Guide du juriste en matire de virements fiscaux

Guide du juriste en matière de virements fiscaux intergouvernementaux Anwar Shah, Banque Mondiale ashah@worldbank. org Atelier, Pretoria, Afrique du Sud Du 18 au 22 juin, 2007

Les perceptions de la finance intergouvernementale sont en général négatives • Opinion centrale/fédérale : Donner de l’argent et du pouvoir aux gouvernements sousnationaux est comme donner du whiskey et les clés d’une voiture à des adolescents. • Opinion provinciale/locale : nous avons besoin de plus de subventions pour montrer que “l’argent n’achète pas tout”. • Les citoyens: L’art magique de transférer de l’argent d’un gouvernement à l’autre et de le voir s’évanouir dans l’atmosphère.

Ironiquement, ces perceptions sont bien ancrées dans la réalité des LDC • Se centrer en premier sur le partage des gains • Transférer des virements monétaires : partage des revenus selon de multiples facteurs (Brésil, Argentine, Inde, Afrique du Sud, Philippines et autres) • Demander plus de subventions en cas de problème : subventions du déficit (Chine, Hongrie, Inde, et autres) • Virements par magouilles ou pots-de-vin politiques (Brésil, Inde, Pakistan, USA par ex. un pont de 200 m$ en Alaska menant nulle part) • Maîtrise et contrôle des virements (la plupart des pays) • En général : le financement Intergouvernemental est la principale source de revenus mais crée des encouragements pervers de gestion et responsabilités fiscales

Il ne faut pas perdre espoir …. Des virements fiscaux correctement conçus peuvent faire partie de la solution plutôt que du problème.

Structure de la gouvernance: le 20ème siècle contre le 21ème • • • Unitaire Centralisée Le centre commande Bureaucratique Centrée sur les apports Maîtrise et contrôle Dépendance interne Fermée et lente Intolérance au risque • • • Fédérale / confédérale Mondialisée & localisée Le centre dirige Participative Les résultats sont importants Réactive et responsable Compétitive Ouverte et rapide Liberté d’échouer/ réussir

Mais le financement intergouvernemental peut être un outil important pour élaborer de nouvelles perspectives de relations fiscales centrales-provinciales-locales • Modèle du 20ème siècle: le centre commande – Contrôles administratifs des apports et des processus • Opinion du 21ème siècle : le centre dirige – Clarté des rôles: le principe de subsidiarité et le financement suit la fonction – Assistance technique et en matière d’accès au marché du crédit – Environnement permettant la création de valeur publique Règles et restrictions pour une accès juste et efficace et une gestion fiscale responsable • Institutions de coordination intergouvernementale • Faire ce qu’il faut : suivi de la performance de l’offre de services et satisfaction des citoyens • Faire les choses bien : souplesse managériale et responsabilité des résultats

Du partage des gains à la création d’un environnement favorable à une gouvernance locale réactive et responsable • Décentralisation fiscale • Virements fiscaux basés sur les résultats – d’exploitation – de capital • Virements d’égalisation fiscale • Emprunts responsables

Réflexions au sujet de la conception des virements fiscaux u Cohérence de la conception avec un objectif unique u Critère d’attribution simples et transparents u Créer des encouragements pour une offre de services compétitive et favoriser une gouvernance axée sur les service citoyens u Encourager la prudence fiscale u Garantir la souplesse de l’usage et la responsabilité des résultats u Stable et prévisible u Equitable (les droits varient de façon inverse avec la capacité fiscale et directement avec les besoins fiscaux) u La même taille ne convient pas à tous – urbain contre rural, grand contre petit u Clauses limitées afin de garantir une étude et une évaluation régulières

Les instruments du financement intergouvernemental • Virements sans condition contre virements sous conditions – Sans condition : préservation de l’autonomie locale et amélioration de l’égalité entre les juridiction – Sous conditions : encourager à se lancer dans des activités spécifiques • Virements sous conditions – correspondance contre absence de correspondance – Correspondance flexible contre correspondance figée – Conditionnalité basée sur les apports contre conditionnalité basée sur les résultats – La conditionnalité basée sur les apports est souvent indiscrète et non productive. La conditionnalité basée sur les résultats peut faire avancer les objectifs des donneurs de subventions tout en préservant l’autonomie locale

Les virements comportant des conditions sur les dépenses gênent l’autonomie des bénéficiaires sans faire avancer les objectifs des donneurs de subventions

Subventions traditionnelles contre subventions basées sur les résultats -1 Critère Subvention traditionnelle Subvention basée sur les résultats Objectif Niveaux de dépense Qualité et accès aux services publics Conception complexe Simple et transparent Éligibilité Gouvernement Accord via le gouvernement conditions apports résultats Attribution Proposition de projet Population des services

Subventions traditionnelles contre subventions basées sur les résultats -2 Critère Subvention traditionnelle Subvention basée sur les résultats Respect Inspections et audits Retour du client. Comparaison avec une année de base Pénalités Observations d’audit Censure publique, expression et sortie Souplesse managériale Aucune Absolue Autonomie du gvt. Faible local Elevée Transparence Elevée Faible

Subventions traditionnelles contre subventions basées sur les résultats -3 Critère Subvention traditionnelle Subvention basée sur les résultats Accent Interne Externe Responsabilité Basé sur les apports, descendante Basée sur les résultats , ascendante

Virements basés sur les résultats : application de la chaîne de résultats à l’éducation Objectifs du programme Apports intermédiaires Améliorer la quantité, la qualité et l’accès aux services d’éducation Résultats Portée Scores de réalisation, taux d’obtention de diplôme, taux d’abandon Apports Dépenses d’éducation par âge, sexe, urbain/rural ; dépenses par niveau; enseignants, personnel, équipements, outils, livres Réalisations Taux d’alphabétisatio n, apports de professionnels formés Engagements, ration étudiants-enseignant, taille de la classe Impact Communauté informée, engagement civique, amélioration de la compétitivité internationale Les gagnants et les perdants des programmes gouvernementa ux

Objectif Conception des subventions Bonnes pratiques Pratiques à éviter Ecart fiscal Réassignation, partage de la base fiscale Canada Subventions des déficits, partage taxe par taxe Disparités fiscales régionales Egalisation de la capacité fiscale (ECF) ECF avec une norme explicite comme au Canada, en Allemagne et au Danemark Partage des revenus généraux en fonction de facteurs multiples, Fiscal, par ex. avec une réserve fixe comme en Australie, Chine Fixation d’une norme nationale minimale Blocage de virements, conditions sur les normes de service Ex-Indochine, routes et éducation, Chili, Brésil Conditions sur les dépenses Gains excédentaires Subvention correspondante Hôpitaux de formation en Afrique du Sud Influence sur les priorités locales Correspondance flexible Assistance sociale du Canada Subventions ad hoc Stabilisation Subvention du capital et exigences en matière de frais Garantie contre le risque politique Stabilisation sans frais

Le rôle des virements intergouvernementaux dans la réduction de la pauvreté • Encouragements pour renforcer les résultats et la culture de la responsabilité • Normes minimales dans les services publics de base • Augmenter la capacité fiscale des juridictions les plus pauvres afin qu’elles offrent des services de base • Renforcer les filets de sécurité sociaux • Protection des pauvres et des défavorisés

Virements pour réduire l’écart fiscal u Ecart fiscal : Déséquilibre structurel suite à un décalage entre les moyens de revenus et les besoins de dépenses. Raisons: Assignation inappropriée : Réassignation Bases fiscales limitées : Permettre une occupation commune ou une décentralisation fiscale. Concurrence fiscale : Perception fédérale et partage des revenus général (et non taxe par taxe). Manque d’espace fiscal : Abattement fiscal et partage de la base fiscale (Canada ). Pratiques à éviter : subventions de déficits; partage taxe par taxe.

Virements pour fixer des normes nationales minimales u Logique: u Union économique nationale ou marché commun interne u Rôle rétributeur du secteur public et du gouvernement national u Conception : virements en bloc sans correspondance et conditionnés en fonction des normes de service et de l’accès. u Bonnes pratiques : Subventions aux routes et à l’éducation primaire en Indonésie ; virements à la santé au Brésil; virements à l’éducation en Colombie et au Chili ; Virements à la santé et à l’éducation secondaire au Canada. u Pratiques à éviter : Virements sous conditions de dépenses ; subventions ad hoc.

Un exemple : une subvention de l’éducation axée sur la performance pour fixer des normes nationales minimales et encourager la concurrence et l’innovation ainsi que la responsabilisation des citoyens • Base d’attribution entre les gouvernements locaux : enfants scolarisés (de 6 à 17 ans) • Distribution aux fournisseurs : égale pour les élèves des écoles publiques et privées • Conditions: Accès universel pour tous, admissions dans les écoles privées au mérite quel que soit le revenu des parents, améliorations des scores de résultats scolaires, taux de diplômés et d’abandon, pas de condition sur les dépenses • Pénalités : censure publique, réduction des fonds de subvention • Encouragements de l’efficacité de coût : rétention de l’épargne

Pratiques internationales en matière de virements afin de réduire les disparités régionales u Conception : Virements d’égalisation de la capacité fiscale générale sans correspondance. u Bonnes pratiques : programmes d’égalisation fiscale (sources données : CGC, Morris, Finance Canada, Dafflon, Lotz, Shah, Spahn & Werner) u Paternalisme : Australie (capacité fiscale plus besoins fiscaux) et Canada (capacité fiscale uniquement) u Solidarité, Fraternelle ou de type “Robin des bois” : Allemagne (capacité fiscale) u Mixte : Suisse, Suède, Danemark u Pratiques à éviter : Partage des revenus généraux sur la base de facteurs multiples, par ex. les pratiques au brésil, en Inde et en Afrique du Sud.

Les programmes d’égalisation sont concernés par l’égalité juridictionnelle (égalité fiscale horizontale) mais par l’égalité interpersonnelle (égalité verticale) • Australie : capacité à fournir des services de même niveau avec le même effort de revenu et la même efficacité opérationnelle • Canada : “niveaux de services publics raisonnablement comparables à des niveaux d’imposition raisonnablement comparables entre les provinces” • Allemagne : “aplanir les différences de capacité financière des états” • Suisse : “fournir des niveaux minimum acceptables pour certains services publics sans charge fiscale plus lourde dans certains cantons par rapport à d’autres”.

Programme d’égalisation fiscale Australie Canada Allemagne Suisse Statut juridique Loi fédérale Constitution Paternalisme ou Paternalis Paternal Solidarité me isme Solidarité Mixte Détermination de la réserve totale Ad hoc Formule Ad hoc Attribution Formule Egalisation de la capacité fiscale Oui, RTS Oui, revenus Oui, bases réels fiscales macro principales

Programme d’égalisation fiscale Australie Canada Allemagne Suisse Egalisation du besoin Oui fiscal Non (uniquement taille et densité de population) Un peu Complexité du programme Elevée Faible Moyenne Consensus politique Non ? Oui (? ) Oui Origine de la recommandation Agence indépendante Comités intergouverne mentaux Pacte de solidarité II Gouvernement fédéral Clause limitative non Oui (5 ans) non Résolution des conflits Cour suprême Cour Constitutionnell e Cour suprême

Allemagne – Egalisation fiscale en 3 étapes • Etape 1: Distribution égale par hbt. de 75 % de la part de l’état des recettes de TVA (47, 8 % du total) aux 16 états et les 25% restants en tant que complément aux états financièrement faibles. • Etape 2: Programme d’égalisation fiscale formel à travers le Pacte de Solidarité II – l’état rice contribue à la réserve par un impôt progressif (taux de 45 à 72, 5 %) et les états pauvres reçoivent une subvention progressive de le réserve. • Etape 3 : Subventions fédérales complémentaires

Danemark: Modèles et normes d’égalisation Type d’égalisation Comtés Zones métropolitain es Gvt. locaux. Capacité fiscale 85 % de type “Robin des bois” 90 % de type “Robin des bois” 60 % de type “Robin des bois” 50 % subvention centrale 35 % de type “Robin des bois” Besoins fiscaux

Accords institutionnels alternatifs d’égalisation de virements • Agence du gouvernement central • Forums intergouvernementaux • Forums intergouvernemental avec la société civile • Forums des gvt. sous-nationaux • Modèle d’agence indépendante – compterendu à l’exécutif – permanent ou régulière • Modèle d’agence indépendante rendant compte à la législature

Subvention d’égalisation fiscale: Les leçons tirées des expériences internationales • • • La formule d’égalisation doit déterminer la réserve et les attributions. Une égalisation de la capacité fiscale avec une norme explicite est souhaitable et faisable dans la plupart des pays. L’égalisation du besoin fiscal est bien plus complexe: souhaitable mais pas forcément utile. Une justice générale peut être meilleur qu’une justice précise. Les virements basés sur les résultats offrent une alternative prometteuse à la compensation du besoin fiscal. Améliorer la responsabilité basée sur les résultats. Les virements d’égalisation ne doivent pas être perçus comme des cas isolés d’un système fiscal plus large surtout les virements sous conditions. Pour l’égalisation locale : une taille unique ne convient pas à tous. Il est important de parvenir à un consensus sociétal sur la norme d’égalisation Il faut avoir une clause limitée et une disposition d’étude et de renouvellement Les accords institutionnels pour une étude permanente et une révision régulière nécessitent des réflexions sérieuses car la commission indépendante des subventions conseille typiquement une formule plus complexe.

Virements fiscaux : les leçons négatives ou les pratiques à éviter • Partage du revenu général sur la base de facteurs multiples • Subventions de déficits • Réserves pour l’effort fiscal • Subventions basées sur les apports, le processus ou ad hoc • Subventions de capital sans assurance de frais • Virements négociés ou discrétionnaires • Une taille unique ne convient pas à tous

Virements fiscaux : leçons positives ou pratiques à encourager • • Rester simple Se centrer sur un objectif unique Introduire une clause limitée Virements sous conditions basés sur les résultats avec évaluations des citoyens • Egalisation de la capacité fiscale par rapport à une norme définie • Consensus politique sur la norme d’égalisation • Accords institutionnels de consultation large