AGENDA PARA FORTALECER LA DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LOS

AGENDA PARA FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LOS GOBIERNOS LOCALES Consultor: Roberto Claros rclaros@ayrconsultores. org

El proceso de descentralización abarca el proceso de transferencia de recursos fiscales a los Gobiernos Regionales y Locales, en el marco de lo previsto en el Decreto Legislativo N° 955, Ley de Descentralización Fiscal: A fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia así como implementar reglas de responsabilidad fiscal para los ámbitos territoriales, en el marco de los principios de: 1. No duplicidad de Funciones, 2. Neutralidad en la Transferencia de los Recursos, 3. Gradualidad, 4. Transparencia y Predictibilidad, 5. Responsabilidad Fiscal y Equidad

La descentralización fiscal está a cargo de la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de Competencias, que es la unidad orgánica que depende de la Secretaría de Descentralización. • Comisión Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal – Ley de Presupuesto 2010. Presentó la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal, en 4 áreas temáticas : gastos, ingresos, transferencias y endeudamiento. • Comisión Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal - Ley de Presupuesto 2012 - Se formó para evaluar la implementación de la propuesta técnica elaborada por la primera Comisión y formular un Plan de Acción para su implementación.

Apuntes sobre Descentralización Fiscal (Análisis comparativo de Balances de Comparación del Acuerdo Nacional – febrero 2016) Como fortalezas • “finanzas públicas de gobiernos subnacionales no ponen en riesgo sostenibilidad fiscal del Estado”. • límites rígidos al endeudamiento subnacional, a través de reglas fiscales incorporadas por Ley 27958 y por D. L. 955. • Los ingresos de los gobiernos subnacionales por operaciones oficiales de crédito no sobrepasaron 1% del total de sus ingresos en el año 2011 Como limitaciones • Gobierno nacional recauda más de 90% de los tributos • Deficiente recaudación local. • dependencia de transferencias nacionales limita autonomía fiscal subnacional. • Transferencias desiguales e inestables - peso relativo de canon.

No hay descentralización fiscal en marcha: La estructura de ingresos combina canon, ingresos propios y FONCOMUN Para afrontar la crisis financiera internacional (2008 -2009), MEF fomentó el gasto y la inversión pública subnacional a través de instrumentos como FONIPREL (2008), fideicomiso regional y autorización de transferencias de partidas sectoriales (2009), Programa de Incentivos, PMM (2010). Ello explica el crecimiento que en los últimos años han mostrado los recursos ordinarios en la estructura de ingresos municipales, bajo la forma de incentivos y/o transferencias condicionadas, al punto de que en el 2011 sobrepasaron la participación del FONCOMUN y los ingresos propios municipales (impuestos y tasas principalmente).

Apuntes sobre Descentralización Fiscal (Análisis comparativo de Balances de Comparación del Acuerdo Nacional – febrero 2016) Descentralización de recursos por efecto del canon. • Comisión del Congreso y Contraloría subnacionales afirman que canon deforma ingresos • El incremento de los recursos públicos descentralizados se debió al crecimiento exponencial que mostraron, entre 2005 y 2012, las transferencias a los gobiernos subnacionales por conceptos de canon, sobrecanon, regalías y FOCAM; y no a una política expresa de descentralización fiscal. Esto generó fuertes desigualdades: ØEn el 2011, 64, 7% de los recursos distribuidos por concepto de canon, regalías y similares se concentraron en el 10% de gobiernos locales, mientras que un 25, 6% de ellos recibieron menos de S/. 1000 cada uno. ØNivel de concentración fue mayor en canon minero: entre 2009 y 2011, el 80% se concentró en los gobiernos locales de Ancash, Arequipa, Cajamarca, La Libertad, Moquegua, Puno y Tacna. ØDecrecimiento del canon desde 2013: el canon minero ha caído 42% en los dos últimos años, y el pesquero 40%.

Apuntes sobre Descentralización Fiscal (Análisis comparativo de Balances de Comparación del Acuerdo Nacional – febrero 2016 Política general de descentralización fiscal ANGR: Sin avance Comisión del Congreso: Entrampada PRODES: No ha habido descentralización fiscal. Situación actual: Ø La CMMDF se instaló en mayo del 2010 Ø La Ley de Presupuesto del Sector Público 2012 dispuso que la CMMDF evalúe la viabilidad de esa Propuesta Técnica y elabore el Plan de Acción para su implementación. En setiembre del 2013 culminó su Informe Técnico Final. Ø Hasta fines del 2013, el Poder Ejecutivo no había presentado ese informe al Congreso de la República.

En esa perspectiva, se requerirá de estructuras de ingresos regionales y locales más predecibles y sostenibles, expresadas entre otras cosas: • (i) una menor dependencia de fuentes con alto riesgo de variación como el Canon, • (ii) una mayor proporción de ingresos propios, así como un mayor esfuerzo de recaudación de las fuentes atribuidas, y • (iii) transferencias de nivelación progresivamente basadas en reglas más objetivas y transparentes de distribución.

Algunas recomendaciones referidas en el Informe final de la CMMDF - Comisión Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal INFORME N° 01 -2013 -SD/CMMDF de la SGP-PCM del 30. 13 • Enfrentar la Inequidad generada por el canon incluyendo la posibilidad de explorar la participación de los Gobiernos Locales y Regionales de las zonas que no son productoras en las rentas generadas por las industrias extractivas (distribución del impuesto a las sobreganancias mineras) •

Algunas recomendaciones referidas en el Informe final de la CMMDF - Comisión Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal INFORME N° 01 -2013 -SD/CMMDF de la SGP-PCM del 30. 13 • Evaluar la implementación de fondos de estabilización de ingresos (también denominados fondos de estabilización) • Readecuar las transferencias actuales en un sistema integrado y equitativo, definido por reglas estables, predecibles y objetivas • Modificar la metodología de asignación de los recursos del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) •

Modelos de financiamiento del gasto público subnacional: Un aspecto fundamental de la descentralización fiscal es la forma en que se financia la ejecución de las funciones y competencias transferidas a los gobiernos subnacionales. Estos mecanismos de financiamiento pueden contemplar las transferencias de recursos públicos En este sentido, Narváez (2011) señala que puede identificarse cuatro modelos de financiamiento de los gobiernos subnacionales que producen distintos grados de autonomía en las atribuciones fiscales otorgadas y representan, además, diferentes niveles de evolución en el proceso de descentralización fiscal del país: 1. Modelo basado en transferencias: el financiamiento de los gobiernos regionales y locales está sustentado únicamente en transferencias que provienen del Gobierno Nacional, siendo este quien establece los impuestos, determina los montos de endeudamiento del país, ejecuta la recaudación tributaria y define la forma en que se distribuyen los fondos públicos. Los gobiernos regionales y locales se encargan únicamente de gastar los recursos que le son transferidos. 2. Modelo de coparticipación tributaria: los impuestos son determinados y recaudados por el Gobierno Nacional, pero la distribución de los recursos se hace mediante una regla técnica y transparente. 3. Modelo de ingresos propios: las funciones del Gobierno Nacional son establecer los impuestos y determinar los montos de endeudamiento nacional, en tanto que los gobiernos regionales y locales se encargan de la recaudación y del uso de los recursos públicos. 4. Modelo totalmente descentralizado: los gobiernos regionales y locales ejercen todas las competencias fiscales; es decir, tienen atribuciones para establecer impuestos, endeudarse, recaudar y utilizar los recursos.

Preguntas y respuesta para motivar reflexiones y acciones desde la práctica: • ¿En su localidad existe un adecuado PLANEAMIENTO Y CONTROL URBANO Y RURAL; así como un catastro y padrones cruzados, (prediales, económicos, sociales) como herramientas para un mejor Planeamiento y Control de la gestión financiera municipal? • ¿Hay acciones concretas para el ordenamiento territorial y evitar las invasiones? • ¿En su Municipalidad, CONOCEN COMO DETERMINAR LA VALORACION DE LOS PREDIOS RUSTICOS PARA EL IMPUESTO PREDIAL? • ¿Qué estrategias se vienen trabajando para el incremento de los RECURSOS PROPIOS y afrontar radicalmente el nivel de morosidad en la cobranza de tributos y tasas?

Disposiciones complementarias de la LOM – Ley 27972 • TERCERA. - El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia, mediante decreto supremo, dictará normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes. • SEXTA. - En concordancia con los principios y criterios de gradualidad, neutralidad y de provisión contenidos en los artículos 4, 5 y 14 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización, las transferencias de recursos económicos del gobierno nacional a los gobiernos locales, se incrementarán en cada ejercicio fiscal, de acuerdo al avance del proceso de descentralización. Los gobiernos locales adoptarán acciones administrativas orientadas a incrementar sus ingresos propios en función a lo que se disponga en la Ley de Descentralización Fiscal. Para el ejercicio fiscal 2004, el incremento de las transferencias permitirá a los gobiernos locales, una participación no menor al 6% (seis por ciento) del total del Presupuesto del Sector Público. A partir del año 2005, y por un lapso de 4 (cuatro) años, esta participación se incrementará anualmente hasta alcanzar no menos del 12% (doce por ciento) del total del Presupuesto del Sector Público.

En conclusión: 1. La Descentralización Fiscal no debe centrarse solo en pensar y pedir mas transferencias. Debemos analizar y tomar posición frente a las cuatro áreas temáticas de: GASTOS, INGRESOS, TRANSFERENCIAS Y ENDEUDAMIENTO. Lo que implica es visualizar y ejercer la autonomía (P-A-E) que la LOM y la Constitución reconoce a las Municipalidades. 2. Analizar si debemos seguir con el paternalismo de las transferencias condicionadas del Plan de Incentivos y Plan de Mejoras, según prioridades del MEF, o gastar en función de las prioridades del PDC Plan de Desarrollo Concertado Local.

En conclusión: 3. La descentralización fiscal comprende, en lo referente a INGRESOS, atender la administración tributaria municipal. (Catastro – padrones – emisión – cobranza – disminuir el grado de morosidad, etc. ). En cuanto a GASTOS, ver la optimización y racionalidad de gasto. 4. La gestión financiera municipal debe tener en cuenta las cuatro estrategias para afrontar crisis de liquidez financiera: • • Incremento de Ingresos Disminución de gastos Venta de bienes Endeudamiento 5. Debe discutirse sobre el Informe Final de la CMMDF - Comisión Multisectorial en materia de Descentralización Fiscal y otras alternativas que se formulen desde la AMPE.

AGENDA PARA FORTALECER LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LOS GOBIERNOS LOCALES Consultor: Roberto Claros rclaros@ayrconsultores. org