La simplification des formulaires administratifs Synthse de ltude

La simplification des formulaires administratifs - Synthèse de l'étude qualitative - Mai 2001 SIG / COSA Contacts SOFRES Brice Teinturier / Anne-Hélène Mangin 01 40 92 47 70 / 47 33 Réf. 70 BG 22 - AMI DRX

SOMMAIRE ò Note technique. . . 3 ò Synthèse des principaux enseignements de la phase pilote. . . . 5 1. Eléments de contexte : "le péché originel" du formulaire administratif. . . . 6 1. 1 Le formulaire administratif : un a priori systématiquement défavorable. . . 7 1. 2 Un a priori qui peut s'atténuer fortement au contact du formulaire. . . 11 2. La conception du formulaire administratif : « bonnes pratiques » et écueils à éviter. . . 13 2. 1 Intervenir par un travail de simplification des étapes successives par lesquelles on s'approprie le formulaire. . . . 14 2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser 2. . . . à partir du test des formulaires.

NOTE TECHNIQUE 3

Note technique ò Etude réalisée pour : le SIG / la Commission pour les simplifications administratives (COSA) ò Méthodologie : qualitative, par réunions de groupes et entretiens individuels ; Au total, deux réunions de groupes et 36 entretiens individuels ont été réalisés, du 7 au 23 avril 2001 ; le test a été effectué à partir des six formulaires suivants : Ø la demande de carte nationale d'identité Ø la déclaration de situation de la CAF Ø la demande de retraite personnelle Ø la déclaration de succession Ø la demande de CMU Ø la demande de RMI Pour chaque formulaire, le test a été bien entendu centré sur les groupes 4 les plus concernés. sociaux "cœur de cible", c'est-à-dire

SYNTHESE DES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DE LA PHASE PILOTE 5

1. Eléments de contexte : "le péché originel" du formulaire administratif 6

1. 1 Le formulaire administratif : un a priori systématiquement défavorable ò Quel qu'il soit, et avant même d'être vu, tout formulaire administratif fait l'objet d'un a priori défavorable auprès de l'usager. ò Le formulaire administratif est en effet, dans les représentations des Français, le contraire d’une « formalité » , au sens courant du terme : i parce que le formulaire administratif relève d'un univers perçu comme complexe : Ø l'administration émettrice est un univers complexe, voire infantilisant et angoissant : "Parfois, les mairies des petites communes ne sont ouvertes qu'un jour par semaine, en plus il y a les problèmes de délais, ils se renvoient la balle, c'est pas moi : j'étais pas là / pas de réponse…" "C'est mal organisé, souvent on va dans un bureau, puis dans un autre, il faut aller à la mairie, y retourner, faire la queue à chaque fois …" "Ils veulent tout savoir" "On est des numéros dans les files d'attentes, numéros de dossiers, d'identification, matricules, on est catalogués" ; "Indiscrétion, inquisiteur, indiscret, irrespectueux. " "C'est angoissant, peur de mal faire, c'est infantilisant" ; "On a peur de demander, de passer pour un idiot, de ne pas comprendre" 7

1. 1 Le formulaire administratif : un a priori systématiquement défavorable (suite) Ø la démarche est complexe : identifier, se procurer et rendre le formulaire, produire et rassembler l'information ; "Timbre, recherche, tampon, signature de l'intéressé, il manque toujours un papier, il manque toujours une information, oublis, renvois, bureau, queue…" "Collecter les infos, tous les justificatifs à fournir, il faut se justifier tout le temps, trop de papiers, trop d'infos, ça devient ridicule parfois. " "Recher le bon document, l'obtenir, bien se faire comprendre au départ, savoir le remplir, demander un rendez-vous et l'obtenir, envoyer, respecter les délais, attendre le résultat…" Ø le document est en lui-même complexe, on ne maîtrise pas ses formes, ses codes, son langage ; "Incompréhensible, fouillis, galère, compliqué, il faut faire attention, ça réfère à des codes qu'on ne connaît pas" "Il faut lire entre les lignes, on est mal informé, parfois on nous dit numéro de dossier, ou numéro de matricule, et c'est la même chose. " 8

1. 1 Le formulaire administratif : un a priori systématiquement défavorable (suite) i parce que le formulaire administratif n'est pas toujours perçu comme directement ou pleinement "utile" à la personne qui le remplit : on distinguera ainsi trois grandes familles de formulaires : "Ce qui est important, c'est le résultat, ça peut servir, ça nous apporte quelque chose, les papiers dont on a besoin" Ø les "formalités" (les formulaires de l'état civil) Ø les "formulaires qui aident" (les formulaires sociaux) => ces formulaires sont perçus comme "un mal nécessaire" Ø les "formulaires pour payer" (les formulaires fiscaux) => ces formulaires sont perçus comme l'archétype de la corvée 9

1. 1 Le formulaire administratif : un a priori systématiquement défavorable (suite) Cette triple complexité, associée à une utilité qui fait question, fait du formulaire administratif l'exemple type de la "corvée", du "pensum", quels que soient sa forme et son agrément ; et ceci, d'autant plus qu'il s'agit d'une corvée récurrente … "C'est casse-pieds, barbant, pénible, j'ai mal à la tête, lourd, rébarbatif, lassant, ennuyeux, fastidieux" avec une dimension d'angoisse d'autant plus forte que l'on s'adresse à des publics fragilisés (aide sociale). On voit dès lors, comment la conception d'un formulaire va se trouver confrontée à un double enjeu : i parvenir à "casser" cet a priori de complexité au moment du remplissage ; i créer, via le formulaire, une relation d'une meilleure qualité entre l'administration et l'usager. 10

1. 2 Un a priori qui peut s'atténuer fortement au contact du formulaire ò Si les représentations de complexité, de "corvée", sont extrêmement fortes et ancrées chez l'usager, les réactions dès lors que le formulaire est entre ses mains peuvent en différer fortement. On peut dessiner, à partir des réactions aux formulaires testés : i d'un côté, ce que serait le formulaire idéal : agréable, simple, lisible, facile d'accès et facile et rapide à remplir ; Ø avec des couleurs, une mise en page aérée, non oppressante ; Ø avec des encadrés, des titres ; Ø avec des questions / un langage simple et familier ; Ø pouvant être rempli sans notice. Au-delà du gain de simplicité, on apprécie quand on rencontre ce type de formulaire le « geste » de l’administration vers l’usager, la démarche de « séduction » ; « C’est gentil, on nous donne des conseils, on a l’impression d’être moins anonyme, moins paumé, ça fait moins fonctionnaire ; c’est comme s’il nous disait : venez nous voir, je vous accueille avec plaisir. » 11

1. 2 Un a priori qui peut s'atténuer fortement au contact du formulaire (suite) i de l’autre côté, un état des lieux de ce qui contribue à une image détestable du formulaire administratif : Ø une attractivité faible, des codes visuels très « administratifs » , voire angoissants ; Ø un repérage difficile, des documents oppressants, confusants ; Ø une lecture qui demande une attention soutenue, un effort ; Ø des documents qu’on ne peut remplir seuls, sans notice ou même sans l’aide d’une tierce personne ; Ø des documents techniques, complexes, faisant appel à un langage juridique, technique ou professionnel, non accessible à l’usager ; Ces formulaires semblent alors ne pas prendre en compte l’usager, voire ne pas le respecter ; il y a une attente de remaniement du document, afin de le tourner plus vers l’usager / de s’adapter à lui. 12

2. La conception du formulaire administratif : « bonnes pratiques » et écueils à éviter 13

2. 1 Intervenir à chacune des étapes d'appropriation du formulaire ò Dans ce cadre, on peut esquisser un certains nombre de "règles", qui pourront aider, lors de la conception du formulaire administratif, à sa bonne réception par l'usager, et son bon remplissage, en intervenant sur les différentes étapes de l'appropriation du formulaire par l'usager : i Etape numéro 1 : générer une prise de contact positive, afin d'aider l'usager à se mettre dans une posture favorable au formulaire et à son bon remplissage ; i Etape numéro 2 : favoriser une bonne appréhension globale du document, en termes de lisibilité et de repérage ; i Etape numéro 3 : faciliter, dans son détail, la lecture et le remplissage du formulaire sans erreurs. ò Ces règles tiennent compte à la fois des attentes exprimées par les usagers, et de l'analyse des doutes, incompréhensions, erreurs commises ; il faut noter qu’elles ne tiennent, par nature, pas compte des représentations, du vécu et des contraintes de traitement du formulaire par l'administration. 14

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires ò Première "règle" : faire en sorte que l’usager se sente pris en compte, respecté et valorisé => ceci peut se décliner concrètement de la manière suivante, autour de trois axes : 1/ la conception graphique du document, son caractère agréable à l’œil, en dehors de toute contrainte de lisibilité ou de technique ; Ø il s’agit de créer l’impression que l’administration cherche à plaire au demandeur / au déclarant ; Ø travailler dans cette direction comporte cependant des limites : celles du sérieux / de l’image de l’administration. 2/ le format du document, la confidentialité qu’il assure dans certains cas aux renseignements fournis par le demandeur / déclarant ; 3/ le rappel de la présence bienveillante de l’administration, notamment en termes d’aide au remplissage et de disponibilité pour des conseils ; “ c’est plus humain, on prend en compte la personne, elle facilite la vie des gens ” ; “ venez nous voir", c’est une bonne idée, c’est une bonne initiative ” ; “ c’est important, c’est très bien d‘avoir un récapitulatif comme ça des endroits où s’adresser. ” 15

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) ò Seconde "règle" : mettre l’usager à l’aise, diminuer quand c’est le cas son anxiété face à l’administration => ceci peut se décliner autour de deux axes complémentaires aux trois premiers : 1/ notamment dans les cas de demande d’aide sociale, faire appel à une mise en page aérée, qui soit moins propice à réactiver l’angoisse / à créer le sentiment de se perdre ou de se noyer ; “ on voit tout d’un coup d’œil ” ; “ plusieurs couleurs, ça saute aux yeux ” ; "j’ai regardé les caractères verts dans la colonne, puis j’ai commencé par le début, je ne panique pas, je regarde les questions ” 2/ l’attention portée au langage employé, à la fois en termes de vocabulaire et de tournures de phrases, avec deux grandes directions : Ø utiliser un langage courant, compréhensible par tous, afin de ne pas mettre chacun face à ses propres limites ; ou favoriser la tedance à ne pas remplir ce que l’on ne comprend pas / répondre n’importe quoi ; Ø utiliser un langage qui tienne des difficultés matérielles, mais aussi psychologiques demandeurs / déclarants ; “ résidence stable : j’ai pas aimé, déjà que le rmiste n’a pas le moral, en plus, ça veut dire qu’ils sont instables. ” 16

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) ò Troisième "règle" : une mise en page qui permettre une lecture en diagonale, un repérage rapide, une identification immédiate de ce que l’on doit, en fonction de sa propre situation et/ou demande, remplir ou non ; ceci renvoie à trois axes : 1/ un format global qui permette une visualisation rapide du document ; 2/des grands points de repères visuelsun découpage / de l’espace bien segmenté : des encadrés, des titres, des couleurs, des aplats… ; “ on voit bien les points clés, il n’y a pas trop de choses à remplir, il faut mettre des croix ” 3/ le respect d’un code homogène sur l’ensemble du formulaire, une couleur / une typographie / un aplat ayant toujours la même signification. 17

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) ò Quatrième "règle" : le formulaire doit pouvoir exister sans sa notice ; concrètement : les informations essentielles au remplissage du formulaire doivent figurer sur le formulaire, ou doivent être appelées par un renvoi explicite vers la notice ; le formulaire doit pouvoir “ vivre ” tout seul, parce que dans la plupart des cas, on ne lira pas la notice ni avant, ni après avoir rempli le formulaire ; au mieux, on s’y reporte en cours de remplissage, en cas de doutes / interrogations / difficultés. 18

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) ò Cinquième "règle" : concevoir la notice en appui du formulaire, et non comme un préalable indispensable / un complément systématique ; de ce point de vue, trois axes : 1/ la notice et le formulaire doivent “ coller ” à la même structure, au même plan, de façon à permettre un repérage rapide dans la notice / une identification immédiate des points d’explication nécessaires ; et dans ce cas, la logique doit impérativement être poursuivie jusqu’au bout ; chaque rubrique de formulaire doit avoir sa correspondante dans la notice et faire lien avec les pièces à joindre. 2/ la notice doit être séparée ou détachable, de manière à permettre de la conserver ouverte à côté du formulaire que l’on remplit ; par ailleurs, le fait de séparer la notice permet une mise en page plus aérée du formulaire lui-même. 3/ les informations ne doivent pas figurer en doublon / sous des formes différentes sur le formulaire même et la notice, ce qui ne peut que prêter à confusion. 19

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) ò Sixième "règle" : ne laisser aucune place aux questions au cours du remplissage / avoir réponse à tout => de ce point de vue, quatre axes de travail : 1/ adopter un ordre logique, qui corresponde au sens habituel de la lecture ; Ø Cette remarque vaut pour l'organisation globale du formulaire, de la première à la dernière page, de haut en bas, de gauche à droite … Ø … mais elle vaut aussi pour le détail du questionnement (la position par exemple des consignes de remplissage par rapport à la question). 2/ tenir compte de l’expérience des demandeurs / déclarants, ainsi que des habitudes ancrées ; le "nom" constitue ainsi une "clé d'entrée" dans la page, ce qui peut conduire à faire ignorer ce qui le précède ; les notes de bas de page doivent figurer en bas de page et non pas au milieu ; etc. . . 20

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) 4/ sur le plan du langage, rester le plus proche possible du langage courant, tant dans le vocabulaire que dans le style employé ; dans tous les cas, ne pas hésiter à fournir des explications ; deux exemples : la question du nom : la question de la nationalité : i "nom de naissance" / "nom marital" ne pose pas de problèmes ; i "nom patronymique" fait douter, même ceux qui au fond, savent de quoi il s’agit ; i "nom d’usage", par contre, a fortiori “ autre nom d’usage ”, donne libre cours à toutes les interprétations fantaisistes ; 21 i même si la plupart des personnes interviewées étaient de nationalité française parce que nées en France de parents français, le simple fait de lire la liste de propositions (Français par filiation, etc. . . ) tend à introduire de la confusion et du doute.

2. 2 Les grandes "règles" que l'on peut esquisser à partir du test des formulaires (suite) ò Septième "règle" : un cadre d'information à géométrie variable => concrètement : 1/ quand le formulaire s'y prête (simplicité des informations demandées), éviter, autant que faire se peut, la notice ; Ø il est parfois possible, avec une mise en page appropriée et des explications minimales, de tout faire tenir sur le formulaire luimême. 2/ quand elle est nécessaire, concevoir la notice comme un appui au remplissage, une "hot line", une assistance point par point, en direct ; 3/ dans certains cas, une information supplémentaire, plus détaillée, plus pointue, ou plus large, fait l'objet d'une attente ; Ø on peut y répondre par l'idée d'un "livret" sur les droits, les règles (demande de CMU, déclaration de succession), qui ne recouvre pas la notice ; Ø on peut également y répondre par la réaffirmation de la présence et de la disponibilité de l'administration, la présence d'un numéro de téléphone, d'une incitation au rendez-vous, etc. 22

Conclusions 23

Conclusions ò A partir de l'étude auprès des usagers et le test de remplissage, on peut mettre en avant les grands enseignements suivants : i la perception des formulaires est autant, sinon plus, structurée par des représentations fortes, relatives à l'administration, que par le contact avec les formulaires eux-mêmes ; i le travail de simplification permet d'aller à l'encontre de ces a priori négatifs, et peut avoir un impact très positif, non seulement sur le remplissage du formulaire, mais aussi plus largement sur l'image de l'administration et des rapports qu'on peut avoir avec celle-ci ; i les attentes des usagers en matière de simplification, au total, réfèrent toutes à l'idée de se placer du point de vue de l'usager ; il s'agit dès lors tout autant : - de diminuer l'aspect "corvée" du formulaire, par l'usage de codes plus attractifs ; - d'aider à une lisibilité globale facile et rapide du document ; - de se mettre à la portée de tous par l'usage d'un langage plus familier. 24