Denetimin Deerinin llmesinde zel Sektr ve Saytay Yaklamlarnn

Denetimin Değerinin Ölçülmesinde Özel Sektör ve Sayıştay Yaklaşımlarının Karşılaştırılması Emre GÜLŞEN Sayıştay Denetçisi

‘Bunu katma değer olarak düşünmek istiyorum’

Literatür ve Sayıştaylara uygulanabilirliği • Denetim değerinin kaynağına ilişkin literatür, esas itibariyle özel sektör tarafından gerçekleştirilen denetimler için ortaya atılmıştır. • Bununla birlikte, Sayıştay denetimleri için de uyarlanabilir niteliktedir. • Literatürde yer alan başlıca yaklaşımlar şu şekildedir:

a. Asil-vekil ilişkisi açıklaması • Bu yaklaşıma göre denetim, organizasyonlarda asil-vekil ilişkisinden kaynaklanan maliyeti düşürerek katma değer yaratır. • Böyle bir maliyete örnek olarak, firma kaynaklarını hissedarların yararından ziyade kendi amaçları için kullanma eğiliminde olan şirket yöneticilerini verebiliriz.

a. Asil-vekil ilişkisi açıklaması • Asil-vekil ilişkisi, denetimin katma değerini tanımlamakta önemli bir yaklaşım olmakla birlikte, kamu denetimi alanında kullanımında zorluklar vardır. • • Oy verenler - seçilenler Seçilenler - hükümet Hükümet - bürokrasi Denetçiler

b. Sinyal açıklaması • Bu yaklaşıma göre eğer bazı özel sektör yöneticileri, içinde bulundukları sektörde faaliyet gösteren diğer firmalardan daha iyi sonuçlar elde ettiklerini iddia ederlerse, bu açıklamalarına yüksek kalitede bir denetim ile güvenilirlik katabilirler. • Denetimin katma değeri, yapılan açıklamaların doğru olduğunun teyidi şeklinde ortaya çıkmaktadır.

b. Sinyal açıklaması • Bu yaklaşımın kamuya uyarlanabilirliği yüksektir. • Her ne kadar kamu tarafından yapılan açıklamaların doğru olduğu konusunda genel bir kabul olsa da geçmişte kamu otoriteleri tarafından yanıltıcı açıklamalar yapıldığı da görülmüştür. • Cari açık, bütçe açığı gibi kalemler bu alanda verilebilecek örneklerdir.

b. Sinyal açıklaması • (Hagen ve Wolff, 2004) yaptıkları çalışmada Avrupa Birliği ülkelerinin, mali kurallardan kaynaklanan kısıtlamaları aşmak için “yaratıcı muhasebe” kullanarak, özellikle türev araçlar ile kuralı ihlal ettiklerini ortaya koymuşlardır. • Bu çalışmadan yaklaşık 5 yıl sonra da “Avrupa Borç Krizi” patlak vermiştir.

c. Yönetimin kontrolü yaklaşımı • Bu yaklaşıma göre denetim faaliyeti yöneticilere, organizasyonlarının uzak köşelerinde neler olduğuna ilişkin bilgi vererek katma değer yaratırlar. • Sayıştay denetiminin nihai amacı her ne kadar üst yöneticiyi aydınlatmak olmasa da, kurum faaliyetlerinin etraflıca kontrol edilmesi ve yönetimi geliştirmek için tavsiyelerde bulunulması, kamu üst düzey yöneticileri için de denetimi değerli kılan bir unsurdur.

Katma Değer-Kamu Değeri (Public Value) • Özel sektör için baskın unsur ‘Katma Değer’ iken Sayıştaylar için baskın unsur ‘Kamu Değeri’. • Mark Moore • Özel değer; bireysel arzuları tatmin etmekle ilişkilendirilirken, Kamu değeri; tekil bir ölçüden ziyade çok sayıda paydaşın ihtiyaçlarını dikkate alan kolektif bir ölçü olarak tanımlanmaktadır. • Ortak havuz-ortak katma değer/kişisel bütçe-kişisel katma değer

Katma Değer-Kamu Değeri (Public Value) • Denetimin kalitesinin tanımlanmasında, kalitenin her bir paydaşa göre farklı tanımının olması nasıl ki kalitenin tanımını yapmayı imkânsızlaştırıyorsa, katma değerin de birçok paydaşın beklentilerini ilgilendirmesi, tekil bir ölçünün kullanılmasını zorlaştırmaktadır.

Monopolistik yapı ve alternatif gösterge ihtiyacı • Özel sektör denetim ortamı büyük denetim firmalarının hizmet yoğunluğuna rağmen bazı rekabetçi özellikler gösterse de, Sayıştay denetimi doğası gereği tekelcidir. • Bunun nedeni; Sayıştayların hükümet, devlet kurumları ve makamları ile diğer kamu sektörü kurumları için belirli bir yetki alanı içinde denetim ve güvence hizmetlerinin sağlanmasından sorumlu olmasıdır.

Monopolistik yapı ve alternatif gösterge ihtiyacı • Örneğin, denetim firması büyüklüğü, endüstri uzmanlığı ve denetim ücreti primi gibi özel sektör denetim firmaları için anlamlı olan denetim kalitesi göstergeleri Sayıştaylar için geçerli değildir. • Bu durum, Sayıştaylar için alternatif kalite göstergelerinin bulunması gerekliliğini ortaya çıkartmaktadır.

Monopolistik yapı ve alternatif gösterge ihtiyacı • Öne çıkan bazı göstergeler: • Ölçülebilen parasal tasarruflar • GAO: For example, we identified $73. 9 billion in financial benefits in fiscal year 2017—a return of about $128 for every $1 invested in us. • NAO: Our recommendations and reports help government improve public services, and our work led to audited savings of £ 741 million in 2017, equivalent to £ 11 saved for every pound spent running the NAO.

Monopolistik yapı ve alternatif gösterge ihtiyacı • Öne çıkan bazı göstergeler: • Ölçülebilen parasal olmayan tasarruflar • Ölçülemeyen kalite artışları • Tavsiyeler ve uygulanma oranları

Monopolistik yapı ve alternatif gösterge ihtiyacı • Denetime alınan örneklem büyüklüğü

Katma değerin kimin için yaratıldığı vurgusu farklıdır • Özel sektör denetimlerinde, önemli dışsallıklar ortaya çıkmakla birlikte yine de denetimden birincil faydayı sağlayan grupların tespitinin yapılması mümkündür. • Şirket ortakları, yöneticiler, şirketle çalışan kişiler, kamu vd. farklı derecelerde olmakla birlikte denetimin olumlu faydalarından yararlanırlar.

Katma değerin kimin için yaratıldığı vurgusu farklıdır • Sayıştayların faaliyet raporlarında «Parlamento» vurgusu bulunmaktadır. • İngiltere Sayıştayında ise her ne kadar parlamento vurgusu da bulunsa asıl amaç vergi ödeyenlerin (tax payers) paralarının korunmasıdır: “ Amacımız; parlamentoya, hükümet birimlerinin ve diğer kamu kuruluşlarının, vergi ödeyenlerin parasını ne şekilde kullandıkları hakkında bilgi ve güvence vermektir. ”

Katma değerin kimin için yaratıldığı vurgusu farklıdır • İskandinav ülkelerinde ise Sayıştaylar bir vekil olarak bir asil adına denetimi gerçekleştirmezler. Sorumlu oldukları spesifik tek bir kuruluş vurgulanmaz. • Bu Sayıştaylar, düzgün bir finansal yönetimin koruyucuları olarak her türlü karar vericiler için bilgi üretmektir. Bu yapı ile asil-vekil ilişkisinin dışına çıkılmış olmaktadır.

Piyasa izleme mekanizmalarının olmaması • Kamu kuruluşları devredilebilir hisse senetlerinden ve sermaye piyasası izleme mekanizmalarına (örneğin hisse fiyatları ve kurumsal kontrol piyasası tarafından sağlanan performans bilgisine) yoksundur. • Mevcut denetim literatüründe özel denetim firmaları için iş riski, denetim başarısızlığı ve dava riski arasında tanımlanan bağlantı, kamu sektörü kuruluşları için açık değildir. • Bu nedenle denetim sonucunda yaratılan katma değeri ölçmek daha zordur.

Sayıştayların katma değeri daha makro ölçeklidir • Özel sektör tarafından gerçekleştirilen denetimlerin katma değerinin ölçülmesinde genellikle borç-sermaye maliyeti gibi büyüklükler kullanılırken, Sayıştaylar tarafından yaratılan katma değerinin ölçülmesinde, özel sektör denetimlerine göre daha makro büyüklükler kullanılır; • Kamu harcamalarında düşüş, bütçe açığındaki değişim, vergi oranlarında azalma gibi.

Sayıştayların katma değeri daha makro ölçeklidir • (Schelker ve Eichenberger, 2010) tarafından gerçekleştirilen çalışmada; İsviçre’de yerel yönetimlerde denetçilerin yalnızca geçmişe yönelik değil geleceğe yönelik tahminlere ilişkin olarak da denetim gerçekleştirmeleri durumunda nasıl bir etki ortaya çıkacağını ele almışlardır. • Geleceğe yönelik tahminleri denetleyen ve tavsiyede ve alternatif tekliflerde bulunma yetkisi olan belediyelerde, olmayan belediyelere göre vergilerin %16 -17, harcamaların ise %11 -12 daha az olduğunu ortaya koymuşlardır.

Sayıştayların katma değeri daha makro ölçeklidir • (Olken, 2007) Endonezya’da Dünya Bankasının mikro kredileri üzerinde gerçekleştirdiği çalışmasında, Sayıştay denetiminin kapsamının %4’ten %100’e genişletilmesi durumunda yolsuzlukların %8 oranında azaldığını ortaya koymuştur. • Denetçiler tarafından daha detaylı bir denetim yapılması durumunda ise toplam %24’lük bir potansiyelin varlığını vurgulamıştır.

Ölçme Takıntısı? ? 1. Uygulaması kolay olan metodolojileri kullanarak hızlı sonuçlar elde etmek eğiliminde olabilirler. 2. Asil-vekil teoreminde de vurgulandığı gibi birden çok amaç yüklenen kurumlar, en kolay ölçülebilen amaçlara yönelme eğilimindedirler. Oysa ki en kolay ölçülebilen amaç, her zaman en önemli alan olmayabilir. 3. Sayıştayların sürekli olarak sorunlu alanları vurgulaması, günlük politik tartışmalara çekilmesi gibi hususlar, icra organlarına karşı güvensizlik yaratıp görevlilerin şevkini azaltabileceği gibi Sayıştay’ın tarafsızlık özelliğini de zedeleyebilir.

Teşekkür ederim