Marco Cilento Il semipresidenzialismo francese Lezione n 9

Marco Cilento Il semipresidenzialismo francese Lezione n. 9 Parole chiave: Semipresidenzialismo, costituzione Corso di Laurea: Scienze della cooperazione e dello sviluppo Insegnamento: Politica internazionale A. A. 2012 -2013

La Francia delle cinque repubbliche Dal 1789 ad oggi la Francia ha conosciuto ben 15 diversi regimi: 5 repubbliche, 3 monarchie costituzionali (quella della Restaurazione interrotta nel 1815 dal ritorno di Napoleone e poi ancora ripristinata), 3 imperi (compresa la seconda esperienza di Napoleone, quella dei Cento giorni del 1815, successiva all’esilio presso l’Isola d’Elba, e terminata con la definitiva sconfitta di Waterloo), 1 direttorio (1795 -1799), 1 consolato (17991804), 1 regime parafascista (Vichy: État français), 1 governo provvisorio all’indomani della Seconda Guerra Mondiale. La successione dei regimi francesi dal I 15 regimi dal 1789 ad oggi in Francia. Il sesto e l’ottavo cartiglio rappresentano un unico regime monarchico costituzionale.

La nascita della Quinta Repubblica Il 1958 fu l’anno della svolta. Dopo la Seconda Guerra mondiale, la Francia aveva adottato un regime democratico repubblicano spiccatamente parlamentare. L’assoluta preminenza del Parlamento era accompagnata da gravi degenerazioni, come il consociativismo (per approfondire un po’, clicca qui) e l’assemblearismo (clicca qui per saperne di più). Il sistema partitico non si dimostrò in grado di offrire stabilità a un paese che, chiamato a gestire la situazione della decolonizzazione e la crisi algerina (per approfondire, vedi su Wikipedia la voce Guerra d’Algeria), sbandava pericolosamente dinanzi al rischio di una guerra civile. Il 1°giugno 1958, anche su pressione dell’esercito e dei coloni francesi in Algeria, venne chiamato in causa l’eroe della Guerra mondiale, il generale Charles de Gaulle, colui che nell’immediato dopo-guerra aveva tentato invano di scardinare il sistema partitico, poi rivelatosi inadatto ad affrontare le grandi sfide del paese. Il Parlamento gli affidò la guida del Governo. Contestualmente, de Gaulle ottenne di poter redigere un disegno di legge di riforma costituzionale da sottoporre a referendum popolare. 4 giugno 1958, Algeri. Dinanzi alla folla, a maggioranza europea, lo storico discorso di de Gaulle, che esclama: «Vi ho capiti! So quello che è accaduto qui. Vedo ciò che avete voluto fare. Vedo che la strada che avete aperto in Algeria è quella del rinnovamento e della fraternità!» . Il malcontento dei coloni lo porta a pronunciare queste parole, ma, di fronte all’impossibile trattativa con gli algerini magrebini, quattro anni dopo tradirà le attese di chi lo volle al potere concedendo l’indipendenza. Il discorso. Fonte: www. ina. fr

La nuova Costituzione, frutto del compromesso Il disegno di legge ribilanciava i poteri tra Parlamento e Governo e rispose alla richiesta di de Gaulle, favorevole ad un esecutivo meno asservito ai partiti e sostenitore della necessità di un Presidente della Repubblica forte. Le spinte del capo del governo furono temperate in senso parlamentare dal suo Ministro della Giustizia, Michel Debré, colui che presiedette e che maggiormente contribuì alla redazione del testo costituzionale. Il 28 settembre 1958 la nuova costituzione fu approvata tramite procedura referendaria con l’ 80% dei consensi. Nacque così la Quinta Repubblica. Quindi, la Costituzione del 1958 fu il frutto del compromesso tra le diverse visioni emerse all’interno del processo costituente. Secondo de Gaulle, il Presidente doveva essere una figura forte, capace di governare il paese in quanto figura super partes, al di sopra specialmente dei partiti e dei loro particolarismi, operante nell’interesse di tutti i cittadini. Debrè, dal canto suo, introdusse la razionalizzazione del parlamentarismo, rafforzando la figura del Primo Ministro e specificando chiaramente le competenze del Parlamento. In questo modo la posizione dell’esecutivo era sicuramente riequilibrata rispetto all’organo legislativo e questo garantiva al governo maggiore stabilità. Charles de Gaulle in una foto del 1963. Fonte: Deutsches Bundesarchiv. Autore: Ludwig Wegmann Michel Debré. Fonte: Deutsches Bundesarchiv. Autore: Ludwig Wegmann

Il processo di formazione della Costituzione Particolarmente rilevante divenne la figura del Presidente della Repubblica. L’articolo 5 conferisce al Presidente un potere di arbitrato che assicuri il regolare funzionamento dei poteri pubblici e la continuità dello Stato. L’articolo 12 attribuisce al Presidente il potere di sciogliere il Parlamento. L’articolo 16 affida al Presidente poteri eccezionali in caso di grave crisi. Inoltre, è il Presidente a nominare il Primo Ministro e nominare e revocare i Ministri (art. 8) e a presiedere il Governo (art. 9). Infine, secondo l’articolo 11, il Presidente può sottoporre una proposta di legge a referendum su proposta del Governo o del Parlamento (proposta congiunta di Assemblea Nazionale e Senato) qualora riguardi, tra l’altro, l’organizzazione dei poteri pubblici. Al Presidente e ai parlamentari, su proposta del Primo Ministro, è riservata anche l’iniziativa di revisione costituzionale (art. 89), il cui disegno va sottoposto al Parlamento e a referendum o solo al Parlamento in seduta comune (in questo caso, si necessita dei tre quinti dei voti). Lo storico discorso di de Gaulle a Bayeux, Normandia, 16 giugno 1946. Dal minuto 7’ 28’’ al 9’ 39’’, de Gaulle elenca quali compiti dovrebbero spettare al Presidente della Repubblica. Clicca qui (filmato con sottotitoli e testo in francese). Fonte: www. ina. fr Per una traduzione del tratto segnalato, vedi la prossima slide.

Dal discorso di de Gaulle a Bayeux, Normandia, tenuto il 16 giugno 1946.

L’elezione diretta del Presidente L’elezione del Presidente della Repubblica, tuttavia, non avveniva ancora a suffragio universale, ma era l’espressione di un collegio di grandi elettori formato dai • membri del Parlamento, • dei consigli generali e delle assemblee dei Territori d’oltremare • dei rappresentanti eletti dei consigli municipali e delle comunità amministrative d’oltremare. In tutto, erano 80. 000 persone circa. De Gaulle, però, non si accontentava. Il Presidente non poteva essere solo l’arbitro, ma il perno della Repubblica (Campus, 2006, p. 70), in cui Presidente e cittadini fossero in rapporto diretto, svincolati dalle intermediazioni interessate e dai compromessi dei partiti. Per fare questo, serviva un’immediata riforma. In virtù dell’art. 11 della Costituzione, de Gaulle, su proposta del Primo Ministro, Georges Pompidou, indisse un referendum con cui si proponeva l’elezione diretta del Presidente della Repubblica. Il 28 ottobre 1962 quasi il 65% dei votanti accolsero la proposta gollista. Filmato dell’Archivio Storico Luce sul referendum francese. Fonte: pagina ufficiale Youtube dell’Istituto Cinecittà Luce Filmato dell’Archivio Storico Luce sul referendum riguardante l’indipendenza algerina.

Il sistema semipresidenziale Come già visto nel corso della quinta lezione, la forma di governo francese è quella semipresidenziale (Duverger, 1978), che non rappresenta tanto una variante diminuita del presidenzialismo, quanto una forma di governo dotata di una propria autonoma identità. Il Presidente gode di ampi poteri ed è a capo del potere esecutivo. Il Primo Ministro è, da una parte, emanazione del Presidente, dall’altra necessita della fiducia, anche tacita, del Parlamento. In linea di principio, il sistema semipresidenziale si presenta come un sistema a due teste (bicefalo), ossia il Presidente della Repubblica ed il Primo Ministro. Tuttavia, il Presidente sceglie discrezionalmente il Primo Ministro e su questo esercita un potere “di vita e di morte” che non è formalmente previsto dalla Costituzione, ma che di fatto esiste. In maniera identica, il Presidente esercita tale facoltà anche sui Ministri. Questo è lo scenario abituale, in cui la maggioranza su cui si fonda il consenso del Presidente coincide con la maggioranza del Parlamento e dal quale il Governo trae la fiducia. In questo caso, in cui il Presidente è la figura predominante e il Primo Ministro è una figura subalterna (si parla di Primo Ministro “fusibile” o “commesso”), si dice si di fronte ad una “maggioranza unificata”. Il sistema semipresidenziale francese. Ricordiamo che il Capo dello Stato esercita il potere esecutivo insieme al Primo Ministro e che presiede il Governo.

Una situazione eccezionale: la coabitazione I “limiti” del sistema semipresidenziale emergono qualora le due maggioranze, quella parlamentare e quella presidenziale, non coincidano. In tal caso si parla di coabitazione. Il sistema trasmuta in parlamentare, il Presidente perde il suo ruolo di capo della maggioranza e di guida del Governo e il Primo Ministro diviene la figura preminente. In tal senso, gli articoli 20 (il Governo determina e dirige la politica nazionale) e 21 (il Primo Ministro dirige l'azione del Governo) della Costituzione assumono un valore sostanziale. Al Presidente rimane un “domaine reservé”: mantiene il potere di arbitrato (art. 5), di firma sugli atti del Governo (art. 13), . Inoltre, resta a capo delle forze armate (art. 15) e accredita gli ambasciatori e gli inviati straordinari verso le sedi estere (art. 14). Infine, mantiene la facoltà di ricorrere a poteri eccezionali in caso di grave crisi (art. 16). Va anche detto che, pur mantenendo una certa influenza sulla nomina dei ministri (art. 8), in caso di coabitazione il Presidente non ha grandi margini di discrezionalità. Storicamente, tale scenario si è verificato solo tre volte. 1. Nel biennio 1986 -88 quando Presidente era Mitterrand e quando al Governo fu nominato Chirac. 2. Sempre con Mitterrand quale Presidente e con la nomina a Primo Ministro di Balladur (1993 -95) 3. Nel corso della legislazione 1997 -2002, quando Presidente era Chirac e Primo Ministro Jospin Jacques Chirac e Lionel Jospin al Consiglio d’Europa Strasburgo, 1997. Fonte: Enciclopedia Larousse Autore: Francis Demange / Gamma di

La coabitazione può non nuocere Al Presidente resta anche il potere di scioglimento del Parlamento (art. 12) e questo potrebbe far pensare che al Capo dello Stato resti in mano uno strumento molto potente. In realtà, la conflittualità derivante dalla coabitazione può essere temperata da due fattori (Pasquino, 2006, pp. 223 -224): 1. Il fattore personale (le ambizioni dei due leader). Il Presidente vorrà essere rieletto e non vorrà apparire poco rispettoso della volontà di un elettorato che ha dato la maggioranza parlamentare a partiti diversi rispetto a quelli che lo avevano a suo tempo sostenuto. Il Primo Ministro, dal canto suo, si candiderà alla presidenza o quanto meno non vorrà creare problemi al suo partito, ed eviterà la radicalizzazione dello scontro nella speranza di sottrarre in futuro ulteriori consensi all’avversario. 2. Il fattore politico (la maggioranza parlamentare prevale su quella presidenziale). Il Governo intrattiene un rapporto fiduciario con il Parlamento, con l’organo legislativo, e da quest’ultimo ottiene il sostegno necessario. Ecco perché il Primo Ministro, in caso di coabitazione, prende il sopravvento sul Presidente. La copertina di Paris Match del 13 maggio 1988, uscito pochi giorni dopo il voto presidenziale. Mitterrand fu riconfermato alla presidenza. Il Primo Ministro uscente, Chirac, realizzò il suo proposito “presidenziale” solo nel 1995.

Coabitazione: un rischio non scongiurato La coabitazione, tuttavia, rappresenta uno scenario poco gradito. Con il referendum del 2000, il mandato presidenziale è stato ridotto da 7 a 5 anni al fine di evitare il riprodursi della coabitazione. Nel 2002, nel 2007 e nel 2012 le presidenziali hanno preceduto le parlamentari di pochissimi mesi e i risultati hanno prodotto delle maggioranze unificate. Nonostante ciò, resta la possibilità per il Presidente di sciogliere il Parlamento anticipatamente e di tornare alle urne. Potenzialmente, può nuovamente materializzarsi il rischio di una coabitazione, nel caso in cui l’elettorato francese esprima una preferenza che non rientri nelle attese del Presidente. Jean-Marc Ayrault e François Hollande, attuali Primo Ministro e Presidente della Repubblica francese, entrambi socialisti. Fonte: commons. wikimedia. org Autore: selbymay

Il semipresidenzialismo: i pregi Per Sartori, il semipresidenzialismo non è né un parlamentarismo potenziato, né un presidenzialismo temperato (Sartori, 2000). Come visto, è sicuramente un sistema bicefalo (Presidente e Primo Ministro) e camaleontico, capace di adattarsi ad ogni evenienza. In realtà, le due teste sono, in un caso o nell’altro, diseguali e oscillano fra loro in maniere differenti a seconda delle situazioni. Questo ha spinto Sartori a definire il semipresidenzialismo una diarchia flessibile, in cui vi è alternanza di due motori. Abbiamo già visto come Pasquino rintracci dei meccanismi interni al sistema capaci di risolvere eventuali conflitti. Una diarchia flessibile: due scenari che si mutuamente esclusivi.

Il semipresidenzialismo: le critiche Tuttavia, non sono mancate voci critiche nei confronti del sistema semipresidenziale, in particolare verso quello francese. Una delle più autorevoli è quella di Umberto Coldagelli. Il semipresidenzialismo non è un sistema studiato “a tavolino”, ma “senza verità costituzionale”. Infatti, la Costituzione francese del 1958 intendeva creare un sistema parlamentare, tanto che attribuisce al Primo Ministro la direzione del Governo (art. 21) e al Governo la quale politica nazionale adottare (art. 20). L’elezione diretta del Presidente ha creato una pericolosa doppia legittimazione a governare e, nei fatti, un sistema presidenziale, frutto di una logica extracostituzionale. Non essendovi, però, appigli formali, il Presidente fonda il suo potere sulla situazione contingente, sulle consuetudini (Coldagelli parla di “regime consuetudinario”). Sulla stessa linea è Leopoldo Elia (1970). Il sistema francese richiede la coincidenza «tra maggioranze aggregate per elezioni diverse» , il che determina una «scommessa sulla congiuntura piuttosto che sulla struttura» prevista dalla Costituzione (Elia, 1970, p. e ss. ). Lo stesso Duverger fa notare che la Costituzione, pur obbligando ad una lettura univoca, ammette applicazioni diverse. La copertina del libro di Coldagelli, La Quinta Repubblica da de Gaulle a Sarkozy, edito da Donzelli.

Il Governo Già si è visto che il Presidente presiede il Consiglio dei Ministri. Il Primo Ministro, da parte sua, dirige il Governo e l’amministrazione dello Stato. In più, egli esercita una funzione di arbitro nei conflitti tra ministri. Il Governo si regge sul principio di solidarietà ministeriale: le decisioni del Consiglio vengono prese se c’è l’accordo di tutti i Ministri. I Ministri possono essere riuniti in comitati interministeriali sotto l’egida del Primo Ministro. Ogni comitato comprende i ministri o i loro delegati, impegnati a risolvere delle questioni ben precise. In alternativa, si può ricorrere anche a dei comitati ristretti, che, su richiesta del Presidente della Repubblica, mettono insieme determinati Ministri al fine di preparare documenti e dossier su specifiche questioni. Il governo Ayrault in una foto del 2012. Al centro, in prima fila, anche il Presidente Hollande. Fonte: matthieulepine. wordpress. com

Più potere al Governo, meno al Parlamento Nel corso del tempo, si è assistito ad un processo di progressivo ridimensionamento del ruolo decisionale del Parlamento. L’articolo 44 della Costituzione consente al Governo di chiedere il voto su tutto il testo della legge senza possibilità per i parlamentari di presentare emendamenti. Come già detto, il Governo è responsabile di fronte al Parlamento (artt. 20, 49, 50 Cost. ). L’art. 49. 3 Cost. stabilisce che il Primo Ministro può, su deliberazione del Consiglio dei ministri, impegnare la responsabilità del Governo dinanzi all'Assemblea Nazionale sulla votazione di un testo. Il ricorso a questa pratica avviene qualora si cerchi il sostegno di maggioranze politicamente eterogenee. Lo stesso articolo, al comma 2, consente ai parlamentari di adottare una mozione di sfiducia (motion de censure), richiesta da almeno un decimo dei membri dell’Assemblea. Dal 1966, con Pompidou Presidente, il Governo decide se chiedere o meno la fiducia davanti all’Assemblea Nazionale (voto previsto dall’art. 49. 1 Cost. ). Inoltre, è il Governo a controllare l’ordine del giorno e, quindi, l’agenda delle attività, delle due camere (art. 48 Cost. ). In generale, vi è autonomia e separatezza dei governi dai partiti, rintracciabile nella scarsa sovrapposizione tra membership del governo e membership della direzione del partito. L’esecutivo ha un ruolo predominante nell’iniziativa e nell’elaborazione delle politiche. Il maggior peso del Governo rispetto al Parlamento in Francia.

Uno Stato accentrato In Francia forte è la sovrapposizione tra l’élite burocratica e la classe politica. Il sistema politico francese si caratterizza anche per un bicameralismo asimmetrico e disomogeneo: in caso di disaccordo, prevale l’Assemblea Nazionale, eletta da tutti i cittadini. Il Senato, invece, è eletto attraverso un collegio di grandi elettori scelti tra gli amministratori locali. Il Parlamento, quindi, secondo un modello di tipo avversariale, in cui vi è una stretta identificazione tra governo e maggioranza. Il dualismo tra Governo ed opposizione rappresenta, così, la struttura portante dell’attività parlamentare e fa sì che all’opposizione sia concesso un solamente un limitato margine di manovra e di controllo. In generale, la struttura amministrativa e politica accentrata tipicamente francese è classificata come Stato unitario, «costruito intorno ad un centro che tiene saldamente il potere e persegue con successo le politiche di standardizzazione amministrativa» (Grilli di Cortona, Lanza, Pisciotta, 2012, cit. p. 78). La tipologia degli stati di Rokkan e Urwin (1982).

Un potere più ridistribuito Nonostante il potere sia piuttosto accentrato, non è mancata una certa tensione ad una sua ridistribuzione, sia a livello sub-statale che sovra-statale. Con la legge 2 marzo 1982, conosciuta come loi de décentralisation (legge di decentramento) 3 sono le modifiche sostanziali: 1. La soppressione della tutela amministrativa e finanziaria preventiva esercitata dal prefetto, che fino ad allora aveva potuto annullare a priori gli atti delle autorità locali qualora fossero stati giudicati illegali o inopportuni. La tutela può essere esercitata solo a posteriori e non è più il prefetto a giudicare o meno la liceità del provvedimento, ma è il tribunale amministrativo a valutarne la legalità. 2. Il dipartimento era già una collettività territoriale in quanto disponeva di un organo collegiale deliberante eletto a suffragio universale (consiglio generale), ma l’esecuzione delle decisioni spettava al prefetto. Con la nuova legge, questa funzione è trasferita al presidente del consiglio generale. Il dipartimento diviene, così, una collettività territoriale di pieno esercizio (collectivité territoriale de plein exercise). 3. La regione diviene una collettività territoriale di pieno esercizio, con un consiglio eletto a suffragio universale. Il potere esecutivo è trasferito dal prefetto regionale al presidente del consiglio regionale. Con la legge del 7 gennaio 1983 (loi Defferre) si procede alla ripartizione delle competenze tra i comuni, i dipartimenti, le regioni e lo Stato. Regioni e dipartimenti.

Le politiche pubbliche: un sistema accentrato Sul piano delle politiche pubbliche, il Presidente, il Primo Ministro ed il Ministro delle Finanze rappresentano le figure apicali. Dal canto loro, i vertici delle amministrazioni di settore intervengono quando il loro ambito è coinvolto. La concertazione con i gruppi d’interesse (sindacati, organizzazioni professionali e patronali, associazioni, imprese pubbliche e private) avviene attraverso le commissioni governative dominate dall’esecutivo. Il carattere accentrato e tecnocratico delle istituzioni di governo configura, così, un modello protestatario del sistema di regolazione economica… Corteo dei sindacati il Primo Maggio a Parigi (2000).

Politiche comunitarie e ricadute interne Influenza determinante nella definizione delle istituzioni e delle politiche UE ma ha anche subito un condizionamento sulle proprie istituzioni e politiche Il caso della PAC nel 1962 Adattamento prima delle strutture dell’esecutivo e poi di quelle parlamentari per incidere nel policy-making europeo Una vignetta riguardante la Politica Agricola Comune. Fonte: www. terradeimessapi. it