Le funzioni amministrative Sociologia delle organizzazioni pubbliche Corso

Le funzioni amministrative Sociologia delle organizzazioni pubbliche Corso Avanzato aa. 2020/2021

La nozione di «funzione» Il termine "funzione" nel linguaggio giuridico -come spesso nel linguaggio comune -indica un'attività svolta nell'interesse di soggetti diversi da chi la pone in essere. Si può distinguere tra le funzioni pubbliche e quelle private: 1. le prime spettanti a uffici pubblici, come il Parlamento, i giudici e le pubbliche amministrazioni; 2. le seconde spettanti a uffici privati, come gli amministratori di una società o il tutore di un minore di età. Dunque, le funzioni amministrative rientrano tra le funzioni pubbliche, insieme alla funzione legislativa (propria del Parlamento e dei Consigli regionali) e a quella giurisdizionale (propria dei giudici).

Come «emergono» funzioni amministrative? Alla base della costituzione di una pubblica amministrazione e dell'attribuzione a essa di una funzione c’è la valutazione in ordine all'esigenza di tutela di un interesse pubblico, che è alla base della costituzione di una pubblica amministrazione e dell'attribuzione a essa di una funzione che è normalmente operata da un organo politico e trasposta in una norma che ne individua le caratteristiche Nell'operare questa valutazione, gli organi competenti devono chiedersi non solo se un certo interesse sia meritevole di tutela, ma anche se il modo migliore per tutelarlo richieda il coinvolgimento di una pubblica amministrazione. L'ambito delle funzioni amministrative varia notevolmente nel tempo ed è legata alla tutela di specifici interessi pubblici

Le amministrazioni negli stati preunitari e l’unificazione nazionale Le pubbliche amministrazioni degli stati preunitari costituite per svolgere poche funzioni, prevalentemente, «di ordine» : le funzioni di polizia, quelle fiscali e quelle connesse alle poste e ai telegrafi. Anche con l’unificazione le funzioni amministrative e apparati pubblici continuarono ad avere ambito e dimensioni limitate. I rapporti tra le amministrazioni pubbliche e i cittadini non andavano molto al di là dei controlli di polizia e dell'imposizione fiscale. Nel 1865 si realizzò l’ «unificazione amministrativa» attraverso l’emanazione di sei importanti leggi in materia amministrativistica: su Comuni e Province, sulla pubblica sicurezza, sulla sanità, sul Consiglio di Stato, sull’abolizione del contenzioso amministrativo (attribuendo tutte le controversie tra cittadini e amministrazioni al giudice ordinario), sulle opere pubbliche

L’organizzazione amministrativa dopo l’unificazione Per quanto riguarda l'organizzazione amministrativa, compiuta l'unificazione, il modello dell'amministrazione uniforme, compatta e accentrata del Regno di Sardegna, fu funzionale anche all'esigenza di consolidamento dell'unità del Regno. L'amministrazione era ordinata in ministeri, nell'ambito dei quali gli uffici, a volte accorpati in direzioni generali, erano coordinati da un segretario generale. La spina dorsale, intorno alla quale era costruito il sistema amministrativo statale, era l'apparato del Ministero dell'interno. Vi era coincidenza tra la figura del Presidente del Consiglio dei ministri e quella del Ministro dell'interno: coincidenza destinata a durare fino alla metà del XX secolo. In periferia. i prefetti, nominati e revocati liberamente dal Ministro, esercitavano penetranti controlli sui Comuni e sulle Province. L'autonomia di Comuni e Province era dunque molto limitata

L’età Crispiana In questo periodo (fine ‘ 800) vennero emanate nuove leggi in materia di organizzazione amministrativa centrale, pubblica sicurezza, sanità, enti locali, giustizia amministrativa, istituzioni pubbliche di beneficenza. Le funzioni amministrative vennero estese al di là di quelle «di ordine» , per investire in misura maggiore i lavori pubblici e le attività produttive private. I servizi pubblici subirono un ulteriore sviluppo. L’età Giolittiana In questa fase (inizio del ‘ 900) si ebbe un grande aumento delle funzioni amministrative: l'espansione è illustrata dallo sviluppo dei servizi pubblici, per i quali si affermò la gestione pubblica con il modello dell'azienda, nonché dall'aumento delle funzioni amministrative di prestazione, anche nel settore della protezione sociale. Nel 1908, anche sulla spinta del sindacalismo amministrativo, Giolitti favori l'emanazione della prima legge generale sul pubblico impiego, che definì i diritti e i doveri dei dipendenti.

Il Fascismo Nel ventennio fascista, naturalmente, il diritto amministrativo fu più che mai diritto dell'autorità, strumento nelle mani di un governo autoritario e illiberale. Nei servizi pubblici si affermava il modello della riserva originaria, che sottraeva la gestione al mercato, e dall'affidamento del servizio a un soggetto pubblico o, per concessione, a un privato. Molte attività che rimasero oggetto di iniziativa economica privata furono soggette a disciplina legislativa e a controllo amministrativo, con l'introduzione di regimi autorizzatori: così, per esempio, il credito, le assicurazioni e il commercio. All'organizzazione amministrativa "classica", ereditata dallo stato liberale, il fascismo accostò una nuova organizzazione, basata sulla rappresentanza degli interessi professionali, e una nuova burocrazia, di estrazione politica e sindacale e sul rafforzamento del ruolo del Presidente del Consiglio, Ministro dell’interno. Le maggiori trasformazioni dell'amministrazione furono date dalla moltiplicazione delle amministrazioni «parallele» negli anni Trenta l'intervento dello Stato nell'economia crebbe di intensità e diede vita a un gran numero di imprese pubbliche. A livello locale l'autonomia di comuni e province fu fortemente compressa.

Le funzioni amministrative nella Costituzione Molte tendenze, che erano iniziate nelle epoche precedenti, poterono continuare a esplicarsi: aumento delle funzioni amministrative e delle dimensioni delle amministrazioni, forte presenza pubblica nell'economia, complicazione e frammentazione organizzativa, permeabilità delle amministrazioni agli interessi organizzati. Tendenze che furono incoraggiate dalle previsioni costituzionali in materia di rapporti etico-sociali e di rapporti economici: gli articoli relativi alla salute, all'istruzione, al lavoro e alla protezione sociale, in particolare, furono la base per lo sviluppo della legislazione e per l'ampliamento delle relative funzioni amministrative.

L’età repubblicana La crescita delle funzioni e delle strutture proseguì e con essa la moltiplicazione e l'espansione delle strutture amministrative. Cessò la coincidenza tra il Presidente del Consiglio e il Ministro dell’Interno. Conseguentemente, la Presidenza del Consiglio divenne una struttura autonoma, destinata ingrandirsi e ad assumere funzioni amministrative proprie, oltre al ruolo di supporto per l'attività di dei Presidente. I ministeri aumentarono di numero, arrivando a 22: alcuni, come il Ministero delle partecipazioni statali, vennero costituiti accentuare il controllo politico su settori che si erano sviluppati. Altri, come quello dell’ ambiente, riflettevano nuovi interessi pubblici e nuove amministrative. Le reti periferiche dei ministeri si arricchirono e il ruolo del prefetto si indebolì ulteriormente. Furono creati nuovi tipi di amministrazione e le prime di quelle che alla fine del secolo sarebbero state definite autorità indipendenti. L'aumento delle funzioni amministrative, e in particolare di quelle «del benessere» , determinò un'esplosione dei dipendenti e della spesa pubblica.

L’età delle riforme L'ultimo decennio del ventesimo secolo fu un periodo di intense riforme amministrative. L'inizio di questa fase può essere individuato proprio nel 1990, anno nel quale vennero emanate almeno quattro leggi importanti: sulle autonomie locali, sullo sciopero nei servizi pubblici, sul procedimento amministrativo e sulla tutela della concorrenza. La sua fine può essere individuata con la riforma costituzionale del 2001. L'influenza del diritto europeo fu notevole soprattutto in ordine al governo dell'economia, dove si ebbe una netta contrazione del ruolo dello Stato. Alle previsioni della Costituzione, che consentivano di programmare e indirizzare l'attività economica privata, si sovrapponeva un modello di economia di mercato, nel quale al potere pubblico era riconosciuto solo un ruolo di regolazione; alle politiche di incentivo delle imprese, il divieto di aiuti di stato; alla riserva dei servizi pubblici, l'apertura dei mercati; alle imprese pubbliche, il divieto di discriminare tra i diversi operatori. Il sistema delle partecipazioni statali fu smantellato, le grandi imprese pubbliche trasformate in società per azioni e in gran parte privatizzate

Il XXI secolo: le misure di spending review Il XXI secolo ha visto anche, in conseguenza della crisi economica, una legislazione volta principalmente al contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni, che ha comportato tra l'altro una preminenza del Ministero dell'economia e delle finanze A partire dal 2014 si è avuta una ripresa del processo di riforma amministrativa, con un’abbondante legislazione delegata che è intervenuta su numerosi settori, tra cui, la legge sul procedimento amministrativo, il pubblico impiego, il codice dell'amministrazione digitale, la disciplina della trasparenza amministrativa, la disciplina di varie categorie di enti pubblici e delle società partecipate. Il nuovo processo riformatore è qualificato in termini di manutenzione straordinaria del sistema amministrativo, al fine di correggere alcune disfunzioni, di adeguare il funzionamento delle amministrazioni alle nuove tecnologie, di affermare principi come quello di trasparenza e quello di buona fede nei rapporti tra amministrazioni e cittadini, di dosare meglio l'autonomia delle singole amministrazioni e di rimuovere alcuni vincoli amministrativi allo svolgimento delle attività private.

Tipologia di funzioni amministrative In base al rapporto che si instaura tra amministrazioni e cittadini e in base ai tipi di attività in cui esse prevalentemente si esplicano, le funzioni vengono spesso distinte nei seguenti gruppi: 1. funzioni di ordine 2. funzioni del benessere, 3. funzioni attinenti al lavoro, 4. funzioni attinenti alla cultura e all'informazione, 5. funzioni inerenti il governo del territorio, 6. servizi pubblici 7. disciplina dell'economia.

Le funzioni di ordine Sono quelle relative all'ordine e alla sicurezza pubblica, alla difesa militare, all'amministrazione della giustizia, alle strutture penitenziarie, all'intelligence, agli affari esteri, nonché ai servizi anagrafici e di stato civile, ai registri immobiliari, alla statistica e al servizio meteorologico. Tra queste vi sono le funzioni più risalenti dello Stato, quelle che sono sempre state svolte dai pubblici poteri, in quanto necessarie per l'ordinata convivenza e per la sicurezza dei rapporti tra i cittadini. Molte di esse sono strettamente legate alla sovranità dello Stato Queste funzioni spesso richiedono l'uso della forza da parte delle pubbliche amministrazioni e la limitazione della libertà dei cittadini: è per questo che il loro svolgimento è circondato da garanzie (per esempio, la necessaria previsione di ciascun provvedimento amministrativo da parte della legge) e controlli (in particolare, da parte dei giudici). La Costituzione, nei confronti di queste funzioni assume un atteggiamento di limitazione, a garanzia dei cittadini.

Le funzioni del benessere Sono quelle attinenti alla sanità e all'igiene pubblica, all'istruzione, alla previdenza e all'assistenza sociale, ai servizi sociali, allo sport, al tempo libero, alla protezione civile. Si tratta di funzioni storicamente più recenti rispetto alle precedenti, ma ormai determinanti in ordine al volume di attività delle pubbliche amministrazioni, dato che assorbono la maggior parte delle loro risorse umane e finanziarie (basti pensare che circa un terzo dei dipendenti pubblici italiani lavora nel settore scolastico, che la previdenza sociale è ampiamente la più grande voce di spesa pubblica e che la maggior parte delle entrate delle regioni serve a coprire le spese del Servizio Sanitario). Queste funzioni si esplicano principalmente in prestazioni offerte ai cittadini e sono espressione del principio di «eguaglianza sostanziale» enunciato dalla Costituzione (art. 3 comma 2) che impone allo Stato di favorire il «pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese» rimuovendo «gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto l'eguaglianza e la libertà dei cittadini» , li impediscono. Riguardo a queste funzioni, la Costituzione assume un atteggiamento di promozione.

Le funzioni attinenti al lavoro Vi rientrano quelle relative al mercato del lavoro, all'immigrazione e all'emigrazione, alle professioni, ai rapporti sindacali, alla sicurezza del lavoro e alla formazione professionale. Anche queste funzioni hanno un solido fondamento nella Costituzione, che già nei primi articoli contiene diversi riferimenti al lavoro e al diritto al lavoro (art. 1 e 4), il quale viene tutelato anche da ulteriori articoli, sotto diversi aspetti (l'adeguatezza della retribuzione, l'orario di lavoro, le ferie e il riposo settimanale, il lavoro delle donne e dei minori, la salute dei lavoratori, le relazioni sindacali, lo sciopero ecc. ). 1. Le funzioni amministrative consistono: nel controllo sul rispetto della disciplina in materia, per esempio con ispezioni nei luoghi di lavoro e con l'irrogazione di sanzioni per le relative violazioni; 2. in interventi sul mercato del lavoro, cioè in attività volte a favorire la creazione di nuovi posti di lavoro e l'incontro di domanda e offerta; 3. in interventi di natura previdenziale.

Le funzioni attinenti la cultura e l’informazione Attengono alla cultura e all’informazione le funzioni in materia di università, ricerca scientifica, archivi, beni culturali, arte, spettacolo, editoria, informatica. Trovano fondamento in diversi articoli della Costituzione, che attribuiscono alle istituzioni pubbliche il compito di promuovere lo sviluppo e la diffusione della cultura (art. 9, 33 e 34), cioè garantire le condizioni perché questa possa formarsi. Per queste funzioni si pone un problema particolarmente delicato relativo al ruolo dello Stato, che non può essere quello di creare cultura, ma di favorire il suo libero sviluppo garantendo la libertà di manifestazione del pensiero e il pluralismo anche dei mezzi di informazione. In queste materie, dunque, il ruolo delle pubbliche amministrazioni è sia di diretto svolgimento di attività (di insegnamento, di ricerca, di informazione e simili), sia di vigilanza, perché siano garantite le condizioni di libertà e pluralismo e sia assicurato il corretto svolgimento delle attività. In materia di informatica, negli ultimi anni l'evoluzione tecnologica induce le pubbliche amministrazioni ad assumere un ruolo di promozione e predisposizione di infrastrutture, come le reti di trasmissione dei dati, e di prestazione di servizi, come quelli inerenti all'identità digitale e al domicilio digitale.

Le funzioni inerenti il governo del territorio Vi rientrano le funzioni relative all'urbanistica, all'edilizia, alla circolazione stradale, al paesaggio, alla tutela dell'ambiente. Le previsioni costituzionali, in materia, sono meno numerose, ma vi è un'abbondante legislazione settoriale che attribuisce alle amministrazioni importanti compiti volti alla conservazione e all'uso equilibrato delle risorse naturali, oltre che alla sicurezza dei cittadini. Queste funzioni si esplicano innanzitutto nell'adozione da parte delle amministrazioni di atti normativi o generali (es. regolamenti edilizi e i piani urbanistici) rivolti indistintamente a tutti i cittadini, ai quali sono imposte varie prescrizioni. Le decisioni delle amministrazioni sono rivolte alla generalità dei cittadini, ma incidono in modo particolare sugli interessi di determinati soggetti.

I servizi pubblici Sono quelli inerenti all'energia elettrica, ai trasporti, alle poste, alle telecomunicazioni, all'acqua. Di regola, essi costituiscono attività private, svolte in forma d'impresa, e non funzioni amministrative: il ruolo dei pubblici poteri consiste non nell'erogazione del servizio, ma nell'imposizione di regole e controlli che assicurino il soddisfacimento dei relativi interessi pubblici. Questo è il modello risultante a seguito dell'evoluzione degli ultimi decenni, che ha determinato una profonda modifica del regime giuridico dei servizi pubblici. In precedenza, la gestione dei servizi pubblici era spesso pubblica: i gestori erano pubbliche amministrazioni, anche organizzate in forma di azienda. Detto modello è stato superato con la liberalizzazione delle relative attività (che possono ora essere svolte da soggetti privati) e con la privatizzazione dei gestori pubblici (cioè con la loro trasformazione da enti pubblici o aziende autonome a società per azioni).

La disciplina dell’economia L'ultimo gruppo di funzioni attengono a materie alquanto eterogenee, che possono essere ricondotte alla disciplina dell’economia: moneta, agricoltura, caccia, pesca, commercio, artigianato, industria, credito, assicurazioni, intermediazione mobiliare, turismo, tutela della concorrenza, tutela dei consumatori. La Costituzione contiene varie previsioni al riguardo: alcune generali, volte a tutelare la libertà d'impresa, altre relative ai singoli settori dell'economia. Su questa materia più ancora che su altre, peraltro, incide il diritto europeo, che ha determinato sostanziali modifiche nella «costituzione economica» italiana, ora maggiormente ispirata al principio della concorrenza e alla riduzione dei controlli pubblici