Problemy i dowiadczenia budowy Systemu monitorowania usug publicznych

Problemy i doświadczenia budowy Systemu monitorowania usług publicznych (SMUP) w różnych układach przestrzennych dr Tomasz Potkański, Z-ca dyr. Biura Związku Miast Polskich

Projekt SMUP w ramach POWER 2. 18 „Wysokiej jakości usług administracyjne” Projekt jest odpowiedzią na Diagnozę stanu obecnego: Dotychczas Polsce nie dopracowaliśmy się spójnego systemu monitorowania usług publicznych, który umożliwiałby każdemu zainteresowanemu podmiotowi uzyskanie pełnej informacji na temat ilości, jakości, dostępności i efektywności kosztowej usług publicznych. Funkcjonujące obecnie systemy monitoringowe/bazodanowe zawierają (z wielu powodów) ograniczony zestaw informacji oraz wskaźników monitorujących usługi publiczne. Dostępne w ten sposób informacje nie dają podstaw do całościowej oceny stanu i potrzeb i m. in. z tego powodu nie są w wystarczającym stopniu wykorzystywane do zarządzania usługami w jednostkach samorządu terytorialnego, ale tez przez poziom ministerstw odpowiedzialnych za politykę państwa. Celem projektu SMUP (przedsięwzięcia partnerskiego GUS, MSWi. A i krajowych organizacji samorządowych, w tym ZMP) jest wdrożenie, przetestowanie oraz udostepnienie w domenie stat. gov. pl powszechnego systemu monitorowania świadczenia usług publicznych. Będzie on dostępny dla wszystkich obywateli, podmiotów i instytucji oraz JST, umożliwiając porównywanie i prowadzenie analiz – na poziomie lokalnym. Jednocześnie, będzie on służył kształtowaniu odpowiednich warunków dla doskonalenia procesu dostarczania usług publicznych przez organy administracji rządowej.

Budowa SMUP w perspektywie celów Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju: W ramach celu szczegółowego 3 SOR (Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony) przewiduje się konieczność Rozwoju systemu monitoringu i ewaluacji polityk publicznych służący zwiększeniu trafności, skuteczności i efektywności poszczególnych polityk publicznych w tym poprzez takie działania jak: • Zintegrowanie danych z monitorowania jakości usług publicznych na poziomie lokalnym w krajowej bazie statystyki publicznej służącej benchmarkingowi i standaryzacji usług. oraz • Upowszechnienie wśród samorządów gminnych i powiatowych stosowania dostępnych, przetestowanych narzędzi monitoringu jakości usług publicznych i jakości życia oraz zastosowanie zachęt dla JST do regularnego monitorowania tego obszaru w celu lepszego dostosowania usług do sytuacji lokalnej i oczekiwań obywateli.

Harmonogram realizacji SMUP w 3 etapach (POWER 2. 18) Budowa SMUP – Projekt partnerski, którego liderem jest DAP MSWi. A, głównym beneficjentem GUS, a merytorycznymi partnerami są stowarzyszenia samorządowe, które mają największe doświadczenie w samodzielnym budowaniu elementów systemu monitoringu usług publicznych (Związek Miast Polskich, Związek Powiatów Polskich, Śląski Związek Gmin i Powiatów)

SMUP – zakres usług objętych monitoringiem W I etapie (2017 -2019) projekt zakłada objęcie systemem monitorowania następujących obszarów usług świadczonych przez JST: 1) ochrona środowiska (gospodarka komunalna); 2) drogownictwo i transport; 3) zarządzanie (gospodarka) nieruchomościami; 4) inwestycje i budownictwo; 5) geodezja i kartografia; 6) podatki i opłaty lokalne. W kolejnym etapie (2019 – 2021) przewiduje się rozszerzenie tej listy o dodatkowe obszary usług, w tym – związane ze sferą usług publicznych o charakterze społecznym, m. in. : 1) edukacja; 2) pomoc społeczna i wspieranie rodziny; 3) kultura oraz sport i rekreacja; .

Metodologia analizy usług w SMUP – wspólne elementy we wszystkich obszarach usług 1. Wyodrębnienie najważniejszych usług samorządowych w danym obszarze usług - np. Ochrona środowiska” 2. Każda z usług jest analizowana z punktu widzenia 4 wymiarów: 1) Ilości dostarczonych usług 2) Jakości dostarczonych usług 3) Dostępności usług dla odbiorcy (fizycznej, finansowej, itp. ) 4) Efektywności kosztowej usługi 3. Każdy z 4 wymiarów jest mierzony wskaźnikami – do których musi być stałe zasilanie w systemie statystyki publicznej. Jeśli nie ma obecnie zasilania – identyfikujemy to jako lukę informacyjną i pracujemy nad zapełnieniem jej w perspektywie 2 -3 lat. Jeśli będzie to niemożliwe zastąpimy go innym wskaźnikiem. 4. Dla danego obszaru usług (3 -10 indywidualnych usług w każdym) identyfikujemy wskaźniki kontekstowe – przydatne w analizie wyników. 5. Dla wszystkich wskaźników w ramach danego wymiaru analizy – zespół projektowy proponuje wskazówki interpretacyjne, możliwie wskazując na relacje pomiędzy wartościami wskaźników

Metodologia analizy usług w SMUP – przykładowy obszar usług i kluczowe usługi: Obszar usług - np. Ochrona środowiska”: Wyodrębniono 5 kluczowych usług (samorządowych) w tym obszarze: 1) 2) 3) 4) 5) Zaopatrzenie w wodę (10 wskaźników) Odprowadzanie i oczyszczanie ścieków (11 wskaźników) Gospodarowanie odpadami komunalnymi (10 wskaźników) Utrzymanie czystości i porządku terenów publicznych (6 wskaźników) Ochrona przyrody [w zakresie kompetencji gminy] (14 wskaźników) Zestaw wskaźników kontekstowych dla tych 5 usług – [obecnie] 41 wskaźników

Metodologia analizy usług w SMUP – logika wnioskowania przy analizie usługi publicznej:

Organizacja pracy i rola współpracy • Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego (Zespół ds. Statystyki Publicznej) - pozytywne zaopiniowanie efektów każdego etapu prac; • Grupa Metodologii Badań Usług Publicznych (GMBUP) – integruje całość pracy grup roboczych w szczególności, efekty pracy sześciu Tematycznych Grup Roboczych. Składa się z przedstawicieli wszystkich stron; • Sześć Tematycznych Grup Robocza (TGR) (po jednej dla każdego obszaru usług) - opracowują sposób monitorowania usług w tym m. in. określają zestaw wskaźników wykorzystywanych do monitorowania usług. Każdą TGR kieruje dwu współ-liderów ze strony GUS i samorządowej, a zespół składa się z przedstawicieli obu stron. • Grupy Wymiany Doświadczeń – grupa roboczo-konsultacyjna dla każdej TGR złożona z ekspertów samorządowych (m. in. testowanie dostępności danych i wskaźników). Razem funkcjonuje 10 GWD – każda odbywa po 6 spotkań, w jej pracach bierze udział 12 -15 ekspertów JST, razem ponad 120 osób z 30 JST. • Grupa ds. Funkcjonalności Systemu i Informatyki oraz Grupa ds. Integracji Źródeł – po stronie GUS • Grupa Zarządzająca SMUP – przedstawiciele wszystkich partnerów – kluczowe decyzje strategiczne DOPIERO TAKA PARTNERSKA FORMUŁA WSPÓŁPRACY I UZUPEŁNIANIA SIĘ KOMPETENCJAMI I WIEDZĄ, KTÓRA BUDUJE ZAUFANIE, POCZUCIE WSPÓŁODPOWIEDZIALNOŚCI - DAJE REALNĄ SZANSĘ NA SUKCES PROJEKTU

Kluczowe wyzwania w procesie projektowania i budowy SMUP: 1. Problemem dostępności danych do wyliczenia wskaźników. W efekcie identyfikowane są luki informacyjne w systemie statystyki publicznej, których zapełnienie w kolejnych latach pozwoli na pełną użyteczność SMUP. 2. W stanie obecnym utrudnione a często metodologicznie niemożliwe jest porównywanie danych z różnych jednostek samorządu – ze względu m. in. na różne formy organizacyjne podmiotów dostarczających usługi i różne wymogi sprawozdawczości, zarówno w wymiarze rzeczowym jak i finansowym, co utrudnia profesjonalny benchmarking, a tym samym planowanie działań nakierowane na poprawę efektywności wydatkowania środków z wykorzystaniem tych danych. 3. Nawet przy podjęciu decyzji dostosowawczych - w pierwszych 2 -3 latach funkcjonowania SMUP będzie to problemem. Docelowo musimy doprowadzić do tego, żeby dane dotyczące wymiaru rzeczowego dostarczanej usługi mogły być zestawione z danymi finansowymi. Problem luk i nieścisłości w danych o kosztach usług – następny slajd. 4. Wyzwaniem jest oczekiwanie, że powstanie i funkcjonowanie SMUP nie zwiększy obciążeń sprawozdawczych JST. Problem ten wynika z obecnej nadmiernej sprawozdawczości JST na rzecz wielu podmiotów – która jest wewnętrznie nieskoordynowana i często systemowo niespójna (różnego typu dane administracyjne). Są na to trzy odpowiedzi: (a) SMUP będzie wykorzystywał jak najszerzej istniejące dane administracyjne dobrej jakości zamiast zbierać nowe, (b) zostanie dokonany przegląd obciążeń sprawozdawczych JST i redukcja dublujących się obciążeń, oraz (c) „częściowo trzeba się z tym pogodzić” – jeśli chce się mieć sensowne wnioski zarządcze. 5. (Przyszły) problem z publikowaniem niektórych danych dla pewnych JST – wynikający z tajemnicy statystycznej, a jednocześnie są to dane dostępne w BIP poszczególnych jednostek samorządu (jako informacja publiczna).

Doświadczenia norweskie: System sprawozdawczości przed powstaniem systemu KOSTRA Gminne jednostki organizacyjne za Statistics Norway: (ze zmianami) Gminy Samorządowe Powiaty (Regiony) Ministerstwa Statistics Norway

Doświadczenia norweskie: System sprawozdawczości po wprowadzeniu systemu KOSTRA Gminne jednostki organizacyjne za Statistics Norway: (ze zmianami) Gminy Samorządowe Powiaty (Regiony) Ministerstwa Statistics Norway

Problem pomiaru rzeczywistego kosztu usługi Dużym wyzwaniem w procesie projektowania SMUP jest dostępność informacji o kosztach świadczenia usług, z co najmniej trzech przyczyn: 1) rozdziały klasyfikacji budżetowej często nie są zgodne z wydzielonymi usługami, 2) koszty usług dostarczanych przez spółki komunalne [i instytucje kultury] nie są ujmowane i raportowane w klasyfikacji budżetowej co powoduje luki w danych i uniemożliwia porównania 3) trudne do wydzielenia są koszty pracowników realizujących usługi, co utrudnia wyliczenie łącznego kosztu usługi. Aktualnie zespół projektu rozpoczął współpracę z przedstawicielami Ministerstwa Finansów nad znalezieniem rozwiązań dla tych problemów. Ponieważ MF planuje, niezależnie od SMUP, reformę klasyfikacji budżetowej – wydaje się, że jest szansa na wypracowanie rozwiązań, choć konsekwencją może być konieczność monitorowania kosztu na daną usługę w każdym JST, a więc nieco większy nakład pracy w JST. W zamian wszyscy otrzymują porównywalną wiedzę o kosztach. Dziś nie mam możliwości generowania takiej wiedzy, niezależnie od nakładu pracy.

Prezentacja danych: różne układy przestrzenne i grupy porównawcze Poziom analizy: System SMUP będzie prezentował dane na poziomie gminy (dla usług gminnych) i na poziomie powiatu (dla usług powiatowych). Nie zakłada się schodzenia na niższy poziom – tj. miejscowości, bowiem ani nie ma danych o usługach na tym poziomie, a podmiotem zarządzającym są władze gminy (powiatu) Możliwości agregacji danych: Dane dla poziomu gminnego będzie można agregować na poziomie powiatu (ale będą to dane gminne), na poziomie województwa i na poziomie kraju. System zapewni użytkownikowi dostęp wartości zarówno danych źródłowych jak i do wyliczonych wskaźników – dla czterech wymiarów analizy usługi, oraz dostęp do wartości wskaźników kontekstowych. Te ostatnie obok bezpośredniego znaczenia odgrywają ważną rolę przy ustalaniu grup porównawczych Grupy porównawcze: Ważną rolę w procesie porównywania wartości wskaźników dla JST odgrywają grupy porównawcze – tj. celowo wyodrębniona grupa JST, z którą dana analizowana JST może się porównać ponieważ wg. cech wziętych pod uwagę – są podobne, lub warunki dostarczania analizowanej usługi są podobne. Proponuje się 2 rodzaje grup porównawczych: (a) predefiniowane grupy JST definiowane przez podział na rodzaj JST, liczbę ludności oraz dochód na głowę mieszkańca, oraz (b) grupy indywidualnie wybrane przez użytkownika SMUP – albo w oparciu o podobieństwo sytuacji wg wskaźników kontekstowych albo dobrane celowo „ręcznie”.

Dziękuję, w imieniu zespołu blisko 300 osobowego personelu SMUP ze wszystkich instytucji partnerskich (GUS i WUS, MSWi. A, Związku Miast Polskich, Związku Powiatów Polskich, Śląskiego Związku Gmin i Powiatów) oraz 30 JST które służą nam swoim czasem i wiedzą Tomasz Potkanski Z-ca dyr. Biura ZMP Współ-lider Grupy Metodologii Badań Usług Publicznych SMUP Adres emial: tomasz. potkanski@zmp. poznan. pl Tel kom 669 -16 -16 -16