e dottrina
Evoluzione della pregiudiziale amministrativa Sino al 1999 risarcibilità dei soli diritti soggettivi innanzi al giudice ordinario ES. privato ottiene l’annullamento di un atto lesivo di un diritto soggettivo al G. A ed, in seguito chiede il risarcimento dei danni al G. O NOVITA’: Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sent. N. 500/1999) risarcibilità dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi
Dal 1999 sino al 2010 (entrata in vigore del c. p. a. ) pregiudiziale amministrativa era non solo necessaria ma fisiologica, non potendo accedere il privato al risarcimento senza l'annullamento dell'atto illegittimo. L. 205/2000 devolve la risarcibilità degli interessi legittimi al G. A.
Due problematiche • Contestualità o meno delle richieste di annullamento e risarcimento Sent n. 2 del 2006 dell’ Adunanza Plenaria possibile presentare le due domande anche disgiuntamente, ma innanzi allo stesso giudice • Privato deve chiedere necessariamente prima l’annullamento ed in seguito il risarcimento Cassazione esclude la pregiudiziale ponendo al centro dell'attenzione l'interesse del singolo; Consiglio di Stato propugna l'indiscutibile esistenza in difesa dell'interesse pubblico
Pregiudiziale amministrativa nel c. p. a. Il c. p. a ha eliminato formalmente la pregiudizialità Art. 30 comma 3 c. p. a. la domanda di risarcimento per lesioni di interessi legittimi si può proporre anche autonomamente, ma: a) Entro il termine di decadenza di 120 giorni dalla verificazione del fatto o dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva da questo.
b) Il giudice, nel determinare il risarcimento, valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento delle parti ed esclude il risarcimento se si sarebbe potuto evitare con l’uso dell’ordinaria diligenza. Art. 30 comma 4 c. p. a individua altra decorrenza del termine: se il danno è stato dovuto per inosservanza dolosa o colposa del temine di conclusione del procedimento. In tal caso i termini non decorrono fintanto che non si concludi il procedimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine per provvedere
Per il risarcimento di interessi legittimi termine di decadenza di 120 giorni Per il risarcimento di diritti soggettivi termini di decadenza stabiliti dal codice civile ai sensi dell’art. 2947 c. c.
Differenze: -Azione di annullamento il giudice conosce dell’assetto degli interessi stabiliti dalla PA che giungono nel procedimento già vagliati e formati dalla PA ed il giudice ne verifica la legittimità - Azione di condanna al risarcimento danni il giudice deve accertare la presenza di elementi richiesti dalla fattispecie risarcitoria in via autonoma e diretta, senza utilizzazione del procedimento amministrativo estraneo al soddisfacimento degli interessi in contesa
TRGA Trento 16 ottobre 2019, n. 131 Art 30 comma 5 risarcimento o è richiesto nel giudizio di annullamento e il giudice si pronuncia su entrambe le domande oppure l’azione risarcitoria viene proposta dopo il passaggio in giudicato della sentenza che si pronuncia sulla domanda di annullamento (entro 120 giorni) ed il giudice si pronuncia solo sulla domanda risarcitoria
AZIONE DI CONDANNA AL PAGAMENTO DELLE SPESE DI LITE 1) E’ autonoma 2) E’ conseguenziale all’esito della lite 3) Il giudice non può pronunziarsi se non su espressa domanda di parte
AZIONE DI CONDANNA ALL’ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI Premessa: i documenti amministrativi sono, di regola, accessibili, salvo ragioni legate al segreto di determinati atti e del diritto alla riservatezza di terzi. Caratteristiche: 1) Esperibile contro il rifiuto espresso della PA 2) Esperibile contro il silenzio-rifiuto che si protrae per 30 giorni dalla richiesta (comportamento inerte) 3) In connessione al giudizio per la richiesta di accesso ad atti Il giudice ordina l’esibizione dei documenti richiesti condanna ad un facere specifico
AZIONE DI CONDANNA A PROVVEDERE (SILENZIO) • Prevista dall’art. 31 c. p. a. e disciplinata dall’art. 117 c. p. a. • E’ definita come azione di «accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere» (art. 31 c. p. a. ), ma è un’azione di condanna nei confronti della PA a provvedere entro un termine non superiore ai 30 giorni (art. 117 c. p. a. ) • Può proporsi contestualmente all’azione di adempimento art. 34 lett c) c. p. a. • Azione proponibile fintanto che perduri l’inadempimento e non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento • Esperibile avverso il solo silenzio inadempimento • Ricorso deciso con sentenza in forma semplificata
Riepilogando AZIONI DI CONDANNA 1) AZIONE DI ADEMPIMENTO 2) AZIONE DI CONDANNA AL RISARCIMENTO DEI DANNI, ANCHE IN FORMA SPECIFICA 3) AZIONE DI CONDANNA AL PAGAMENTO DELLE SPESE DI LITE 4) AZIONE DI CONDANNA ALL’ACCESSO DEI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI 5) AZIONE DI CONDANNA A PROVVEDERE (SILENZIO)
AZIONI DI MERO ACCERTAMENTO Diversificazione tra l’interesse legittimo e il diritto soggettivo Per l’interesse legittimo preesiste una situazione relazionale all’esercizio del potere e l’affermazione della sua esistenza non soddisfa l’interesse al bene. Nasce quando viene esercitato un potere e non esiste prima di tale esercizio. Per il diritto soggettivo può essere soddisfatto da una pronuncia che accerti il proprio diritto (al bene) per farlo valere nei rapporti con i terzi
Nasce in primis per la tutela dei diritti soggettivi nella giurisdizione esclusiva NOVITA’ 1) Tutela avverso gli atti amministrativi nulli azione di nullità (art. 21 septies l. 241/1990); 2) Tutela del terzo avverso la SCIA: azione per la dichiarazione della mancanza dei presupposti ed elementi per l’esercizio dell’attività Apertura dell’azione di mero accertamento anche per la giurisdizione di legittimità
AZIONE DI NULLITA’ • Art. 21 septies l. 241/1990 quando si è in presenza di interessi legittimi è ammessa l’azione che accerti la nullità dell’atto Azione di mero accertamento Art. 31 c. p. a. : Azione esperibile entro il termine decadenziale di 180 giorni , ad eccezione dell’elusione e violazione del giudicato (termine decennale) Nel caso della nullità assoluta parte resistente può sempre opporla ed il giudice può sempre rilevarla d’ufficio
TUTELA DEL TERZO AVVERSO LA SCIA • Azione di accertamento autonomo Terzo può chiedere al G. A. di accertare che non sussistano i presupposti giuridici e/o di fatto per l’attività soggetta a SCIA • All’esito di sentenza favorevole grava sulla PA l’obbligo della rimozione degli effetti
Riepilogando AZIONI DI MERO ACCERTAMENTO 1) Azione di nullità 2) Tutela del terzo avverso la SCIA
AZIONI COLLETTIVE Giustiziabilità degli interessi meta-individuali accentuata rilevanza sociale (Es. beni ambientali) Excursus giurisprudenziale della legittimazione processuale in ambito ambientale 1) Artt. 137 -138 del Codice del consumo (D. Lgs n. 206/2005) riconoscono una legittimazione speciale ex lege in capo a tutte le associazioni con riconoscimento ministeriale aventi i requisiti della rappresentatività e democraticità. Il giudice verifica i requisiti rimedio a carattere oggettivistico
2) Il giudice deve anche verificare la sussistenza delle condizioni di ammissibilità al giudizio apertura anche alle articolazioni regionali delle associazioni nazionali riconosciute con decreto ministeriale, purchè aventi un interesse pregiudicato; 3) Apertura a tutti quei soggetti (associati e individuali) che in giudizio vogliono far valere un interesse per sua natura meta-individuale.
AZIONE COLLETTIVA RISARCITORIA Introdotta dalla l. n. 244/2007 • Ambito di applicazione: a) Diritti contrattuali di una pluralità di consumatori che versano in una situazione omogenea; b) diritti omogenei spettanti ai consumatori finali avverso il produttore anche a prescindere del rapporto contrattuale; c) diritti omogenei al ristoro del pregiudizio arrecato ai consumatori per patiche commerciali scorrette.
AZIONE PER L’EFFICIENZA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE • Azione di classe pubblica introdotta con il d. lgs. n. 198/2009 per combattere le inefficienze della PA e dei concessionari dei servizi • Carattere residuale • Non cumulabile con l’azione collettiva risarcitoria • Scopo: ripristinare per dei casi di maladministration il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio
AZIONI • COSTITUTIVE a) di riforma e di produzione b) di annullamento ed effetto conformativo c) per l’efficienza della PA • DI CONDANNA a) di adempimento b)risarcimento del danno c) pagamento alle spese di lite d) accesso ai documenti amministrativi e) a provvedere (silenzio) f) collettiva risarcitoria • DI MERO ACCERTAMENTO a) di nullità b) tutela del terzo avverso la SCIA
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