Pasquino Nuovo corso di scienza politica Il Mulino

Pasquino, Nuovo corso di scienza politica, Il Mulino, 2009 Capitolo VIII. I governi • Che cos’è il governo? • La formazione degli esecutivi • La teoria delle coalizioni • Tipi di governo • Il Party Government • Espansione del ruolo governativo • Forme di governo 1

Prima di chiedersi che cosa fa il governo è opportuno definire che cosa sia concretamente il governo. La parola “governo” proviene dal greco e significa “timone”. In questo senso, il governo guida la nave del sistema politico. Il governo è perciò il detentore del POTERE ESECUTIVO. 2

Per quel che riguarda la formazione e l’esercizio del potere esecutivo da parte dei governi, è necessario considerare 2 differenti variabili: VARIABILE ISTITUZIONALE VARIABILE CONGIUNTURALE È collegata alla forma di governo e riguarda le modalità con le quali vengono formati gli esecutivi. Fa riferimento agli aspetti politico -partitici della formazione e composizione degli esecutivi. 3

La distinzione più chiara è quella che differenzia tra: �ELEZIONE POPOLARE DIRETTA dell’esecutivo, come avviene nei paesi con forme di governo presidenziale e semi-presidenziale ed �ELEZIONE POPOLARE INDIRETTA, dove gli esecutivi derivano la loro investitura dai partiti e dai parlamenti, come avviene nei sistemi politici con forme di governo parlamentare (eccezione: Israele fino al 2003). 4

Nei sistemi politici con elezione diretta del capo dell’esecutivo, quanto più il sistema dei partiti è strutturato tanto più è probabile che i candidati alla carica di capo di governo siano espressione di partiti singoli oppure di coalizioni di partiti. Il caso degli Stati Uniti si distingue rispetto a quello di tutti gli altri casi di elezioni diretta del capo dell’esecutivo poiché il meccanismo principale di selezione presidenziale è costituito dalle elezioni primarie. 5

La selezione degli esecutivi nei sistemi parlamentari è decisamente più complessa rispetto ai paesi in cui il capo del governo è eletto direttamente. Nei sistemi BIPARTITICI la selezione del candidato alla carica di primo ministro è tutta interna ai singoli partiti: chi diviene leader del partito è automaticamente candidato alla carica di primo ministro. Nei sistemi MULTIPARTITICI la logica della selezione del capo dell’esecutivo dovrebbe premiare il leader del partito maggiore della coalizione di governo, tuttavia esistono anche altre variabili (potere di interdizione degli alleati minori, unità del partito maggiore e sua capacità di cambiare alleati ecc. ), che possono modificare l’esito finale della selezione. 6

LA TEORIA DELLE COALIZIONI Quali sono i criteri che conducono alla formazione di una coalizione di governo? Il primo criterio che viene utilizzato riguarda la MASSIMIZZAZIONE DEL POTERE: i partiti cercano di massimizzare il loro potere in termini di cariche ministeriali (atteggiamento office-seeking). Questa concezione dei partiti condurrebbe alla formazione di una COALIZIONE MINIMA VINCENTE, composta dal MINOR NUMERO DI PARTITI che controllano il MINOR NUMERO DI SEGGI, purché ammontino alla maggioranza assoluta. 7

Durante la formazione dei governi, però, i partiti politici non si comportano unicamente come massimizzatori di potere/cariche (office-seekers). Spesso, infatti, soprattutto i partiti ideologicamente più estremi adottano altri 2 tipi di strategie: 1) POLICY-SEEKING: orientata al perseguimento di determinate politiche pubbliche, piuttosto che alla semplice massimizzazione in termini di cariche ministeriali; 2) VOTE-SEEKING: assumendo una prospettiva temporale più lunga, il partito preferisce non entrare a far parte di una coalizione di governo per timore di perdere voti o nella speranza di guadagnarne dei nuovi alla tornata elettorale successiva. 8

Esempi: Dato un determinato panorama partitico 9

Oltre quindi alle coalizioni minime vincenti, i governi nei sistemi politici possono essere di altri 2 tipi: 1. governi di COALIZIONE SOVRADIMENSIONATA (oversized), quando contiene più partiti di quelli necessari a dare vita a una coalizione minima vincente; 2. governi DI MINORANZA, quei governi che non dispongono della maggioranza assoluta dei seggi in parlamento. 10

Caratteristiche, frequenza e razionalità dei governi di minoranza Paese Governi minoritari (%) Governi monopartitici di maggioranza (%) Coalizioni minime vincenti (%) Coalizioni sovradimensionate (%) Durata (giorni) Austria 4, 8 19, 0 66, 7 9, 5 854 Belgio 12, 1 9, 1 42, 4 36, 4 520 Danimarca 87, 1 - 12, 9 - 626 Finlandia 27, 0 - 18, 9 54, 1 398 Francia 30, 4 4, 3 30, 4 34, 8 625 Germania 11, 5 3, 8 65, 4 19, 2 700 Gran Bretagna 5, 0 95, 0 - - 980 Grecia 10, 0 70, 0 10, 0 685 Irlanda 50, 0 27, 3 22, 7 - 891 Islanda 19, 2 - 65, 4 15, 4 769 Italia 47, 9 - 8, 2 42, 9 346 Lussemburgo - - 93, 8 6, 3 1170 Norvegia 65, 4 23, 1 11, 5 - 755 Olanda 13, 6 - 40, 9 45, 5 808 Portogallo 27, 3 18, 2 27, 3 486 Spagna 75, 0 25, 0 - - 957 Svezia 73, 1 7, 7 19, 2 - 771 media 34, 7 13, 1 30, 5 21, 7 726 11

Caratteristiche dei governi di minoranza: - Hanno una durata simile a quella delle coalizioni minime vincenti - La loro formazione è incentivata anche da specifici accorgimenti istituzionali (es. il cosiddetto “parlamentarismo negativo”) - Sono maggiormente operativi rispetto agli altri tipi di governo - Mettono positivamente sotto pressione gli eventuali, alleati futuri - Servono come veicoli di alternanza al potere in sistemi di bipartitismo o di bipolarismo imperfetto 12

IL PARTY GOVERNMENT I governi contemporanei sono, con rarissime eccezioni, governi di partito. Perciò le differenze più significative riguardano unicamente: � la possibilità che il governo sia formato da un solo partito ovvero da una coalizione partitica più o meno ampia; � la natura dei singoli attori partitici, in particolar modo la loro unitarietà e la loro disciplina. La partiticità dei governi non va, però, confusa con la PARTITICITÀ DELLA SOCIETÀ, la quale riguarda la presenza dei partiti nell’ambito sociale ed economico, la possibilità e la pratica della loro penetrazione in settori non propriamente politici. 13

Richard Katz (1987) indica 5 criteri che definiscono la partiticità dei governi: 1) le decisioni sono prese da personale di partito eletto (a cariche di governo) o da soggetti sotto il suo controllo; 2 a) le politiche pubbliche sono decise all’interno dei partiti che… 2 b) … poi agiscono in maniera coesa per attuarle; 3 a) i detentori delle cariche sono reclutati e… 3 b) … mantenuti responsabili attraverso il partito. Inoltre la partiticità di un governo sarà più stringente e meglio valutabile quando l’organizzazione partitica agisce: • mostrando comportamenti di squadra; • nel tentativo di acquisire il controllo su tutto il potere politico; • fondando le sue pretese di legittimità sul successo elettorale. Il modello del party government funziona al suo meglio quando le elezioni sono competitive e producono alternanza fra partiti e coalizioni. 14

Crescita del ruolo dei governi e crisi di governabilità Per controllare i cicli economici, per regolare la concorrenza e per guidare i processi di sviluppo, i governi sono entrati attivamente nella sfera economica, creando le condizioni per l’espansione del ruolo dei governi. Nel corso degli anni ’ 70 le capacità dei governi di far fronte ai loro nuovi e maggiori compiti sembravano diminuire, tant’è che si incominciò a parlare di CRISI DI GOVERNABILITÀ. Gli studiosi conservatori suggerirono di risolvere la crisi con una compressione e riduzione della partecipazione politica e delle domande sociali, mentre gli studiosi di ispirazione progressista suggerirono di aumentare le strutture e le capacità collettive di partecipazione. 15

Le forme di governo I governi svolgono i loro compiti all’interno di un sistema istituzionale complessivo che viene definito “forma di governo”. Esiste una quadripartizione classica delle forme di governo esistenti: 1. 2. 3. 4. PRESIDENZIALE SEMIPRESIDENZIALE PARLAMENTARE DIRETTORIALE 16

Caratteristiche della forma di governo PRESIDENZIALE: Ø Ø il capo dell’esecutivo è eletto direttamente dai cittadini; Ø esistono istituzioni separate che condividono i poteri. il parlamento (Congresso) è anch’esso eletto direttamente dai cittadini; il capo dell’esecutivo non ha il potere di sciogliere il parlamento; il parlamento non può sfiduciare e sostituire il capo dell’esecutivo (eccezione: impeachment); Punti di forza e di debolezza del presidenzialismo: • possibilità di “PRESIDENZA IMPERIALE”; • possibilità di un “GOVERNO DIVISO”, quando un presidente in carica non ha la maggioranza nei due rami del Congresso; • nel caso di “governo diviso” viene impedita l’identificabilità dei responsabili del buongoverno o del malgoverno. 17

Caratteristiche della forma di governo SEMIPRESIDENZIALE Ø Il presidente della Repubblica è eletto direttamente dai cittadini; Ø il potere esecutivo è duale: lo esercitano sia il capo dello stato che il capo del governo; Ø il capo del governo è nominato dal capo dello stato, ma deve almeno non essere sfiduciato dal parlamento; Ø il primo ministro può chiedere al capo dello stato di sciogliere il parlamento, al quale spetta, però, la scelta finale e decisiva. Il caso della COABITAZIONE Come nel presidenzialismo, anche nel semipresidenzialismo le elezioni disgiunte del capo dello stato e del capo del governo possono creare esiti differenziati, con il presidente della repubblica eletto da un maggioranza di colore diverso da quella prevalente in parlamento. Questa situazione, definita coabitazione, presenta 2 fattori di flessibilità non presenti nei casi di “governo diviso” dei sistemi presidenziali: 1. fattore personale, costituito dalle ambizioni dei due leader che si confrontano; 2. fattore politico-partitico, la forza del primo ministro, eletto e sostenuto da una maggioranza parlamentare, prevale sull’influenza del capo dello stato. Anche durante la coabitazione, dunque, c’è sempre qualcuno, identificabile, che governa. 18

FORMA DI GOVERNO DIRETTORIALE Questa forma di governo viene utilizzata in quei paesi in cui la società presenta numerose divisioni etniche, linguistiche, religiose (es. Svizzera). La forma di governo direttoriale o collegiale prevede che: 1. il Parlamento sia eletto con suffragio universale e diretto; 2. l’esecutivo venga eletto dal Parlamento; 3. il Parlamento non possa sfiduciare l’esecutivo; 4. l’esecutivo non possa sciogliere il Parlamento; La Confederazione elvetica prevede, inoltre, che il capo dell’esecutivo venga nominato dal Parlamento annualmente e a rotazione tra i sette componenti dell’esecutivo collegiale.

Caratteristiche della forma di governo PARLAMENTARE: Ø elezione indiretta del capo dell’esecutivo; Ø separazione tra capo della stato e capo di governo; Ø il governo deve godere della fiducia (esplicita o implicita) del parlamento; Ø il parlamento può essere sciolto anticipatamente. La forma di governo parlamentare è ritenuta quella più rappresentativa e flessibile, tuttavia è, forse per i suoi pregi, maggiormente esposta all’instabilità governativa. Nel corso del tempo, sono stati previsti alcune meccanismi di stabilizzazione o razionalizzazione, ad esempio: il voto di fiducia “implicito” e il voto di sfiducia costruttivo. 20

Dal punto di vista dei poteri del governo, le forme parlamentari sono suscettibili di 2 possibili degenerazioni: 1. eccessi decisionisti, esagerato controllo del governo sulla sua maggioranza parlamentare; 2. governo per decreto, quando, per tenere legata una maggioranza, i governi, soprattutto quelli deboli, utilizzano oltre misura i decreti come modalità legislativa. 21