La poltica social de vivienda en Uruguay Itinerarios

La política social de vivienda en Uruguay. Itinerarios, cambios y continuidades en el debate político, las instituciones y los actores en los siglos XX y XXI (perspectiva comparada con países del cono sur de América Latina). SEGUNDA PARTE PROFA. ALTAÏR MAGRI DCP-FCS-UDELAR AÑO 2012

2ª etapa: El proceso de apropiación estatal. El área pública de la vivienda a comienzos del siglo XX. Primera década del siglo XX: La estatización y el proceso de institucionalización en la provisión de vivienda. La ideología y el debate político en el Uruguay de principios del siglo XX. La evolución en los países de la región (Argentina, Brasil y Chile). La matriz emergente de políticas sociales en la transición entre el Estado liberal y el Estado de Bienestar.

El derecho social a la vivienda. El carácter social de las políticas de vivienda: definiendo los campos de intervención en un incipiente Estado de Bienestar. Exposición de los debates y las leyes que califican la naturaleza de la política de vivienda (política social, política económica, política productiva) Demanda social y provisión del bien: a quienes, como y cuanto en la aplicación de planes y programas

1900 -1920: El estado batllista de bienestar Estado asistencial, providente y anticipador de demandas. Estado: “escudo de los débiles” • Crecimiento institucional y de políticas sociales de: asistencia pública 10% del gasto social instrucción pública del 5% al 20% GS “leyes obreras” seguridad social (cajas jubilaciones y pensiones) ley de vivienda social (ley Serrato en 1921) Objetivo: “crear sociedad” a partir del crecimiento poblacional que complejizó la débil estructura demográfica existente hasta las oleadas migratorias de fin del S. XIX. El Estado protector que anticipa demanda/élites políticas •

Área pública de la vivienda: • • • • 1912: ley 4005, estatización del BHU 1915: ley 7007, primera ley de préstamos p/vivienda social 1920: ley 7211, vivienda obrera 1921: Ley 7235 (Serrato), derecho a la vivienda 1934: Constitución asume el derecho a la vivienda 1936: Ley 9560: ampliación acceso universal (func. Públicos) 1937: Ley 9618: Ley Viviendas Económicas por BHU 1937: Ley 9723 Creación INVE/MOP 1938: Ley 9761: Préstamos hipotecarios a funcionarios públicos y jubilados 1943: Ley 10460: rebaja alquileres 1944: Ley 10534: expropiación improductiva para erradicación de rancheríos rurales 1949: Exoneración gravámenes a construcción vivienda social 1950: Ley 11563 Vivienda Funcionarios públicos y Ley 11451 Arriendos y Desalojos

Incidencia del GP en GPS 1913/1935 1936/1957 Educación 15. 2 12. 5 Salud 10. 9 10. 3 SS. SS 71. 5 70. 4 Vivienda/serv soc. 1. 5 5. 6 GS no convencional 0. 9 1, 2 100

La vivienda como derecho “Serán beneficiarios los empleados públicos y los empleados y obreros de empresas particulares, comprendidos en los beneficios sobre las leyes de jubilaciones que tengan más de diez años de servicio y que estén en situación legal de jubilarse y de percibir la asignación correspondiente. • Podrán realizar con el Banco Hipotecario del Uruguay […] a. adquisición de fincas propiedad del Banco; b. la adquisición de fincas pertenecientes a particulares; y c. préstamos para edificación (Art. 1 Ley de Derecho a la Vivienda, nº 7. 395/1921). •

• “La Ley propendrá al alojamiento higiénico y económico del obrero, favoreciendo la construcción de viviendas y barrios que reúnan estas condiciones” (Constitución de la República 1934 y 1942, Art. 44 y Art. 45 Constitución 1952). • “Todo habitante de la República tiene derecho a una vivienda decorosa. La Ley propendrá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin” (Constitución de la República 1966 y 1996, Art. 45).

Vivienda y Derecho Social: • • • Derecho social: facultad de cada ciudadano para acceder a beneficios que hacen a su calidad vida Marshall: derecho social ligado a estatus de ciudadanía: “distribución de riqueza a través de la ciudadanía política” “La ciudadanía continua siendo el arquitecto de la desigualdad social. ” Diferentes campos de políticas actúan sobre la ciudadanía: educación y estructura ocupacional reproduce la matriz de desigualdad. Porque: “el objetivo no es la igualdad absoluta, hay limites al igualitarismo. ” “La meta es eliminar las desigualdades que no se consideran legítimas y el modelo de legitimidad es diferente en cada caso”

DEFINICIÓN DE POLÍTICA SOCIAL: “[…] el conjunto más o menos coherente de principios y acciones gestionadas por el Estado, que determinan la distribución y el control social del bienestar de una población por vía política” (Herrera y Castón, 2003). Asume funciones que combinan elementos de protección, bienestar, ciudadanía y cohesión social. Opera con una lógica sectorial y programática, incorpora a diversos actores que deben coordinarse para la provisión del bienestar, deriva sus recursos principalmente del ámbito público, pero también del ámbito privado y de la cooperación internacional. No opera ya en un esquema centralizado y jerárquico sino que, en forma creciente, se apoya en dinámicas relacionales horizontales con lógica de acción en red

Políticas Sociales y Estado de Bienestar: “El Estado de Bienestar comprende aquellos aspectos de las políticas del Estado designadas a brindar protección ante riesgos especiales comunes a amplios segmentos de la sociedad”

¿La política de vivienda es una política social? Pensemos en la época: a. La naturaleza de la política b. La orientación del gobierno y el Estado c. ¿Es una política de Estado? d. El carácter de las políticas: universales focalizadas distributivas regulatorias e. orientadas a: mercado, sociedad organizada, individuos f. interventoras, libre mercado, competitivas etc. •

¿La política social de vivienda es lo mismo que la política de vivienda social? PSV: interpretación de incidencia pública en el acceso (forma, cantidad, calidad) a un bien. El objeto se hace público y genera condiciones para el acceso sin diferenciar grupos sociales. Puede tener un carácter universal. “Social” define la naturaleza de la política • PVS: conlleva una desagregación por grupos sociales al acceso. La vivienda social es comprendida como un tipo de bien que necesita ser regulada/ distribuida por la características que reúnen los grupos que son objeto de atención especial por el Estado. Tiende a ser focalizada. “Social” define a un tipo de vivienda •

Proceso histórico: Políticas asistencia pobres--- derecho de personas sin capacidad de acceso propia, donde el bien se desmercantiliza para generar la equidad en el acceso. (G. E. A: 1993)- focalización neoliberal------ mixta

Concepto de desmercantilización: “La desmercantilización se produce cuando se presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado” (G. E. A, 1993: 41) La desmercantilización de la vivienda en la órbita del Estado: puede darse en forma universal o focalizada/mixta

Las políticas del bienestar en vivienda Objetivos: generar fuentes de generación de valor con destino bienestar social Estado (BHU) agente eficaz de distribución de riqueza CAJA DE AHORRO (1916) Estructura de la política: Ahorro personal a través de la “alcancía” Retiro parcial o total sin restricciones Compensaciones por retiro anticipado 1925 a 1930: UN MILLON DE AHORRISTAS

Política social en el medio rural 1918 Préstamos para vivienda y tierras a pequeños y medianos productores Creación Sección Fomento Rural y Colonización Créditos hipotecarios $ 500. 000 Beneficiarios: jefes de familia, con hijos de nacionalidad uruguaya Obligación de habitar tierra adquirida No tener empleados a cargo (penalizado) Tierras de 50 há y luego de 75 há 1923: Ley inversión pequeños productores asociados en Colonias o Chacras agrícolas

La Comisión de Colonización permite: a. adquirir directamente campos utilizables para subdividir en chacras y colonizar en formas tan liberales que casi no necesite otra cosa el productor que capacidad para el trabajo y ejercicio de la voluntad b. lo indicado en (a), facilitará la propiedad de la tierra por quien la trabaja, principio social que crea, por razones de psicología simple, una mayor diversificación de la producción.

c. favorecer por todos los medios el desarrollo de industrias rurales […] eliminando el intermediario en cuanto sea posible, […] fomentando la difusión cultural y asesoramiento técnico como eficaces colaboradores para una mayor grandeza nacional; d. Considero que la ley satisfará las necesidades estimulatrices de nuestras industrias agrarias, sustituyendo los desalojos de las tierras por la adquisición de las mismas y estimulando bajo sus diversas formas el trabajo rural” Ministro de Industrias José Arias.

Resultados de aplicación ley: 1924: Colonia La Agraciada, 170 lotes Arriague, 20 lotes 1926: Colonia Nueva Paysandú, Nueva España 1928: Colonia San Javier, 116 chacras Ampliación de crédito a 2º hipoteca Entrega de: semillas, frutales, forestales, viveros Se crearon campos de demostración para capacitación agrícola y monta de ganado y formación en cooperativas de fomento

Nuevas cooperativas: 1929: 12 con 446 chacras, 40. 446 há y una población de 3563 habitantes en Paysandú, Salto, Río Negro y Soriano. Expropiación de 20. 000 há destinadas a colonización Demolición de 20 rancheríos y construcción de centro de colonización con infraestructura completa.

Medio urbano: Objetivo: desarrollo edilicio de Montevideo Medidas: préstamos sobre el 30 al 60% del valor real de la vivienda y su ubicación urbana Préstamos a la inversión privada mediante exoneración impositiva fiscal más créditos para construcción Renuncia fiscal a construcción casas de alquiler que supusieran rebajas del 30 al 50% del alquiler mensual Prórrogas indefinidas de lanzamientos y desalojos de vivienda popular

J. A. Ramírez (1919): Casas para obreros con derecho a propiedad Destinar 1 millón de pesos para construcción de 350 casas obreros frigoríficos de Florida, con estructura vial y saneamiento Otros casos: 1920: Construcción barrios Casabó: 230 casas 1924: La Teja: 98 casas Las casas serían pagadas en mensualidades a 30 años de plazo al BHU Ampliación préstamos sobre 85% valor real Vivienda heredable, seguros de vida BSE.

Organismos estatales y privados en el uso de la ley 1921 Compran o construyen casas funcionarios y empleados IMM: (1923) Peñarol 20 casas Complejos Cementerio Buceo Beneficios extendidos a cooperativas consumo Entes Autónomos: 1 millón Gobiernos departamentales interior : 1 millón Condiciones: Prestamos a 30 años por 90% valor casas y 75% edificios Rebaja contribución urbana para urbanización costa Montevideo

La política vivienda en contextos de crisis Fines 1º guerra mundial y crisis financiera 1929 La operativa disminuyó en volumen porque los títulos hipotecarios del banco se vieron afectados Las políticas hacia usuarios se flexibilizaron: Objetivo: no perder razón social del BHU Tolerancia en cuotas impagas, aplazamiento en cobro cuotas Se decidió por ley especial que el BHU no aportara el 85% de utilidades líquidas a rentas generales

Resurgimiento del proceso distributivo (1938 -43): 1 millon de operaciones y 4. 5 millones invertidos Rural. El rol del Estado y la responsabilidad del beneficiario: “si el factor hombre es primordial, si hay que vincular al hombre a la tierra, hay que comenzar por tener la seguridad de que el hombre quiere darle a la tierra todas sus energías para obtener su fruto, de que a ser un hombre de trabajo, no de que se dará una chacra a un hombre que no siente afecto al suelo y que no desea vincularse a el. Pero también tiene el Banco el deber de no engañar a los hombres de labor, como tiene el valor de mostrarles que parte de su esfuerzo tendrán que entregar para el servicio de su deuda hipotecaria y demostrarles, si así fuere, que la atención a ese compromiso esterilizará todas sus fatigas. ” Memorias del BHU.

BHU Urbano 1934: ajustes a ley Serrato a. vivienda única b. no alquilarla hasta pagar el 70% deuda c. baja la tasa interés al 6. 5 % d. se baja la deuda por muerte comprador e. seguro vida por BSE f. mujeres casadas pueden comprar, enajenar sin autorización del marido o de la justicia g. extensión préstamos funcionarios y privados del interior h. impulso a inversión turística

Énfasis en la vivienda social: INVE 1937 Préstamos construcción-mejora-alquiler CONDICIONES: Buena conducta, jefe de familia, empleado Sueldos hasta $ 120 Arriendo anterior a dos años Alquiler por sorteo Viviendas menos de $ 4000 en cuotas fijas a 30 años El alquiler forma parte de la cuota Seguro de vida al promitente comprador Escritura en la última cuota Renuncia fiscal a inversores privados: BHU 75% + 25% INVE CERRO: 400 CASAS Y 10 GRUPOS HABITACIONALES

Vivienda en el neobatllismo: 1945 -1955 El mercado: Industria manofacturera crece 99% Construcción crece: 104% Agro crece: 44% El Estado: Industria: 21% capacidad manofacturera Asalariados estatales: 10% Valor maquinarias: 20% % Producción total país: 16% BHU siguió consolidando políticas sin planificación ni coordinación con otros entes del Estado.

1947: Correcciones de rumbo: Departamento Financiero de la Habitación Misión: fomentar el ahorro previo con destino a vivienda Visión: “es el medio mas efectivo cuando cumple con una finalidad social, para disciplinar y ordenar la vida familiar” (memorias BHU) Beneficiarios: familias y sociedades de crédito recíproco Ahorro previo: 15% mínimo Préstamo hipotecario: 85% El ahorrista podía adquirir casas del BHU o comprarlas a empresas o particulares.

Redefinición de vivienda social “Vivienda mínima que satisfaga las necesidades funcionales básicas de la vida contemporánea de la familia a la que ha de destinarse. Por consiguiente este tipo de vivienda tendrá la variedad de tamaños según sea la composición familiar, las actividades ocupacionales de sus miembros y el nivel económico y cultural de sus moradores. Toda vivienda económica por mínima que ella sea, además de la dimensión física debe contar con la dotación de servicio sanitario higiénico propio y facilidades de agua, desagüe y eliminación de residuos. (Memorias BHU, 1950)

Interpretaciones Para los intereses económicos del Estado en la distribución de recursos : “lo mas importante es la coincidencia de opiniones en cuanto a la necesidad de una integración del problema a la planificación económica del país” “La necesidad de un mejor aprovechamiento de recursos recomienda disminuir el costo de unidad por vivienda mediante soluciones arquitectónico-urbanísticas adecuadas, disminuir gastos de financiamiento, favorecer capitales privados, cooperativas.

Rumbos de las políticas vivienda: PSV y PVS (19201967) Programas universales 1915 a 1938 varios programas de préstamos a funcionarios públicos y privados 1947: Departamento Financiero Habitación por ahorro previo Fomento turístico y casa veraneo Programas focalizados 1926 Viviendas Obreras 1936 Viviendas Económicas 1934 prórroga lanzamientos 1937 INVE, ley 9723 MOP 1944 expropiación de rancheríos rurales 1949 exoneración gravámenes Construcción vivienda Social 1952 congelamiento alquileres 1967 Ley MEVIR

Préstamos BHU solicitados y escriturados por años seleccionados : años p. Solicitados 1912 1270 634 49. 9 1920 1199 700 58. 3 1930 3948 2269 57. 4 1935 1251 766 61. 2 1940 2656 1253 47. 1 1950 7385 4578 61. 9 1955 5172 3968 76. 7 1960 3151 3079 97. 7 1964 3201 1895 59. 2 1967 1666 1553 93. 2 Memorias BHU p. otorgados % otorgado

Inversión en construcción viviendas como % PBI períodos Vivienda % PBI Educación % PBI 1955 5. 6 1956 6. 1 1957 5. 6 1958 5. 9 1959 6. 5 1960 6. 5 1961 5. 2 2. 0 1962 4. 2 2. 3 1963 4. 1 2. 0 1964 4. 6 2. 0 1965 4. 6 3. 2 1966 5. 1 2. 7 1967 5. 4 3. 0 1968 5. 1 2. 5

1960: La 1ª crisis del modelo de bienestar en vivienda Factores generales: inflación, crisis exportaciones y fin del ISI Factores financieros del BHU: Préstamos internacionales del BID y Ap. P Inflación deterioró rentabilidad de los títulos , se desvalorizaron y se desestimuló inversión financ. No se captaban recursos financieros Se redujo el crédito con trabas burocráticas La congelación de alquileres desestimulaba la demanda Congelación de precios y salarios en 1968

Los títulos hipotecarios y los préstamos a largo plazo no se reajustaban a la inflación. Como resultado los ahorristas perdían capital y el BHU confianza. Los beneficiados de este proceso fueron los antiguos prestatarios con deudas bajas. La consecuencia para los prestatarios del BHU fue impresionante teniendo en cuenta que la inflación media en el decenio 19561965 fue del 29% y en los tres años 19661968 del 80% J. P Terra.

Resultados operativa BHU, período 19501960 7% viviendas construidas por sector público 28% privadas con financiamiento público 65% emprendimientos privados El BHU se afianzó en la línea crediticia a particulares y empresas para acceso a grupos medios y medios altos descuidando la vivienda social. CIDE (1963): déficit de 85. 000 soluciones habitacionales para grupos bajos y mediobajos. Recursos del 7% del PBI

1967 -1968: BHU sin operativa de préstamos Déficit vivienda crece Demanda vivienda/ capacidad pago familias Alquileres: 3. 4 % valor vivienda, 13% del ingreso familiar Crisis inversión privada como consecuencia de políticas anteriores del Estado Asociaciones crediticias: quebraron dejando adentro los ahorros de los clientes Beneficiarios ahorro previo “ganaron” hasta proceso inflacionario

1968: ley de vivienda nº 13. 728 Combinar acción social con racionalidad gestionaria (demanda expresada en la CIDE) Planificación mediante Planes Quinquenales Ley deroga todas las anteriores Clasificación de beneficiarios según nivel ingreso “Nivel Teórico de Suficiencia”: menor ingreso familiar que permitiera el acceso a préstamo sin afectar el 20% del ingreso

Categorías de beneficiarios: A, B, C, D A: sus ingresos no alcanzan a 1/3 del nivel de suficiencia. Subsidio total B: incapaces de financiar por su cuenta una vivienda económica. Subsidios parciales C: apenas superan el nivel de suficiencia D: los que superan 2 ½ veces el nivel de suficiencia

Categoría de las viviendas: A. DE INTERÉS SOCIAL Económica: superficie mínima (1 dorm. ): 32 m 2, con subsidios y/o préstamos blandos Media: sup. Mínima 54 m 2, hasta doble del valor de una económica. Sin subsidio pero financiada totalmente con préstamos hipotecarios de Ahorro B. otras categorías Confortable: de hasta 65 m 2, dobla el valor de la media, préstamos parciales Suntuaria: libre superficie, sin acceso a ayuda estatal

Factor financiero Creación de la UR (corrección anual s/ IMSal) Justificación de la UR: desviar los efectos inflacionarios sobre salario en la cuota Préstamos grandes para construcción vivienda propia a particulares, cooperativas y fondos sociales Facilidad de refinanciar por brecha ingresos BHU financia hasta el 90% valor vivienda No obligación de ahorro previo Con ahorro: 2 años ½ antigüedad Tasa interés del 6% anual

Organización institucional Creación de DINAVI en el MOP encargada de: “planeamiento, promoción, financiación, evaluación y contralor de la acción de los organismos en el campo de la vivienda y en todo lo atinente al cumplimiento de ésta” Cooperar con la OPP Coordinar políticas vivienda Promover investigación y tecnología Reglamentar y vigilar producción y finanzas Asistir a cooperativas ayuda mutua Comisión multilateral de asesoramiento

FONAVI: recursos redistributivos a vivienda social Impuesto del 2% a sueldos y retribuciones 1% del empleador, 1% del empleado Producto de emisión /colocación Obligaciones Hipotecarias Reajustables al 5% interés mercado Depósitos del sistema de ahorro y préstamo Amortización préstamos del Fondo N. Vivienda y sus intereses Préstamos privados al Fondo N. Vivienda por emisión del Banco Central Recursos del exterior con destino a construcción vivienda social

La resistencia del BHU Primeras indicaciones internacionales sobre bancos hipotecarios en A Latina En la ley el BHU: Administra el Fondo Nacional de Vivienda Otorgar préstamos Responsable del recupero préstamos Asignación subsidios y responsabilidad sobre su utilización Órgano central de ahorro y préstamo Articulador del Sistema Público Nacional de la Vivienda con organismos y gobiernos

Participación: cooperativismo de ayuda mutua “Aquellas sociedades que, regidas por los principios del cooperativismo, tienen por objeto principal proveer de alojamiento adecuado y estable a sus asociados, mediante la construcción de viviendas por esfuerzo propio, ayuda mutua, administración directa o contratos con terceros y proporcionar servicios complementarios a la vivienda” art. 130. “Ayuda mutua es el trabajo comunitario, aportado por los socios cooperativos para la construcción de conjuntos colectivos y bajo la dirección técnica de la cooperativa”