Nacrt preporuka na temu kako svladati izazove u

Nacrt preporuka na temu kako svladati izazove u izradi proračuna za građane u zemljama PEMPAL-a Radna skupina za proračunsku pismenost i transparentnost BCOP-a Deanna Aubrey, Svjetska banka 22. rujna 2016

Pregled prezentacije • Pregled rada Radna skupine PEMPAL-ove Zajednica prakse za proračun (BCOP) za proračunsku pismenost i transparentnost • Podsjetnik na zašto i kako smo razvili proizvod znanja kojim se utvrđuje 10 izazova u izradi i provedbi proračuna za građane. • Pregled 10 izazova i mogućih rješenja kako bi se omogućilo dobivanje konačnih informacija na razini zemalja od Radne skupine radi dovršetka proizvoda znanja. • Pregled sljedećih koraka.

Povijest radne skupine • Radna skupina za proračunsku pismenost i transparentnost PEMPAL-ovog BCOP-a osnovana je 2015. godine sa svrhom učenja iz međunarodnog iskustva u pogledu poboljšanja proračunske pismenosti među građanima i unapređenja otvorenosti i dostupnosti proračuna. • U radnoj skupini sudjeluje 15 zemalja članica: Albanija, Armenija, Bjelarus, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Kazahstan, Kosovo, Kirgiska Republika, Moldova, Rumunjska, Ruska Federacija, Tadžikistan, Turska, Ukrajina i Uzbekistan.

Postignuća Radne skupine (1) • Što je Radna skupina do sad postigla? • Dokumentirane su prakse i statusi reformi putem online ankete provedene 2015. godine. • Analizirani su međunarodni slučajevi zemalja na temu proračunske pismenosti putem analize rezultata 35 slučajeva zemalja iz 33 zemlje koju je provela Svjetska banka. • Analizirane su prakse angažiranja građana u Ujedinjenoj Kraljevini, Ruskoj Federaciji i Kanadi (na sastanku koji se održao u Varšavi (Poljska) u svibnju 2015. )

Postignuća Radne skupine (2) • Preusmjerena je pažnja Radne skupine na proračune za građane nakon objave rezultata Istraživanja o otvorenosti proračuna (koje je provelo Međunarodno partnerstvo za proračun (IBP) u rujnu 2015. ) • Raspravljalo se o izazovima u izradi i provedbi proračuna za građane: a) tijekom studijskog posjeta Hrvatskoj Radna skupina analizirala je proračune za građane te sudjelovanje građana na državnoj i lokalnoj razini. b) Tijekom sastanka u Bjelarusu Radna je skupina pregledala čimbenike uspjeha za IBP-ov Indeks otvorenosti proračuna. • Izrađen je nacrt dokumenta ili „proizvod znanja“ kojime su obuhvaćene rasprave: „Kako svladati izazove u izradi proračuna za građane u zemljama PEMPAL-a” – tema naše današnje videokonferencije.

Zašto se radna skupina usredotočila na proračune za građane? • Od 21 zemlje PEMPAL-a koje su sudjelovale u IBP-ovom Istraživanju o otvorenosti proračuna 2015. godine (ili u anketi PEMPAL-a) samo su Bugarska, Kirgiska Republika i Ruska Federacija pružile javnosti na uvid svu proračunsku dokumentaciju. • Češka Republika također je to učinila (nije članica BCOP-a, ali sudjeluje u Zajednici prakse za unutarnju reviziju PEMPAL-a). • Najgora je kategorija proračun za građane, koje ima samo osam zemalja u regiji Europe i srednje Azije: Azerbajdžan, Bugarska, Hrvatska, Češka Republika, Gruzija, Kirgiska Republika, Ruska Federacija, Tadžikistan.

Dostupnost proračunskih dokumenata javnosti

Kojih je to 10 izazova? 1. 2. 3. 4. 5. Određivanje odgovornosti za izradu i distribuciju proračuna za građane Nedostatak državnih resursa Nedostatak političke volje Nedostatak motivacije i poticaja u središnjoj i lokalnim upravama Određivanje najboljeg rasporeda (vremenskih rokova) za izradu proračuna za građane 6. Određivanje najboljeg formata proračuna za građane 7. Određivanje najboljeg pristupa za konzultacije s građanima (ovo je novi izazov koji je utvrdila Ruska Federacija te zahtijeva doprinos radne skupine) 8. Nedostatak proračunskih vještina i nerazumijevanje građana i nekih državnih službenika 9. Slab interes javnosti za proračun 10. Nedostupnost pouzdanih medija i/ili komunikacijskih tehnologija

10 izazova: savjeti od kolega i iz međunarodnih praksi 1. Određivanje odgovornosti za izradu i distribuciju proračuna za građane • Radna se skupina slaže da će vlasnik dokumenata biti odgovoran za iznošenje informacija građanima u pojednostavljenom obliku • IBP savjetuje da bi prvenstveno vlada trebala izrađivati proračun za građane: • ima uvid u proračun i obvezu podnositi izvještaje široj javnosti. • Vlada se može služiti medijima i skupinama civilnog društva kako bi olakšala distribuciju. • Vlada mora odlučiti želi li se služiti proračunima za građane kako bi potaknula javnost na komentiranje proračunskih pitanja ili samo pružiti dokumente za informaciju. • MMF također savjetuje da Vlada odluči želi li se služiti proračunom za građane kako bi potaknula javnost na komentiranje proračunskih pitanja. „Osnovna praksa“ podrazumijeva samo pružanje informacija, dok „dobre i napredne prakse“ podrazumijevaju pružanje građanima službeni način sudjelovanja u odlučivanju o proračunu ( Kodeks fiskalne transparentnosti: načelo 2. 3. 3. ).

2. Nedostatak državnih resursa (1) • Radna je skupina raspravljala o izvorima financiranja dodatnih troškova potrebnih za objavu i distribuciju proračuna za građane: • podrška za podjelu troškova može se tražiti od donatora, privatnog sektora ili organizacija civilnog društva (CSO), iako je Radna skupina prepoznala kako je prvo potrebna snažna politička volja, a vanjsko financiranje donosi rizik neodrživosti u slučaju ukidanja vanjskih izvora sredstava. • Radna skupina prepoznaje kako su razvojem informacijskih i komunikacijskih tehnologija (ICT-a) značajno smanjeni troškovi prikupljanja i distribucije informacija (kao što je to prepoznato u Načelima visoke razine GIFT-a za fiskalnu transparentnost, sudjelovanje i odgovornost).

2. Nedostatak državnih resursa (2) • IBP navodi da se troškovi proračuna za građane mogu svesti na minimum putem razvoja predloška za dokument, što je jednokratan trošak. • • Kad se postigne dogovor oko predloška i strukture, svake će godine biti jednostavnije ponovno izraditi dokument i ažurirati ga novim informacijama. Proračun za građane u okviru „prijedloga proračuna izvršne vlasti“ (tj. nacrta proračuna) treba biti temelj proračuna za građane u sklopu „donesenog proračuna“ (tj. odobrenog proračuna). Proračun za građane može se jeftino objaviti na web stranici MF-a. Organizacije civilnog društva također mogu poslužiti za distribuciju dokumenta, a ograničeni broj tiskanih primjeraka može se podijeliti tamo gdje je pristup informatičkoj tehnologiji problematičan. Međutim, MF prije svega treba razmotriti strukture, resurse i kapacitete potrebne za ispravan razvoj i distribuciju proračuna za građane.

3. Nedostatak političke volje (1) • Radna se skupina složila kako je u zemljama u kojima nedostaje političke volja za ovu reform potrebno jasno demonstrirati kako su prednosti veće od troškova. • • • Značajne su prednosti od poboljšanog povjerenja građana u vladu. Razmjena međunarodnih smjernica, načela i istraživanja može pomoći. • Na primjer: odobrenjem Načela visoke razine GIFT-a za fiskalnu transparentnost (High-Level Principles on Fiscal Transparency) od strane Opće skupštine Ujedinjenih naroda utvrdilo se pravo izravnog sudjelovanja javnosti u fiskalnoj politici vlade i u izradi proračuna, temeljem Načela br. 10. Pritisak organizacija civilnog društva, akademske zajednice, donatora i međunarodne zajednice također bi mogao promijeniti motivaciju političara tijekom vremena.

3. Nedostatak političke volje (2) • Poticanje članstva u srodnim međunarodnim skupinama. • Na primjer, 66 zemalja su članice Partnerstva za otvorenu vlast (OGP) koje je osnovano 2011. godine kako bi se pružila međunarodna platforma za zemlje koje sudjeluju kako bi vlast bila otvorenija, odgovornija i bolje reagirala na zahtjeve građana. • Članovi moraju izraditi nacionalne akcijske planove OGP-a koji se ocjenjuju nezavisno. • Sljedeći članovi Radne skupine već jesu članovi OGP-a: Albanija, Armenija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Moldova, Rumunjska, Turska, Ukrajina (za BCOP: 14 članova OGP-a ukupno). • www. opengovpartnership. org i www. opengovguide. com

4. Nedostatak motivacije i poticaja u središnjoj i lokalnim upravama • Radna se skupina složila da je potreban zakonodavni i regulatorni okvir kako bi se osigurala usklađenost na različitim razinama vlasti. • • • Metodološke smjernice također mogu biti koristan alat u definiranju obuhvata, strukture i postupaka za izradu nacrta i distribuciju proračuna za građane: • Ruska Federacija, Kirgiska Republika i Moldova podijelile su svoje smjernice (vidi zadnji slajd za poveznice na te dokumente i prijevode). Ruska Federacija također se služi objavljenim poretkom zemalja prema otvorenosti proračuna za općine/regije kako bi se potaknulo uspoređivanje i natjecanje. IBP također navodi institucionalizaciju dobrih praksi transparentnosti, na primjer ugradnjom praksi transparentnosti u zakone, pravila i postupke. • • Jasne smjernice i snažna vlast odgovorna za uspostavu i upravljanje postupkom također mogu biti korisni. U prvom načelu visoke razine GIFT-a također se navodi da su promjene u nacionalnim pravnim sustavima potrebne kako bilo zajamčeno pravo građana da traže, primaju i dijele informacije o fiskalnim politikama te da „uspostave jasnu pretpostavku o javnoj dostupnosti fiskalnih informacija bez diskriminacije. ”

5. Određivanje najboljeg roka za izradu proračuna za građane • Radna je skupina izrazila zabrinutost da se prema međunarodnim smjernicama izrada proračuna za građane preporučuje četiri puta godišnje, iako se u većini definicija proračuna za građane pažnja usmjerava na samo dva dokumenta, nacrt i konačni doneseni proračun. • IBP savjetuje da se svake godine objave četiri verzije proračunskih dokumenata, za svako razdoblje proračunskog procesa (izradu, donošenje, izvršenje i reviziju) – koje će se objavljivati pravovremeno s razdobljem na koje se dokument odnosi. • To se temelji na dobroj praksi koja se još razvija, prema kojoj građani trebaju biti informirani tijekom cjelokupnog proračunskog procesa (Smjernice IBP-a za Istraživanje otvorenosti proračuna za 2015. godinu) • Međutim, IBP priznaje kako se pažnja posvećuje proračunima za građane u sklopu prijedloga proračuna izvršne vlasti (nacrt proračuna) i donesenog proračuna (odobrenog proračuna), ali se treba osigurati dugoročna proračunska pismenost koja zahtijeva dostupnost informacija u godišnjem izvještaju i izvještaju o reviziji proračuna. • Također se odražavaju u Načelima GIFT-a za sudjelovanje javnosti u fiskalnoj politici za 2016. godinu; OECD-ovom nacrtu Zajedničkog priručnika za transparentnost proračuna skupine G 20 te Izvještajima MMF-a o evaluaciji fiskalne transparentnosti

6. Određivanje najboljeg formata proračuna za građane • Radna je skupina primijetila da je iznošenje prevelike količine informacija u proračunima za građane i dalje ključan izazov, ali je analiza različitih korisnih pristupa pomogla. • Radna je skupina potvrdila kako su različiti oblici formata korisni, sve dok se u svakom pristupu preoblikuje tehničke proračunske dokumente i financijski žargon u svakodnevni jezik razumljiv svima (npr. portal web stranice kojim se služi Ruska Federacija, tiskane brošure u Kirgiskoj Republici) • Ostali savjeti međunarodne zajednice i primjeri koji su spojeni u jedan proizvod znanja. Na primjer: • Prema petom načelu GIFT-a o sudjelovanju javnosti u fiskalnoj politici iz 2016. , pristup se može omogućiti distribucijom informacija „u oblicima i upotrebom mehanizmima kojima mogu svi lako pristupiti, razumjeti ih, upotrebljavati, ponovno upotrebljavati te koje mogu preobraziti, a posebno u oblicima otvorenog proračuna. ” • OECD također savjetuje upotrebu grafičkih prezentacija, slika i ilustracija pristupačnih korisnicima, s ključnim porukama; grafike i grafikone koji apstraktnim brojevima daju prostornu dimenziju te karte koje naglašavaju prostornu dimenziju javnih financija. • IBP nema nikakav optimalan sadržaj, ali se preporuke daju u smjernicama IBP-a. • MMF navodi da se pod „naprednim praksama“ objavljuju razumljivi opisi implikacija koje proračun ima na različite demografske skupine.

7. Određivanje najboljeg pristupa za konzultacije s građanima (1) (NOVO) • IBP navodi kako je ključan prvi korak razumjeti što javnost želi znati, kako bi se osigurala maksimalna upotrebljivost pruženih informacija. • Sva se konsultacije moraju planirati pažljivo i strateški, npr. odrediti ciljeve, ko će biti na konsultacijama, na što će biti usmjerena pozornost tijekom konsultacija, formati i vrijeme itd. • OECD također navodi da je realno i relevantno sudjelovanje javnosti omogućeno i potaknuto zakonskim okvirom koji podupire, olakšava i regulira interakciju građana i vlade. • GIFT smatra da će jasno određen okvir pomoći pri upravljanju očekivanjima sudionika, a vlada će lakše razumjeti i provesti postupak savjetovanja. • Potreba da se razmotri razina prethodnog znanja i kapaciteti građana pri odlučivanju o obuhvatu i obliku predstavljenih informacija.

7. Određivanje najboljeg pristupa za savjetovanje građana (2) • IBP navodi kako ne postoji jednostavan odgovor na pitanje treba li nuditi savjetovanje svim građanima ili samo ciljanoj skupini, ali u preporukama se općenito navodi kako treba postojati veći stupanj uključenosti. • Ako vlada odluči da neće smanjiti broj korisnika, pružene informacija o proračunu moraju biti dostatno široke kako bi bile relevantne za sve korisnike, a poveznice na dodatne informacije i kontakte moraju biti sadržane u tim informacijama. • IBP smatra kako bi svi savjetodavni mehanizmi trebali biti dostupni svima (i dobro osmišljeni) te da bi ih javnost trebala uvelike upotrebljavati, npr. fokusne skupine, ankete, telefonske službe za podršku, sastanci • IBP navodi kako je u nekim zemljama, gdje se proračuni za građane redovito izrađuju, dovoljno pružiti informacije za kontakt te prilike za davanje povratnih informacija kako bi se podaci poboljšali.

7. Određivanje najboljeg pristupa za konzultacije s građanima (3) • • IBP preporuča savjetodavan proces koji je opisan u OECD-ovom Priručniku za informiranje, konzultacija i sudjelovanje javnosti u donošenju političkih odluka. • OECD je utvrdio tri oblika komunikacije: prvo se pružaju informacije, zatim slijede konsultacije kako bi se dobile povratne informacije, a na kraju slijede mehanizmi s pomoću kojih građani mogu biti aktivno uključeni u vladin postupak donošenja odluka. • IBP savjetuje da većina proračuna za građane slijedi ovaj model. Cilj politike ili strategije proračunske pismenosti trebao bi uključivati treći oblik s redovitim aktivnim angažmanom građana u proračunskom procesu. Nedavno istraživanje GIFT-a o praksama zemalja pokazalo je kako su ICT alati, koji uključuju internetske stranice i društvene medije, korisni za podjelu informacija s građanima te za prikupljanje povratnih informacija. • Međutim, važno je izvijestiti o načinu upotrebe prikupljenih povratnih informacija. • U svom priručniku iz 2016. godine OECD također vidi najbolju praksu u upotrebi online platformi u obliku isplativih alata za konzultacije i sudjelovanje, istovremeno uzimajući u obzir digitalnu podjelu i demografsku neravnotežu.

7. Određivanje najboljeg pristupa za savjetovanje građana (4) • U našem su proizvodu znanja sadržane i druge dobre prakse: • Savjetovanje s organizacijama civilnog društva te zakonodavni odbori u pogledu proračuna koji će odrediti izgled ili prvotni nacrt proračuna za građane (Mali); upotreba online anketa za glasanje (Brazil) ili savjetodavne radionice (Honduras), elektroničke ankete na portalu za otvoren proračun (Ruska Federacija) Ostalo? ? • IBP također radi na nekoliko detaljnih pitanja na temu procesa razvoja i distribucije proračuna za građane koja bi mogla biti korisna vladi u sklopu evaluacije i planiranja budućnosti. • To je područje još u izradi: • GIFT razvija vodič na temu svojih novih načela za 2016. te se trenutno savjetuje u pogledu novih pokazatelja PEFA-e koji su izrađeni. • IBP unaprjeđuje pokazatelje javnog sudjelovanja.

8. Nedostatak proračunskih vještina i nerazumijevanje građana i nekih državnih službenika • Radna skupina prepoznaje kako je jedan od najvećih izazova nerazumijevanje ekonomskih i tehničkih pojmova i terminologije. • Radna je skupina utvrdila sljedeće načine unaprjeđenja razine znanja građana: • Priprema proračuna za građane ključan je element za unaprjeđenje proračunske pismenosti. Mogao bi se uključiti i pojmovnik proračunske terminologije koji bi se podijelio ostalih proračunskim dionicima, npr. zastupnicima u parlamentu. • Provođenje zajedničkih inicijativa s donatorima i ostalim međunarodnim organizacijama. Primjerice zajednički projekt Svjetske banke i Ruske Federacije kojim se namjerava povećati proračunska pismenost. • Potrebna je edukacija u pogledu proračunske terminologije, pojmova i postupaka. • Prema OECD-u, ministarstva financija trebaju aktivno promicati razumijevanje proračunskog procesa od strane građana i nevladinih udruga. • Radna je skupina zaključila kako obuci državnog osoblja mogu doprinijeti uvodni i proračunski priručnici. Na primjer Južnoafrička Republika • Što se tiče potrebnih vještina za izradu proračuna za građane (npr. komunikacija s javnošću, omogućivanje većih sastanaka s građanima), IBP savjetuje kako ih se kratkoročno može osigurati angažiranjem vanjskih suradnika, ako te vještine nisu dostupne unutar vlade.

9. Slab interes javnosti za proračun Radna se skupina slaže da kada društvo ne vidi odgovornost svoje vlade, građani stvaraju negativno mišljenje o vlasti, pokazuju nepovjerenje i postaju apatični. Moguće strategije o kojima se raspravljalo uključuju: • • • Provođenje medijskih kampanja kojima se potiče građane da zahtijevaju pojašnjenja o tome na što se troši njihov novac, kako bi se potaknuo interes. Izmjene informacijskih portala kako bi se pružale inovativne metode angažiranja građana, npr. online igre kojima se služe Hrvatska i SAD, online brošure i knjižice. Pokretanje kampanja za podizanje svijesti o važnosti proračuna usmjerenih na organizacije civilnog društva, medije i škole, npr. Kanada, Ujedinjena Kraljevina 10. Nedostupnost pouzdanih medija i/ili nedostatak komunikacije Radna je skupina primijetila kako se neke zemlje suočavaju s tim izazovom na lokalnim razinama vlasti, stoga su potrebni različiti pristupi za distribuciju proračuna za građane. • Na primjer informativni sastanci u gradskoj vijećnici IBP savjetuje upotrebu radijskih programa te tiskanih proračuna za građane koji će biti dostupni na skupovima zajednice, u knjižnicama, sveučilištima, uredima lokalnih vlasti. Resorna ministarstva također mogu pomoći učiniti informacije dostupnima u školama, ambulantama te objektima koji se financiraju iz javnih sredstava.

Posljednje informacije dobivene od radne skupine te sljedeći koraci • Doprinos rasprava okruglog stola za izradu nacrta proizvoda znanja • Sljedeći koraci: dovršiti sljedeći nacrt dokumenta uključivanjem informacija dobivenih tijekom videokonferencije. • Podijeliti ga sljedećim međunarodnim organizacijama radi dobivanja povratnih informacija: • Međunarodnom partnerstvu za proračun (IBP); • Globalnoj inicijativi za fiskalnu transparentnost (GIFT); • Organizaciji za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD); • Međunarodnom monetarnom fondu (MMF); • Tajništvu Programa za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA); • drugima? • Dovršiti dokument i predstaviti rezultate na godišnjoj plenarnoj sjednici BCOP-a u Kirgiskoj Republici, u travnju 2017. Ocijeniti korisnost dokumenta kako bi se dobiveno znanje moglo upotrijebiti za buduće proizvode znanja BCOP-a. •

Izvori informacija Vidi pod Reference za poveznice, na poleđini nacrta proizvoda znanja: • Važnost pojednostavljivanja: vladin vodič za izradu proračuna za građane, Međunarodno partnerstvo za proračun, travanj 2012. • Metodologija izrade proračuna za građane u Kirgiskoj Republici • Smjernice za predstavljanje proračuna i izvještaja o provedbi proračuna ruskih regija i općina u obliku pristupačnom građanima (rujan 2015. ). • Preporuke za proračune za građane (pripremilo Ministarstva financija Moldove), 2013. Analitički centar Expert Group. Moldova. https: //www. pempal. org/events/plenary-meeting-budget-community-and-meeting-budgetliteracy-and-transparency-working-group Primjeri proračuna za građane, smjernice MMF-a, IBP-a i OECD-a (prevedeno za sastanak PEMPAL-a 2014. u Moskvi, na temu fiskalne transparentnosti i odgovornosti): https: //www. pempal. org/events/pempal-network-met-fiscal-transparency-and-accountability Studijski posjet Hrvatskoj kako bi se analizirao proračun za građane na državnoj i lokalnim razinama. https: //www. pempal. org/events/study-visit-budget-literacy-and-transparency SLučajevi zemalja: Kanada, Ujedinjena Kraljevina, Ruska Federacija i Hrvatska https: //www. pempal. org/events/bcop-budget-literacy-workshop-oecd-sbo-meeting

Hvala na pozornosti! Primjedbe? Dodatni primjeri zemalja PEMPAL-a?