Reformas estruturais nos 90 a privatizao Amaury Gremaud

Reformas estruturais nos 90: a privatização Amaury Gremaud Economia Brasileira Contemporânea

Objetivos • Avaliar as transformações que a atuação do Estado sofreu ao longo da historia recente • Nova configuração atual: Privatização

Estatais sempre existiram • Brasil – colônia – Serviço Postal (1663) – Casa da Moeda da Bahia (1694) • Com vinda da Família Real – Banco do Brasil – Imprensa Régia – Real Fábrica

A fase agroexportadora (1) ØColônia e Império: o dirigismo estatal • Fase colonial: forte presença governamental. Praticamente todas as atividades desenvolvidas no Império português sofria a intervenção do governo. • Império brasileiro: o governo continuou dispondo dos direitos de conceder autorização para o funcionamento de diversas atividades

A fase agroexportadora (2) • República Velha: tida por muitos como um período liberal. – Os principais serviços públicos (ferrovias e portos) eram providos por empresas privadas • Mas o que dizer das políticas de defesa do café adotadas desde 1906 ? èA intervenção governamental na República Velha tinha por objetivo tornar a economia nacional menos vulnerável frente ao mercado internacional

A fase agroexportadora (3) • Na República Velha o Banco do Brasil se torna o principal banco nacional – financiamento agrícola – Especialmente depois da 1ª GM: apoio à industrialização por meio de empréstimos subsidiados. • É importante também destacar a emergência já nos anos 20 dos bancos públicos estaduais com papel importante no financiamento agrícola regional.

O Estado desenvolvimentista (1) • Nos anos 30 a presença do Estado na economia é mais evidente com – a ampliação da política de defesa do café. – a maior utilização dos mecanismos disponíveis para fomentar as atividades de cunho doméstico.

O Estado desenvolvimentista (2) èA partir dos anos 30 e especialmente depois da II Guerra Mundial, o sentido da intervenção do Estado brasileiro passa a ser o de alterar o próprio modelo de desenvolvimento do país

Quatro grandes espaços de atuação do Estado Desesenvolvimentista (1) 1. Estado Condutor da industrialização – utilização dos instrumentos de política económica com o intuito deliberado de promover/ auxiliar a industrialização – Política externa: Controle cambial, políticas tarifária, – política monetária/creditícia: teto aos juros, empréstimos favorecidos

Quatro grandes espaços de atuação do Estado Desesenvolvimentista (2) 2. Estado Regulamentador dos conflitos intercapitalistas e das relações entre as classes operárias e patronal. l Fixação de preços, autarquias reguladoras l Sindicalismo pelego / CLT / Ministério e Justiça do Trabalho

Quatro grandes espaços de atuação do Estado Desesenvolvimentista (3) 3. Estado Produtor – serviços públicos e de infra-estrutura: ferrovias, transporte marítimo, água, energia, comunicações etc. – Bens intermediários/insumos básicos (Petrobras, CSN, CNA, Vale minerais, ferro /aço)

Quatro grandes espaços de atuação do Estado Desesenvolvimentista (4) 4. Estado Financiador - captar os recursos disponíveis do Brasil e direcioná-los para os setores de interesse – amplia o papel do Banco do Brasil (carteira de Crédito Agrícola e Industrial) – BNDE

Razões para estatização • Estatização: debate entre a) fruto de uma ideologia de intervenção do Estado (Martins) b) fruto da sobreposição de movimentos desconectados e/ou ocupação de espaços vazios (Baer, Cardoso, Simonsen) Ø Diferentes motivações setoriais • • • visão Ideológicas : Keynesianismo, Estruturalismo Problemas técnicos: monopólios, economias de escala, externalidades Tarifas / preço dos bens Fragilidade/desinteresse do Capital nacional Resistência do/ao capital estrangeiro Problemas de financiamento

Armando Castellar Pinheiro 1. Desenvolvimentismo – decisão de instalar no Brasil uma indústria diversificada, com a criação de estatais em setores nos quais o setor privado não demonstrava interesse ou condições de investir. • Ex: setor siderúrgico e rodovias. 2. Segurança nacional com três vertentes principais: a) a preocupação com a falta de vários produtos importantes no período da II Grande Guerra; b) o desejo de manter sob controle público indústrias consideradas estratégicas; e c) a opção por limitar a participação de empresas estrangeiras na economia brasileira. • • Ex: Fábrica Nacional de Motores, a Álcalis, o Lloyd, o Serviço de Navegação da Bacia do Prata e a Embraer O nacionalismo econômico, refletido na orientação de manter a exploração do subsolo nas mãos de brasileiros, marcou a criação da Vale do Rio Doce e da Petrobras. 3. Falta de investimento - setores cuja regulação não foi eficiente para viabilizar seu rápido crescimento. – a nacionalização de empresas privadas estrangeiras • Esse foi o caso dos setores de ferrovias, comunicações e eletricidade

Armando Castellar Pinheiro 4. A verticalização e a diversificação de atividades de grandes empresas estatais – Esse processo foi motivado pelo objetivo de ocupar espaços vazios e aumentar a lucratividade, com a criação de subsidiárias em setores com taxas de retorno elevadas, processo facilitado pela elevada capacidade de autofinanciamento de várias estatais e estimulado pela criação de grandes holdings setoriais. • Esse processo foi, em particular, importante após a reforma administrativa (Decreto-Lei 200) e a recuperação tarifária do final dos anos 60. • Palatnik e Orenstein (1979, ) chamaram a esse processo de “a fase heróica de constituição e planejamento de empresas sob controle do Estado”. • Setores como de celulose, papel, petroquímica, alumínio, transportes etc. 5. Estatização de empresas mal administradas – embora situadas em setores estranhos às atividades do setor público. Tais empresas acabaram mostrando surpreendente resistência em retornar ao setor privado • hotéis, usinas de açúcar, editoras. • Setenta e seis das 268 estatais federais existentes em 1979 haviam se tornado de propriedade do Estado dessa forma, contra um total de 40 estatais criadas por lei.

O Estado nos governos militares • Não houve alterações essenciais no papel do Estado nos governos militares dentro do processo de desenvolvimento brasileiro. • Existem reformas que ampliam a capacidade de intervenção do Estado e seu financiamento – Reforma Monetária/ financeira – financiamento déficit público – Reforma trabalhista (Fundo de Garantia, PIS/PASEP FAT) – Reforma tributária (ver gráfico a seguir)

Governos Militares: anos 60 e 70 • A criação do BNH vem aumentar a capacidade estatal de captação e distribuição de recursos, já exercidos pelas Caixas, BB e BNDE. • Aumento no número de Estatais e ampliação do volume de investimentos – Passam a agir fora da lógica empresarial – perseguem objetivos nacionais (endividamento, redução receitas operacionais, preços e tarifas manipulados) • Controle de Preços - CIP • Ampla utilização de instrumentos com isenções fiscais e subsídios creditícios

Anos 70 – inicio das críticas • 1975 – jornal “O Estado de São Paulo” – Reportagens sobre os caminhos do Estatização • Mesmo período: empresariado – Critica ao excesso de estatismo – Na verdade critica: • Desprivatização do Estado - perda de participação no processo decisório (participação no CDE por exemplo) • Empresariado paulista e carioca – em função das alterações na política de industrialização durante II PND e perda de alguns incentivos • A privatização não era uma prioridade para o empresariado • Estatais – conduzidas fora da lógica empresarial – Imposição de Investimentos (empréstimos) e preços

Final dos 70 e inicio dos 80 • Ao final da década de 70, a situação macroeconômica se agrava necessário priorizar o controle da inflação e o equilíbrio das contas – Expansão do setor produtivo estatal era inconsistente com o objetivo de estabilização. – Idéia de privatização já começa a fazer parte do discurso governamental, ainda que não na prática da política econômica. • Adotam-se medidas com vistas a rever a participação das estatais: – O principal objetivo era desacelerar a expansão do setor produtivo estatal e controlar seus déficits - empresas estatais tinham saído do controle. • estabelecidos tetos para os gastos correntes, de capital e com importações das estatais – Discussão não era o de ineficiência do setor público, visão predominante ainda rejeita a hipótese de que a produção privada é intrinsecamente mais eficiente que a pública. – ênfase está na criação de órgãos de controle e se dá pouca importância às agências responsáveis pela alienação dos ativos estatais. • Programa Nacional de Desburocratização • Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais (Sest) – Só em 81 - decreto presidencial (86. 215/81) cria a Comissão Especial de Desestatização

Comissão Especial de Desestatização de 1981 • Objetivos: – fortalecer o setor privado, – limitar a criação de novas empresas estatais e – fechar ou transferir para o setor privado as empresas estatais cujo controle pelo setor público não fosse mais necessário ou justificável. • Comissão identificou 140 estatais prontas para serem privatizadas a curto prazo. – 1981 – 1984: 20 empresas vendidas a agentes privados (uma alugada e oito incorporadas a outras instituições públicas) • seis outras empresas em situação falimentar passaram para o controle do BNDES, por meio das chamadas “operações-hospital”. – receita total de apenas US$ 190 milhões - ativos de US$ 274 milhões e empregavam no total menos de cinco mil trabalhadores. – As empresas eram, em geral, empresas sendo reprivatizadas e não incluíam nenhuma das grandes empresas estatais. • A maior receita (US$ 77, 5 milhões) - Rio. Cell (celulose), também empresas de tecelagem Luftfalla

Privatização – governo Sarney • Privatização não era uma prioridade – maior parte das vendas - BNDES, busca se livrar de empresas problemáticas – Ainda não existe uma nova percepção do governo sobre os papéis dos setores público e privado no modelo de desenvolvimento do país. • 42 empresas alienadas: ativos de US$ 2, 5 bilhões e empregavam 27, 6 mil pessoas – – Vendidas: 18 empresas, avaliadas em US$ 533 milhões, Transferidas para Estados: 18 empresas duas incorporadas a outras instituições federais Quatro desativadas. • Na sua maior parte, tratava-se de empresas pequenas e médias, situadas em setores nos quais a presença do setor privado é predominante e cuja privatização foi uma decorrência do processo de saneamento financeiro da BNDESPAR. – A maior venda, em termos de receitas, foi a da participação do BNDES na Aracruz Celulose. – Em termos de ativos: maior foi Caraíba Metais – Por número de empregados: maior foi a siderúrgica Cimetal

A mudança com Collor • o papel do Estado na economia brasileira começou a mudar entre os anos 70 e 80 – Com a exaustão do longo ciclo de crescimento e a crise fiscal – anos mais de retórica e resultados modestos que afetaram de forma marginal a participação do Estado na economia. • empresas pequenas, em setores onde não deveria ter ocorrido, • não havia um firme compromisso político com a privatização – Em 1989 o Congresso rejeitou a Medida Provisória 26, que tornava passíveis de privatização todas as empresas estatais, exceto aquelas que não poderiam ser alienadas em função de restrições constitucionais. – a Constituição de 1988 era claramente estatizante, estabelecendo monopólios públicos nos setores de telecomunicações, petróleo e distribuição de gás e colocando barreiras à participação estrangeira em mineração e eletricidade. • Em 1990 - Collor lançava o Programa Nacional de Desestatização (PND), – Amplia significativamente o alcance da privatização no Brasil. Ø O que causou essa grande reorientação na visão oficial sobre o papel do setor estatal na economia brasileira?

Passagem dos anos 80 para os 90 • Crise no setor público – Problema do financiamento / endividamento – Desgaste dos instrumentos de ação – a deterioração do desempenho das estatais • Mau desempenho da economia como um todo. – limita os graus de liberdade do governo na condução de políticas intervencionistas, – Aumenta a necessidade de controlar os gastos das estatais, quando empresas precisavam de massivos investimentos para aumentar a eficiência e a produção. • Mudanças ideológicas – Afastamento dos militares – diminui importância das ideologias de segurança nacional e nacionalistas – Ascensão internacional de ideário liberal (fim do conflito Leste – Oeste) – “Nova estratégia” de desenvolvimento • Ênfase sai da acumulação para produtividade e a eficiência • crises limitam a capacidade de o Estado continuar liderando o processo de acumulação • Alterações técnicas: externalidades, monopólios • Mudanças financeiras

Passagem dos anos 80 para os 90 De forma geral as reformas promovidas na gestão estatal nos últimos anos significaram o: desmonte de boa parte da institucionalidade criada desde os anos 30.

O fim do Estado desenvolvimentista (1) O papel de Estado condutor, regulamentador e produtor foram fortemente modificados: O Estado condutor: intervém bem menos para promover setores ou atividades específicas. A regulamentação dos setores e do próprio mercado de trabalho também está sendo paulatinamente reformulado – criação das agencias setoriais – Fim de monopólios públicos nos setores de açúcar, álcool, café, trigo etc. (depois petróleo) – O controle de preços deixou de ser uma atribuição do governo, este passou a ser um indutor da concorrência - CADE.

O fim do Estado desenvolvimentista (2) Estado financiador: apesar das privatizações dos bancos estatais ainda não foi desmantelada a ação do Estado como captador e repassador de poupança. Estado Produtor: privatização é a marca mais evidente do ponto de vista histórico da reversão do papel do Estado em curso atualmente.

Anos 80 e 90 novamente Ø Podemos perceber duas grandes linhas de ação nas reformas do Estado: 1. Racionalização e controle financeiro e administrativo do setor público nacional 2. Redefinição do papel do estado na economia e privatização de empresas públicas.

Racionalização e controle do setor público • Depois da criação da SEST • Unificação dos Orçamentos • Redefinição das atribuições da Autoridades Monetárias e Fiscais: – fim da Conta Movimento, enxugamento do CMN, transferência da administração da dívida pública para o Tesouro, criação do STN • Implantação do Caixa único e do SIAFI (sistema integrado de administração financeira) • Instituição de limites a gastos (folha) e endividamento – Lei de Responsabilidade Fiscal

Privatização: razões 1. ineficiência das empresa públicas: • • existência de déficit financeiros; baixa qualidade dos serviços ü Inerente, regras, ingerência (política), • Fomentar ampliação do ambiente competitivo 2. diminuição da capacidade estatal em fazer investimentos necessários como a ampliação dos serviços e atualização tecnológica das empresas; 3. mudança no quadro tecnológico e financeiro • Inclui idéia de estimular mercado de capitais interno 4. necessidade de gerar receitas para se abater a elevada dívida estatal • Importância da privatização para a estabilização

Privatização: fases e modelos Ø 4 fases A) Reprivatização: anos 80 / início 90 B) PND – 1ª fase – Collor/ siderurgia, petroquímica, fertilizantes C) PND – 2ª fase Itamar – participação capital estrangeiro – mesmos setores D) FHC: Serviços Públicos, financeiro e empresas estaduais • Quebra de monopólios públicos

Importância macroeconômica da privatização • Inicio do PND – ligado à estabilização – Plano Collor – Gostaria de ter sido mais rápido (usar recursos retidos), não foi possível – processo demorado • Estatais não prontas para privatização - 1ª venda 1991 (marco Usiminas) • Incertezas decorrentes do ambiente econômico e político (Itamar) – Collor/Itamar: 33 empresas: 8, 6 bi mais 3, 3 bi de dividas • Setores competitivos – afetados por liberalização comercial • Marco 1993: CSN • Reaceleração da privatização depois do 1º ano de FHC – Dificuldades de ajuste fiscal e crescimento da dívida pública e necessidade de capital externo para fechar BP – Plano Real – cacife para mudanças legais (constitucionais) • Lei de concessões, quebra de monopólios (telecomunicações, petróleo e gás), mudanças na legislação para permitir capital estrangeiro – mineração e geração eletricidade – Marcos: Light (96), CVRD (97), Telebrás (98) – Ajuste dos Estados

Privatização: resultados • Total US$ 103 bilhões - uma das mais importantes transições para o setor privado mundial • Participação estrangeira - 3ª fase em diante • Temas/Problemas/Críticas – Moedas da privatização (moedas podres) – Pulverização x venda de controle – efeitos fiscais do processo – Eficiência / desempenho pós privatização – preparo das agencias controle / regulamentação? • Estado financiador continua – papel do BNDES