Ferrera Le politiche sociali Il Mulino 2012 Capitolo

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state L’ANALISI DELLE POLITICHE SOCIALI E DEL WELFARE STATE

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Politiche sociali e welfare state: i concetti fondamentali • Politiche (pubbliche): corsi di azione volti a risolvere problemi di rilevanza collettiva • Politiche «sociali» : i problemi e gli obiettivi sono di natura «sociale» , vale a dire che hanno a che fare con il benessere (welfare) dei cittadini 2

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state • Le politiche sociali sono corsi di azione volti anche a organizzare concretamente la produzione e distribuzione di queste risorse e opportunità attraverso specifici apparati di erogazione 3

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state «Bisogni» e «rischi» • Il concetto di “bisogno” connota una carenza, la mancanza di qualcosa di importante e, al tempo stesso, un oggetto, un bene mancante oppure necessario per sopperire o rimediare alla mancanza • La nozione di “rischio” connota invece l’esposizione a determinate eventualità che possono accadere (ad esempio la malattia) e che, quando colpiscono, producono effetti negativi e generano dunque dei bisogni Bisogni e rischi costituiscono delle “sfide” per le condizioni di vita degli individui 4

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Il diamante del welfare 5

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state La spesa per la protezione sociale in % sul Pil, 2009 Fonte: rielaborazione su dati Eurostat 6

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state La spesa sociale per settori in % nell’UE-25, 2008 Fonte: rielaborazione su dati Eurostat. 7

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Che cos’è il welfare state? • un insieme di interventi pubblici connessi al processo di modernizzazione • i quali forniscono protezione sotto forma di assistenza, assicurazione e sicurezza sociale • Introducendo, tra l’altro, specifici diritti sociali nel caso di eventi prestabiliti, nonché specifici doveri di contribuzione finanziaria Ferrera (1993) 8

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 2 La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. 9

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 3 Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese. 10

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 32. La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. 11

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 38. Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all'educazione e all'avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L'assistenza privata è libera. 12

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 42. La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità. 13

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 53. Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività. 14

Art. 118 Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Le Capitolo I. funzioni L’analisiamministrative delle politiche sono sociali e del welfare state attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. 15

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Art. 118 c. 4 Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. 16

Assistenza, assicurazione e sicurezza sociale. Premessa Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state • Modernizzazione e cambiamenti indotti da questo processo (vedi processo di individualizzazione) • Aumento della complessità e del grado di interdipendenza delle relazioni sociali (individualizzazione e regolazione sociale) • Superamento della concezione tradizionale per cui la povertà equivale ad una colpa, consapevolezza che i bisogni sono strutturali, e di essi tutta la popolazione di un territorio ha la responsabilità: principio della responsabilità collettiva delle situazioni di bisogno • Sviluppo dei diritti di cittadinanza sociale 17

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Lo sviluppo del welfare state […] ha implicato una trasformazione fondamentale dello Stato stesso, della sua struttura, delle sue funzioni e della sua legittimità. In una tradizione weberiana, la crescita del welfare state può essere intesa come graduale apparizione di un nuovo sistema di potere composto di «élites distributrici» , «burocrazie di servizio» e «clientele sociali» . Con la trasformazione dello Stato cambiano anche le basi della sua legittimità e le sue funzioni. Gli obiettivi della solidità e sicurezza verso l’esterno, libertà economica all’interno e uguaglianza rispetto alla legge sono progressivamente sostituiti da una nuova ragion d’essere: l’erogazione garantita di servizi sociali e trasferimenti in denaro secondo criteri standardizzati e procedure routinizzate, non limitate all’assistenza di emergenza (Flora e Heidenheimer 1983). 18

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state • Le politiche sociali si sviluppano storicamente nei contesti in cui si affermano i diritti sociali di cittadinanza • Tali diritti: a) Assicurano l’accesso alle risorse di cittadinanza b) Consentono di superare le disuguaglianze prodotte dal mercato • Ai diritti si connettono i doveri. Art. 2 costituzione: diritti inviolabili della persona; doveri inderogabili di solidarietà; art. 3: uguaglianza formale, superamento delle disuguaglianze di fatto, in funzione della piena partecipazione (ovvero della piena attivazione dei cittadini) 19

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state La fase di espansione del welfare, che coincide con il picco più alto dello sviluppo economico del dopoguerra, è quella in cui aumenta la spesa sociale (= quantità di risorse impegnate per trasferimenti economici e servizi). L’aumento progressivo della spesa sociale si registra in tutti i paesi. Questo non vuol dire però che il welfare state si sia sviluppato dappertutto allo stesso modo. A seconda dei meccanismi utilizzati, si producono: • Politiche universalistiche • Politiche previdenziali (o assicurative) • Politiche assistenziali 20

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Si producono cioè differenti allocazioni delle risorse, che generano effetti differenti sul piano redistributivo, e quindi agiscono diversamente sulle disuguaglianze provocate dall’economia. Assistenza, assicurazione e sicurezza: tre modalità tipiche di intervento pubblico a fini di protezione sociale (e di allocazione delle risorse di welfare) 21

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Assistenza, assicurazione e sicurezza sociale Assistenza sociale Assicurazione sociale Sicurezza sociale Universale/ selettiva Occupazionale Universale Stato di bisogno Storia contributiva Cittadinanza / Residenza Prestazioni Ad hoc Contributive/ Retributive Omogenee/ Flat-rate Finanziamento Fiscale Contributivo Fiscale Copertura Condizioni di accesso 22

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Modalità di protezione sociale q Assistenza q Assicurazione q Sicurezza Sociale

Assistenza (1) n Interventi (a carattere condizionale e spesso discrezionale) volti a rispondere in modo mirato (targeted) a specifici bisogni individuali o a categorie circoscritte di bisognosi. n Questa modalità di protezione sociale rappresenta la prima forma assunta dall’intervento pubblico a partire dal XVII secolo (inizio del ‘ 600: Poor Laws in Inghilterra workhouses). Natura repressiva e stigmatizzante di queste prime forme assistenziali, che si stempera nel corso del XIX secolo.

Assistenza (2) n Le prestazioni assistenziali sono tuttora una componente importante dei welfare state maturi: in media, nei 25 paesi dell’Unione Europea, assorbono circa l’ 11% del PIL (Prodotto Interno Lordo) n Le prestazioni assistenziali sono di norma subordinate all’accertamento di due condizioni: ü uno specifico bisogno individuale manifesto ü l’assenza o forte carenza di risorse (reddito) per farvi fronte autonomamente, verificata attraverso una prova dei mezzi (means-test)

La “prova dei mezzi” (means-test) n Consiste in una forma di valutazione da parte di un’autorità pubblica, della situazione economica di chi richiede una prestazione di assistenza o l’accesso agevolato ad un servizio. n L’assistenza è, con tutta evidenza, una forma di protezione selettiva (rispetto alle condizioni di bisogno e di reddito) e quasi sempre residuale (rispetto alle capacità di risposta individuale o familiare) o sussidiaria.

Assicurazione sociale (1) Connota un tipo di intervento pubblico nettamente diverso dall’assistenza: n obbligatorio (assicurazione sociale obbligatoria, in prevalenza basata sullo status occupazionale) n imperniato sull’erogazione di prestazioni standardizzate in forma tendenzialmente automatica e imparziale, sulla base di precisi diritti/doveri individuali, e secondo modalità istituzionali altamente specializzate e centralizzate.

Assicurazione sociale (2) n Costituisce il nucleo centrale dei welfare state maturi: la presenza di almeno uno schema di assicurazione obbligatoria all’interno di un determinato paese è considerato un indicatore importante della presenza di welfare state n In genere, nei welfare state maturi c’è più di uno schema di assicurazione obbligatoria: lo Stato risponde ad una serie “tipica” di rischi (vecchiaia, invalidità, infortuni, malattia, ecc. ).

Assicurazione sociale (3) L’assicurazione sociale obbligatoria nasce alla fine dell’ 800, con una impostazione attuariale ripresa dalle assicurazioni sulla vita già sviluppate nella metà del secolo. Tratti originali: n obbligatorietà dell’adesione agli schemi assicurativi n finanziamento attraverso il versamento di contributi

Assicurazione sociale (4) n I contributi sociali prescindono dai profili di rischio individuali e consentono di distribuire il costo della protezione dai rischi su un numero ampio di lavoratori n I contributi sociali sono in genere proporzionali al reddito degli assicurati (ad esempio: il 10% sulla retribuzione lorda, quale che sia il suo ammontare: chi guadagna di più contribuisce di più) n I contributi sociali garantiscono dunque una redistribuzione di risorse ed opportunità in base a criteri di equità

Sicurezza sociale (1) n Il termine nasce negli stati Uniti nel 1935, e ancora oggi in quel Paese indica il sistema di protezione sociale tout court: ciò che in Europa si chiama welfare state, negli USA si chiama Social Security, e sono cose del tutto diverse. n La Gran Bretagna ridefinisce questo termine con riferimento all’intervento pubblico in favore di una garanzia di reddito e di salute per tutti i cittadini (pensioni e sistema sanitario nazionale)

Sicurezza sociale (2) n La Svezia è il primo paese che ha istituito (1946) una “pensione popolare”, non contributiva, a somma fissa, fruibile da tutti i cittadini con più di 65 anni, senza prova dei mezzi e indipendentemente dal loro precedente status occupazionale. n Oggi l’accezione prevalente del termine è quella di uno schema di protezione sociale obbligatorio caratterizzato da copertura universale ( a tutti i cittadini) e prestazioni uguali per tutti.

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Le principali fasi dello sviluppo storico dello stato sociale in Europa: • origine o decollo istituzionale (1880 -1920) • Introduzione dei primi schemi di assicurazione obbligatoria per i lavoratori • consolidamento (1920 -1945) • espansione (1945 -1975) • Universalità della copertura • Miglioramento delle prestazioni • Creazione dei secondi pilastri (es. pensioni) • crisi (1975 -1990) • riforma (1990 -…) • Ricalibratura 33

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Logica politica e welfare state • Fino agli anni cinquanta la politica sociale poteva essere intesa essenzialmente come questione di redistribuzione • Da metà anni cinquanta il carattere esplicitamente redistributivo della politica sociale è andato progressivamente attenuandosi e la politica sociale ha acquistato una natura essenzialmente distributiva 34

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Le politiche distributive operano secondo una logica sui generis, caratterizzata dai seguenti elementi: • Asimmetria fra benefici e costi • Elevata disaggregabilità dei benefici • Impatto esterno relativamente contenuto di ciascuna singola misura Gli attori politici sono incentivati ad adottare strategie di cooperazione e compromesso reciproco Il passaggio dalle redistribuzioni alle distribuzioni ha profondamente alterato il funzionamento del welfare state dal punto di vista politico. 35

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Lo «scivolamento distributivo» della politica sociale • fattori di natura economica che lo hanno reso possibile: occultamento dei costi • fattori di natura politica: frantumazione della domanda politica (pressione pluralistica dei gruppi di pressione) trasformazione della competizione elettorale (sul lato dell'offerta) 36

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Dalle «distribuzioni» alle «sottrazioni» : la nuova politica del welfare state • BLAME AVOIDANCE (evitare il biasimo) anziché CREDIT CLAIMING (attribuirsi il merito) • STRATEGIE INDIRETTE per evitare il biasimo: Ø offuscamento - confondere i destinatari dei tagli manipolando l’informazione o intervenendo su meccanismi e formule poco visibili Ø compensazione - placare i destinatari con clausole di transizione morbide Ø divide et impera - creare conflitti d’interesse fra le varie categorie 37

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Stretti tra la morsa degli imperativi fiscali e la minaccia di punizioni elettorali, i leader politici si sono trovati negli anni novanta a operare con margini di manovra molto limitati Per questo la strategia seguita finora è stata in genere quella dell’inseguimento adattivo e non di un attacco deciso e frontale al welfare state 38

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Le tipologie dei welfare state: i due modelli originari • Modello universalistico: – Copertura onnicomprensiva (tutti i cittadini, pochi ampi schemi assicurativi) • Modello occupazionale: – Copertura frammentata (categorie occupazionali, molti schemi con normative differenziate) 39

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Le tipologie dei welfare state: la fase espansiva e i “tre mondi del capitalismo welfarista” • Durante la fase dell’espansione il welfare state europeo è passato attraverso una seconda importante giuntura evolutiva, nella quale sono diventate importanti le dimensioni del quanto e del come, oltre a quella del chi • Esping Andersen (1990) Ø durante il lungo periodo espansivo del “capitalismo keynesiano” si sono consolidati tre diversi regimi di welfare: quello liberale, quello conservatore corporativo e quello socialdemocratico 40

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Il percorso “atipico” dei paesi dell’Europa meridionale • Fordismo “debole” e frattura insider-outsider • Forte dualismo nei sistemi di garanzia del reddito polarizzazione interna rischio di vecchiaia sovra-tutelato a discapito di altri rischi basso sviluppo dei servizi, prevalenza di trasferimenti frammentazione istituzionale • Mancato sviluppo delle politiche di assistenza sociale mancanza di una rete di ultima istanza famiglia come ammortizzatore sociale 41

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Il modello sud-europeo § una variante del regime “conservatore-corporativo”: - carattere dualistico della protezione sociale (garanzia del reddito), - picchi di generosità vs. lacune di copertura - partono da sistemi sanitari frammentati su base occupazionale per giungere a Servizi Sanitari Nazionali • ma anche un vero e proprio regime di welfare: • elevato particolarismo • basso grado di statualità (stateness) • effetti di stratificazione: iper-tutelati vs. esclusi • famiglia come ammortizzatore economico (modello delle solidarietà familiari e parentali) • protezione contro il mercato per i lavoratori occupati nei settori centrali dell’economia, piuttosto che protezione nel mercato 42

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Il welfare state in Italia: la doppia distorsione Distorsione distributiva Distorsione allocativa o funzionale Garantiti Semi-garantiti Non garantiti Vecchiaia e supersititi Rischi diversi dalla vecchiaia ++++ ++ + + - 43

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Spesa sociale per settore, % spesa sociale totale, media 2000 -2008 44

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state Le distorsioni del welfare state italiano: il «circolo vizioso» del familismo Il “ruolo vicario” della famiglia rispetto alle politiche di welfare • • ostacoli alla mobilità/disponibilità al lavoro sostegno degli outsider allo status quo distributivo rafforzamento dell’economia sommersa modificazione comportamenti riproduttivi 45

Ferrera, Le politiche sociali, Il Mulino, 2012 Capitolo I. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state La «stagione riformista» degli anni Novanta e Duemila 46