Hjelmengutvalget Konkurranse p like vilkr Rapport fra regjeringas

Hjelmengutvalget: Konkurranse på like vilkår: Rapport fra regjeringas arbeidsgruppe om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører Nei til EU sitt årsmøteseminar 16. 3. 2019 Gunnar Rutle

Hjelmengutvalget er en direkte følge av EØS-avtalen Regjeringen satte i 2016 ned en arbeidsgruppe med navn «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» . Begrunnelsen: «EØS-reglene om offentlig støtte regulerer i dag forhold av stor betydning for konkurransen mellom offentlige og private aktører. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har behandlet en rekke klagesaker om støtterettslige problemstillinger knyttet til kryss-subsidiering, skattefritak og manglende etterlevelse av markedsinvestorprinsippet de siste årene. På bakgrunn av enkeltsakene har ESA på generelt grunnlag reist spørsmål om skattelovens generelle skattefritak for staten, fylkeskommuner, regionale helseforetak og helseforetak, og ubegrensede garantier for de ovennevnte subjektene, er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte når disse utøver økonomisk aktivitet. ESA har også anmodet norske myndigheter om å innføre tiltak som hindrer at det offentlige kryssubsidierer sin økonomiske aktivitet. »

Oppsummert: Saker som ESA peker på som konkurranse-fordeler for offentlige institusjoner sammenliknet med private: • Konkursimmunitet • Lavere renter som følge av dette • Skattefrihet • Kryssubsidiering – eksempelvis ved at ressurser bestemt for den offentlige delen av virksomheten kommer den private tilgode

«En helt annen måte å organisere det offentlige, og velferds- og tjenestetilbudet på enn i dag» • Jurist Herdis Helle, som har doktorgrad i EU og EØS sin konkurranserett, sier til Dag og Tid at «Det ESA foreslår, er en helt annen måte å organisere det offentlige, og velferds- og tjenestetilbudet på enn i dag, og det kommer til å ha enorme følger dersom ESA får gjennomslag» . • Hans Petter Graver, Professor ved Institutt for Privatrett (Ui. O) er også uenig med ESA. I «Fare for privatisering» (Klassekampen 5. 1. 17) sier han "Dette er ikke bare snakk om juss, men også noe som er gjenstand for politiske vurderinger. Opp gjennom historien har man sett at EØS-avtalen brukes som brekkstang for å føre en politikk man ønsker".

Et mandat som bare delvis har noe med EØS å gjøre Men i stedet for å avvise problemstillingen (hørt om handlingsfriheten? ) nedsatte Regjeringen en arbeidsgruppe ledet av jusprofessor Erling Hjelmeng for å se på dette. Mandatet for arbeidsgruppa «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» var todelt: 1. For det første å få fram handlingsrommet innafor EØS-avtalen, ved å greie ut de støtterettslige problemstillingene ESA reiste. Arbeidsgruppa skulle òg utgreie hvilke tiltak som var nødvendige for å etterleve støtteregelverket. 2. Men arbeidsgruppa ble i tillegg bedt om å komme med forslag til ytterligere tiltak for å sikre like konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører. Denne andre delen av mandatet har ikke direkte noe med Norge sine plikter under EØS-avtalen å gjøre. EØS-avtalen skal primært sikre likebehandling av norsk og utenlandsk næringsliv. Del 2 av mandatet er rett og slett et næringspolitisk oppdrag fra regjeringa i tråd med deres privatiseringsiver. Parallellene til noen av tiltakene i TISA-avtalen – som det ikke ble noe av – er tydelige.

Er brudd med forutsetningene for EØS-avtalen i 1994 • Da EØS-avtalen ble innført 1. 1. 1994 var det utenkelig at EØS-avtalen direkte skulle blande seg inn i hvordan vi organiserer offentlig virksomhet og vår velferdsstat. Oppfatningen den gang var at en måtte overholde EUs anbudsregler og likebehandle norsk og utenlandsk næringsliv. Ellers kunne stat, fylker og kommuner fortsette som før. • Offentlige tjenester skal bare omfattes av reglene for ulovlig statsstøtte dersom de blir tilbudt i et eksisterende marked, på tvers av land, og når kriteriene for EØS-rettslig økonomisk aktivitet er innfridd. Her er det tolkningsrom, og dermed usikkerhet. • Ingen ville kommet på ideen om at kommuner og stat skal betale skatt til seg sjøl. Ingen ville sett det som et problem at offentlig virksomhet får lavere rente fordi det stilles garantier og konkursfaren er ikkeeksisterende.

Offentlige virksomheter skal oppføre seg markedsaktører I rapporten sin mener flertallet i Hjelmengutvalget at det ikke er nødvendig å oppheve konkursimmunitet, men at det skal innføres et markedsaktørprinsipp. Markedsaktørprinsippet innebærer at det offentlige, når det driver aktivitet i markedet, må handle på samme måte som en sammenlignbar, rasjonell og profittorientert privat aktør ville ha gjort under lignende omstendigheter. Det betyr at • Rentefordelen ikke skal gjelde den kommersielle delen. • Det stilles krav til markedsavkastning, profitt i tråd med det private ville ha krevd • Det skal lages en egen tilsynsmyndighet for å påse at reglene for markedsaktør etterleves. Hjelmengutvalget foreslår at det skal være konkurransetilsynet. De skal kunne pålegge tiltak for å etterleve prinsippene. Konkurransetilsynet skal få myndighet til å kreve støttebeløp overført til staten, en bøteleggingsmyndighet.

Konsekvenser av markedsaktørprinsippet • Å innføre egne regnskap for all økonomisk aktivitet som kan tenkes å være i konkurranse med private eller andre offentlige aktører er ressurskrevende. Det betyr at all aktivitet i enheten må fordeles, og trolig internfakturering. Bare dette organisatoriske merarbeidet vil føre til at mange gir opp en ellers fornuftig praksis. • Rentefordelen. Her er tanken at markedsdelen av et offentlig selskap skal «bøtelegges» med f. eks. 1 % ekstra rente på sin del av lån. Etter min mening vil dette kunne gi urimelige ulemper for offentlig virksomhet. Store internasjonale konsern vil ofte kunne oppnå svært gunstige låne- og rentebetingelser.

Et viktig begrep: Økonomisk aktivitet EØS-rettslig definisjon av økonomisk aktivitet betyr kjøp og salg av varer eller tjenester i det som i EØS-rettslig forstand anses som et marked. Vi kan ikke dra slutninger fra forståelsen av tilsvarende norske begreper i lovverk, økonomisk teori eller dagligtale: Viktig her er at myndighetsutøvelse i EØS-forstand ikke anses å skje i et marked. Ifølge rettspraksis anses heller ikke tjenester som er finansiert av offentlige budsjetter, basert på solidaritet og som ikke forutsetter mer enn marginal egenbetaling å være EØS-rettslig økonomisk aktivitet. I Norge gjelder dette for eksempel utdanning, spesialisthelsetjenester, kommunale helse og omsorgstjenester, barnehager og barnevern.

Hjelmengutvalget sin definisjon av økonomisk aktivitet? • I brevet som dannet utgangspunkt for saken sier ESA ingenting om hva de regner som økonomisk aktivitet. • Men Hjelmengutvalget sin rapport går – i tråd med del 2 av mandatet – lenger enn den vanlige EØS-definisjonen: De hevder at hvis enheten tilbyr en tjeneste i konkurranse med private eller offentlige aktører, vil tjenesten normalt måtte anses som en EØS-rettslig økonomisk aktivitet som er omfattet av statsstøttereglene i EØS. • Regelverket som var ment å forhindre subsidiering av nasjonal industri, brukes her til å gripe inn mot finansiering som i liten grad påvirker samhandelen og for å åpne for liberalisering av offentlige sektor. Her ønsker utvalget altså å gå lenger enn ESA krever. • I tillegg til at definisjonen er vid, så er den også dynamisk. Utvalget sier at spesialisthelsetjenesten i Norge ikke er en økonomisk aktivitet, mens den er en økonomisk aktivitet i Belgia. Det betyr at dersom privatisering er kommet langt, så trer EUs regler for offentlig støtte inn. Det betyr at det blir umulig å reversere privatisering.

Markedsaktørprinsippet – et asosialt prinsipp Å følge markedsaktørprinsippet innebærer at det offentlige må ha utsikter til å oppnå fortjeneste på linje med det en hypotetisk profittorientert privat aktør ville kreve: a) Det betyr bl. a. at å subsidiere tjenester – slik en rekke kommuner f. eks. gjør for SFO-tilbudene og sosialboligene sine – aldri vil være i samsvar med markedsaktørprinsippet. b) Det vil heller ikke selvkostprising, som vi kjenner bl. a. fra husholdningsavfall- og VA-sektorene, være. c) Markedsaktørprinsippet gir heller ikke mulighet for å vektlegge fordelingseffekter – priser justert etter betalingsevne.

Markedsaktørprinsippet - krav til avkastning • Offentlig virksomhet drives ikke for avkastning. • Det er heller ikke målet når kommuner er på det kommersielle markedet i tilknytning til offentlig drift. Det kan være for å få utnyttet ledig kapasitet, utnytte stordriftsfordeler eller rett og slett sørge for et godt tilbud til innbyggerne. Å kreve at all slik aktivitet skal ha en markedsmessig avkastning er å begrense politikernes handlingsrom og dermed demokratiet. • Om kommunen velger å drive en kino med underskudd eller tilby et bredt tilbud av kulturarrangement uten at det går med overskudd, har ikke ESA noe med. Og spesielt når denne delen av aktivitet påføres fiktive kostnader som kommunen faktisk ikke har

Dramatiske prisøkninger på kommunale goder KS har fått laget en rapport der de har gjort ulike eksempelberegninger på hva som vil bli kostnadene hvis Hjelmengutvalget sine krav legges til grunn (side 53 ff): • Svømmebassenget Bjørkelangen i Aurskog-Høland kommune: Prisene vil godt og vel dobles: enkeltbillett voksen fra 100 til 210 kr, barn fra 60 til 130 kr • Brynseng Skole i Oslo: Skolefritidsordningen (SFO)/ Aktivitetsskolen (AKS). Med jevnt fordelt prisstigning vil alle priser økes til 267 % av dagens: høy pris fra 2998 til 10991 kr og lav pris fra 640 til 2346 kr • Svømmebassenget Nordli Folkebad i Lierne kommune: Økning til 830 % av dagens pris : Voksen fra 60 til 500 kr, barn fra 30 til 250 kr

Nasjonalt tilsyn omtrent som finanstilsynet og ACER • Hjelmengutvalget beklager at ESA verken har kapasitet eller midler til å sørge for at norske kommuner og annen offentlig virksomhet følger det utvalget mener er EUs konkurranseregler. De foreslår derfor å innføre et nasjonalt tilsyn for å gjøre kontrollen effektiv. • Tilsynet kan ikke dikteres av ESA, men det skal følge ESA, EFTAdomstolen og EU-domstolen til punkt og prikke (dvs. etter modell fra EUs finanstilsyn eller EUs energibyrå ACER, men i dette tilfellet på initiativ fra Norges Regjering). • Hjelmengutvalgets flertall foreslår som nevnt at det er Konkurransetilsynet som skal få denne jobben og ha anledning til å bøtelegge kommuner.

EØS kan i dag ikke gripe inn overfor norske kommuner • ESA har ingen myndighet til gi direkte pålegg til norske kommuner. De kan ikke skille ut selskap, kreve egne regnskap, pålegge strafferente eller kreve skattlegging. Og de kan ikke gi bøter til kommunen. • Hvis ESA har kritikk av en kommunes praksis må de i dag skrive brev til regjeringen som så ber kommunen svare via regjeringen. Dersom kommunen ikke følger ESAs anbefalinger kan ESA ta saken til EFTAdomstolen. Da er det den norske stat som blir dømt til å sørge for at kommunen gjør som ESA vil. Staten kan da kreve at kommunen endrer sin praksis (GR: eller bruke det såkalte handlingsrommet til å si nei!). Har kommunen gitt urettmessig støtte så må denne tilbakebetales til den som har gitt støtten, altså kommunen • Norske stortingspolitikere har sagt de vil utvide EØS-avtalens handlingsrom, men her innføres en dørvokter for dette rommet. I dag faller uberettiget støtte tilbake til kommunen, nå skal konkurransetilsynet inndra støtten til statskassen.

Hjelmengutvalget går lenger enn EU • Hjelmengutvalget peker på at EU-kommisjonen har kommet med utspill for å myke opp reglene litt. For å være ulovlig støtte må det • være et marked der kommunen driver i konkurranse med private eller andre offentlige. • og det må virke inn på samhandlingen mellom land. • De sier også at aktivitet som kun er lokal og ikke av stort omfang ikke skal sies å påvirke samhandlingen • Men både EU-domstolen og ESAs tolking har vært strengere enn dette: Det trengs ikke å påvises at det faktisk påvirker samhandlingen, det holder at ordningen kan tenkes å påvirke samhandelen. De har heller ikke stilt krav til at påvirkningen skal være av en viss betydning, smått er nok. • Det gjenstår å se om domstolen og ESA følger signalene, eller holder seg strengt til sin fortolkning. • Da er det svært merkelig at Hjelmengutvalgets foreslåtte tilsyn ikke skal bry seg om samhandelen blir påvirket eller ikke. Etter deres mening skal markedsaktørprinsippene uansett gjelde.

Konkurransetilsynet: forslagene er konkurranseskadelige - 1 Høyringssvaret til Konkurransetilsynet [kan] vere av [ ] interesse: Konkurransetilsynet ber [ ] om at eit nasjonalt handhevingsorgan ikkje vert lagt dit. Grunngjevinga er at det nye regelverket vil kunne føre til svekka konkurranse [ ] Kortversjonen finn vi i pressemeldinga der sjefsøkonom Kurt Brekke uttalar at: «[E]n eventuell innføring av det foreslåtte regelverket vil kunne legge restriksjoner på offentlig virksomhet som kan være konkurranseskadelig […] Resultatet […] vil kunne være høyere priser til forbrukerne, noe som er i strid med formålet til konkurranseloven» . Påstanden om at like konkurransevilkår kan vere konkurranseskadeleg, vil nok vere overraskande for mange. [Men] føremålet med konkurranse [er] ikkje [] vern om konkurrentane, men vern om konkurransen. Som kjent er føremålet til Konkurranselova å sikre at samfunnet sine ressursar vert utnytta mest mogeleg effektivt, med særleg vekt på at effektivitetsgevinstar også skal kome forbrukarane til gode. (Herdis Helle, Samfunnsøkonomen 3 -2018)

Konkurransetilsynet: forslagene er konkurranseskadelige - 2 Forklaringa på at arbeidsgruppa har gjort framlegg om tiltak som kan vere konkurranseskadelege, er nok dels at mandatet til gruppa ikkje tok utgangspunkt i konkurransereglane for føretaka som vi finn i Konkurranselova, det såkalla antitrustregelverket. Utgangspunktet for arbeidsgruppa sitt mandat var statsstøttereglane i EØS-avtalen. Føremålet med støtteregelverket er å hindre nasjonale styresmakter å iverksetje tiltak som kan vri konkurransen og påverke samhandelen i EØS-området. At statsstøtteregelverket og konkurransereglane har ulike føremål, skapar risiko for at inngrep med utgangspunkt i det eine regelverket kan motverke realiseringa av målsetjingane til det andre. Tiltaka som er gjort framlegg om i På like vilkårrapporten, er eit døme på det. (Herdis Helle, Samfunnsøkonomen 3 -2018)

Litt fra KS sin rapport: «Konkurranse på like vilkår» - hvilke samfunnsøkonomiske konsekvenser har dette for kommunesektoren? Advokat Per Andreas Bjørgan er en av dem som har arbeidet med KSrapporten. Han er spesialist på EU/EØS-rett og har mange år vært konkurransedirektør i ESA. Rapporten slår fast at tiltakene som Hjelmeng-utvalget foreslår ikke vil føre til like konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører. Tvert i mot risikerer man at offentlige aktører bli underlagt et strengere regelverk og får et mindre handlingsrom enn private aktører. Det jeg refererer i dette foredraget er i all hovedsak tatt fra: • Sammendraget s. 3 -7 og • pkt 3. 4 Skatteplikt og konkurransevridning mellom offentlig og privat virksomhet s. 30 -35 • Detaljerte beskrivelser av noen case s. 53 ff

KS sin rapport om overskuddsbeskatning • Overskuddsskatt vil både ha inntektsvirkning og substitusjonsvirkning vridningsvirkning • Inntektsvirkningen av en skatt er ikke noe samfunnsøkonomisk problem. Poenget med en skatt er å skaffe inntekt til stat eller kommune. Hvis vi ser på stat og kommune som et konsern virker det lite rasjonelt å innføre skatteplikt på kommunal økonomisk aktivitet på bakgrunn av den rene inntektsvirkningen av skatten. • Men skatt kan også ha vridningsvirkning. Eksempler: • Liberale avskrivningsregler – som er det mest vanlige – betyr en skattefordel av investeringer og vrir i retning av overinvestering. Uten skatt ingen vridning. Dagens system tenderer altså til at det overinvesteres i privat sektor, siden offentlig sektor ikke betaler skatt. • Samme gjelder rentefradrag. Kan føre til at det overinvesteres i privat sektor. Dette motvirkes til en viss grad av at kommuner kan oppnå lavere rente. Dette siste vil Hjelmengutvalget fjerne. • Med dagens skatteregler og Hjelmengutvalgets forslag vil det overinvesteres i privat sektor. • Private – og særlig internasjonale virksomheter – kan flytte inntekter det er lav skatt og utgifter inkl. rentefradrag der det er høy skatt. Kommunale virksomheter kan også til en viss grad velge hvor en regnskapsfører lån. Men det siste er i følge Hjelmengutvalget så «vanskelig» å anslå at de går inn for at renter ikke skal kunne avskrives i kommunal sektor, en klar ulempe for offentlig virksomhet

KS sin rapport om skatteplikt og næringsvirksomhet • Etter norsk rettspraksis er det ikke slik at et selskap automatisk vil være skattepliktig. Vilkårene for at en aktivitet skal anses som skattepliktig næringsvirksomhet er ikke regulert i skatteloven, men har utviklet seg gjennom rettspraksis og praksis i skatteforvaltningen. Næringsvirksomhet blir etter langvarig praksis definert som en vedvarende inntektsgivende aktivitet som er egnet til å gi et økonomisk overskudd, og som drives for skattyterens egen regning og risiko. • Det bør logisk sett innebære at kommunal virksomhet som ikke er inntektsgivende ikke skal skattlegges – men det strider mot Hjelmengutvalget sin utvidete definisjon av næringsvirksomhet

KS sin rapport - kryssubsidiering • Hjelmengutvalget sin definisjon av konkurransenøytralitet innebærer at «…offentlige og private, nasjonale så vel som utenlandske står overfor samme regelsett, …» . Private bedrifter som ikke har en dominerende markedsposisjon står helt fritt til å sette sine priser. De kan til og med sette priser lavere enn marginalkostnad uten at konkurransemyndighetene vil gripe inn mot dette. Det er kun dersom bedriften er dominerende at den ikke kan sette prisene lavere enn kostnader (predasjonsprising). Da griper konkurransetilsynet inn. Dette er grovt sett det regelsettet som gjelder for private bedrifter. • Hjelmengutvalget foreslår imidlertid et annet regelsett for når det offentlige skal opptre på et marked. Markedsaktørprinsippet pluss forbudet mot kryssubsidiering innebærer et forbud mot å ta priser lavere enn totale gjennomsnittskostnader. • Dette da i motsetning til private som ofte tar lave priser for å overta et marked

KS sin rapport – marginalkostnad ville vært bedre • At private på denne måten overtar et marked vil være alvorlig dersom det ikke eksisterer nok restkonkurranse når det offentlige trer ut av markedet. I så fall vil det private foretaket kunne stå tilbake i en monopolsituasjon etter at det offentlige har lagt ned sin virksomhet, og vil kunne utnytte denne med å sette monopolpriser. Det vil innebære et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Dette kjenner vi til fra noen privatiserte helseforetak. • Et mer rimelig prinsipp ville være at den offentlige tjenesteyteren i stedet for å måtte dekke fullfordelte kostnader, ble avkrevd minst å dekke marginalkostnad. Dette ville ikke være et hinder for at den offentlige aktøren – dersom de markedsmessige forholdene skulle tilsi dette – kunne dekke inn fullfordelte kostnader gjennom sine priser, men det vil ikke innebære et absolutt krav om dette. Et slikt prinsipp vil ikke gi det private foretaket et «undue» (utilbørlig) konkurransefortrinn fordi det er nøyaktig slik en privat aktør også vil tilpasse seg på kort sikt.

KS sin rapport om offentlige kostnadsulemper Et annet perspektiv som Hjelmengutvalget ikke diskuterer er situasjoner den offentlige tjenestetilbyderen har en kostnadsulempe som ikke er påført av forpliktelsene som følger av markedsaktørprinsippet og forbudet mot kryssubsidiering. Dette gjelder i hovedsak følgende kostnader: • Forskjellig MVA-behandling/regler, dvs. kommunene får ikke MVA-kompensasjon for den del som brukes «kommersielt» når de foretar anskaffelser. Sammenlignet med private som er MVA-pliktige, har ikke de private denne merkostnaden da de normal får fullt fradrag. • Det offentlige er underlagt et omfattende anskaffelsesregelverk (anbudsregime) som medfører betydelige ekstrakostnader som de private ikke har, og som reduserer fleksibilitet til reforhandlinger, prisreduksjoner og hyppige bytter av leverandører for å presse priser. • De offentlige virksomhetene bruker infrastruktur som ikke er anskaffet for et kommersielt formål, men som er anskaffet etter samfunnsøkonomiske vurderinger og ikke bedriftsøkonomiske beregninger. Dette betyr at den offentlige virksomheten vil kunne ha kostnadsulemper uavhengig av hvilken prisingsregulering den skulle være underlagt, enten det er fullkostdekning eller markedspris basert på marginalkostnader.

Lenker til materiale om Hjelmengutvalget • Nei til EU sitt høringssvar om Hjelmengutvalget: https: //neitileu. no/aktuelt/horingsuttalelse-fra-nei-til-euom-hjelmengutvalgets-innstilling • Mandatet til Hjelmengutvalget: https: //www. regjeringen. no/contentassets/951 cf 2 eca 98 f 4 fe 594 f 6713641 ee 38 b 0/like-konkurransevilkar-mandat. pdf • Rapporten fra Hjelmengutvalget: https: //www. regjeringen. no/contentassets/0 c 36 c 9 f 9 c 1 ca 4 ecebecc 7142 b 2420511/rapprt-likekonkurransevilkar-for-offentlige-og-private-aktorer. pdf • samfunnsøkonomen 3 -2018, artikkel av Herdis Helle: https: //www. samfunnsokonomene. no/content/uploads/2019/01/Samfunns%C 3%B 8 konomen-nr-32018. pdf • KS sin rapport om Hjelmengutvalget: https: //www. ks. no/globalassets/fagomrader/forskning-ogutvikling/nyhetssaker/konkurranse-pa-like-vilkar. pdf • https: //www. abcnyheter. no/nyheter/politikk/2018/01/18/195364632/regjeringen-legger-seg-pa-rygg-foresa • https: //www. abcnyheter. no/penger/naeringsliv/2018/05/09/195394355/virke-og-esa-vil-gi-dyrere-tjenester -for-innbyggerne • https: //tankesmienagenda. no/notater/statsstotteregler-pa-avveie/ • https: //ep-static. fagforbundet. no/file/6 cfcf 2 e 4 c 2 f 277520 c 54 ad 94 ce 87 ee 72/Kommersialisering-avfellesgodene. pdfr-3 -2018. pdf • https: //www. nationen. no/motkultur/kommentar/en-ordforers-mareritt/ • https: //www. friheten. no/component/cobalt/bruker-artikler/749 -bjarne-herold-johansen/15 -politikksamfunn/339 -sunt-med-nadelosemarkedskrefter? Itemid=122