PENEGAKAN HUKUM ADMINISTRASI DALAM PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP Tim

PENEGAKAN HUKUM ADMINISTRASI DALAM PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP Tim Dosen Lingkungan UNIVERSITAS INDONESIA FAKULTAS HUKUM 2010

LATAR BELAKANG 1. Penurunan kualitas lingkungan hidup A. Kualitas Air Sungai tahun 2005 (N: 30) 3% Kualitas Air Sungai tahun 2007 dengan menggunakan 16 parameter (n: 33 sungai, dari 30 Propinsi) 15% 48% 35% Memenuhi baku mutu Tercemar sedang Tercemar ringan Tercemar Berat 50% Tercemar Baik Sumber: SLHI 2005 & 2007 2

2. Lemahnya tingkat penaatan lingkungan hidup Proper tahun 2002 -2003 Proper tahun 2003 -2004 Hijau Biru 19% Merah Biru Merah Hitam 6% 4% 4% 29% 75% Proper tahun 2004 -2005 Hijau Biru Merah 63% Hitam 3% 6% 33% 58% Sumber: SLHI 2004; 2005; 2006 3 & 2007

Prosentase Ketaatan Industri Manufaktur dalam Pengendalian Pencemaran Air, 2006 Taat Tidak Taat Prosentase Ketaatan Industri Agro dalam Pengendalian Pencemaran Air, 2006 Taat Tidak Taat 15% 33% 67% 85% Prosentase Ketaatan Industri Agro dalam Pengendalian Pencemaran Air, 2007 Taat Tidak Taat 35% 65% Sumber: SLHI 4 2006 & 2007

d) Instrumen pengelolaan lingkungan hidup berdasarkan UU 32/2009: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. Kajian Lingkungan Hidup Strategis (KLHS); Tata Ruang; Baku Mutu Lingkungan Hidup; Baku Kerusakan Lingkungan Hidup; AMDAL; UKL-UPL; Perizinan; Instrumen ekonomi lingkungan hidup (termasuk insentif); Peraturan perundang-undangan berbasis lingkungan hidup (Green Legislation); Anggaran berbasis lingkungan hidup (Green Budget); Analisis Risiko Lingkungan Hidup; Audit Lingkungan Hidup; Penegakan Hukum Kelembagaan Pengelolaan lingkungan hidup 5

5. Penegakan Hukum Administrasi a) Penegakan hukum administrasi di bidang lingkungan hidup meliputi 2 (dua) hal: 1. Upaya hukum yang ditujukan untuk mencegah dan menanggulangi pencemaran dan perusakan lingkungan hidup melalui pendayagunaan kewenangan administrasi sesuai dengan mandat yang diberikan oleh UU; 2. Gugatan administratif (court review) terhadap putusan tata usaha Negara (TUN) di PTUN. 6

b) Manfaat strategis penegakan hukum administratif lingkungan hidup: – Penegakan hukum administrasi di bidang lingkungan hidup dapat dioptimalkan sebagai perangkat pencegahan (preventive); – Penegakan hukum administrasi (yang bersifat pencegahan) dapat lebih efisien dari sudut pembiayaan dibandingkan penegakan hukum pidana dan perdata. Pembiayaan untuk penegakan hukum administrasi meliputi biaya pengawasan lapangan yang dilakukan secara rutin dan pengujian laboratorium. Pembiayaan ini lebih murah dibandingkan dengan upaya pengumpulan bukti, investigasi lapangan, mendatangkan saksi ahli untuk membuktikan aspek kausalitas (sebab akibat) dalam kasus pidana dan perdata; – Penegakan hukum administrasi lebih memiliki kemampuan mengundang partisipasi masyarakat. Partisipasi masyarakat dilakukan mulai dari proses perizinan, pemantauan penaatan/ pengawasan, dan partisipasi dalam mengajukan keberatan dan meminta pejabat tata usaha negara untuk memberlakukan sanksi administrasi. 7

c) Perangkat penegakan hukum administrasi lingkungan hidup: 1. izin, yang didayagunakan sebagai perangkat pengawasan dan pengendalian; 2. persyaratan dalam izin dengan merujuk pada tata ruang, AMDAL, standar baku mutu lingkungan, dan peraturan perundang-undangan lainnya; 3. mekanisme pelaksanaan pengawasan penaatan; 4. keberadaan pejabat pengawas (inspektur) untuk melakukan pemantauan penaatan. 5. sanksi administrasi. Kelima perangkat ini merupakan prasyarat awal dari efektivitas penegakan hukum administrasi di bidang lingkungan hidup. 8

d) Penegakan Hukum Administrasi di Bidang Lingkungan Hidup: (Berdasarkan UU N 0. 32/2009) 1. Tugas dan wewenang Pemerintah dan Pemerintah daerah (Pasal 63). 2. Peran masyarakat (Pasal 70) 3. Pengawasan (Pasal 72, 73, 74, 75). 4. Sanksi Administratif (Pasal 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83). 5. Gugatan Administratif (Pasal 93). 6. Ketentuan peralihan (Pasal 123) 9

Ad. 1) Tugas dan Wewenang Pemerintah / Pemerintah Daerah: – Melakukan pembinaan dan pengawasan ketaatan penanggung jawab usaha terhadap ketentuan perizinan lingkungan dan peraturan perundangan – Menerbitkan izin lingkungan – Melakukan penegakan hukum lingkungan hidup Ad. 2) Peran Serta Masyarakat – Pengawasan sosial – Pemberian saran, pendapat, usul, keberatan dan pengaduan – Penyampaian informasi dan/laporan 10

Ad. 3) Pengawasan – Menteri, Gubernur, Bupati/walikota wajib melakukan pengawasan terhadap ketaatan penanggung jawab usaha dan / atau kegiatan atas ketentuan yang ditetapkan dalam peraturan perundangan. – Menteri, gubernur, Bupati/Walikota dapat mendelegasikan kewenangannya dalam pengawasan pada pejabat/instansi teknis yang bertanggung jawab di bidang PPLH – Menteri, gubernur, Bupati/Walikota dapat menetapkan pejabat pengawas lingkungan hidup (inspektur lingkungan hidup) yang merupakan pejabat fungsional – Menteri, gubernur, Bupati/Walikota dapat wajib melakukan pengawasan ketaatan penanggung jawab usaha dan / atau kegiatan terhadap izin lingkungan – Kewenangan Menteri terhadap usaha/kegiatan yang izinnya dikeluarkan oleh Pemerintah Daerah (dalam hal terjadi pelanggaran yang sangat serius) 11 – Kewenangan Menteri untuk melakukan “Step in” (oversight)

• Pengawasan Mnrt UU No. 32/2009 • Pasal 71 (1) Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya wajib melakukan pengawasan terhadap ketaatan atas ketentuan peraturan perundang-undangan. (2) Menteri, gubernur, atau bupati/walikota dapat mendelegasikan kewenangannya dalam melakukan pengawasan kepada pejabat/instansi teknis (3) Dalam melaksanakan pengawasan, Menteri, gubernur, atau bupati/walikota menetapkan pejabat pengawas lingkungan hidup yang merupakan pejabat fungsional. • Pasal 72 Menteri, gubernur, atau bupati/walikota sesuai dengan kewenangannya wajib melakukan pengawasan ketaatan terhadap izin lingkungan. • Pasal 73 Menteri dapat melakukan pengawasan terhadap ketaatan thd izin lingkungan yang diterbitkan oleh pemerintah daerah jika menganggap terjadi pelanggaran yang serius. 12

PENGAWASAN Menurut UU 32/09 (pasal 71 – pasal 75) Wewenang Melakukan Pengawasan thd kegiatan &/atau usaha : • Menteri • Gubernur • Bupati/Walikota (sesuai kewenangannya) - Peraturan PUU dibidang LH - Izin Lingkungan Menetapkan PPLH yang merupakan pejabat fungsional dapat mendelegasikan kewenangannya dalam melakukan pengawasan kepada pejabat/instansi teknis yang bertanggung jawab di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup

v. Pemantauan P v. Meminta Keterangan P v. Membuat Catatan L kewenangan v. Membuat Salinan Dokumen v. Memasuki tempat tertentu H v. Memotret v. Membuat rekaman audio visual v. Mengambil sampel v. Memeriksa peralatan v. Memeriksa instalasi/Alat Transpo v. Menghentikan pelanggaran terten 14

PENGUATAN PENGAWASAN : PENGAWASAN LAPIS KEDUA (second line inspection) psl 73 UU No. 32/09 1 Menteri dapat melakukan pengawasan terhadap ketaatan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan yang izin lingkungannya diterbitkan oleh pemerintah daerah jika Pemerintah menganggap terjadi pelanggaran yang serius di bidang perlindungan dan pengelolaan LH 2 Kewenangan PPLH untuk menghentikan pelanggaran tertentu di lapangan (pasal 74 ayat (1) huruf J UU No. 32/09) 15

Ad. 4) Sanksi Administratif • Secara garis besar (Van den Brekel): – Herstelsancties/reparatoir: gerict op herstel van de inbreuk op de rechtsorde (ditujukan untuk pemulihan dari pelanggaran terhadap tertib hukum) • Contoh: paksaan pemerintah – Bestraffende sancties (punitief): gericht op vergelding (extra leed toebrengen) als reactie op normovertreding en preventief afschrikkende werking (ditujukan sebagai pembalasan atau pemberian pendereitaan ekstra sebagai reaksi atas pelanggaran norma dan upaya penjera) • Contoh: denda administratif – Regressief: terugkeer naar de oorspronkelike rechtstoestand (pengembalian kepada keadaan hukum awal) dapat memiliki sifat reparatoir ataupun punitief • Contoh: pencabutan izin 16

• Pasal 76 1) Menteri, gubernur, atau bupati/walikota menerapkan sanksi administratif kepada penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan jika dalam pengawasan ditemukan pelanggaran terhadap izin lingkungan. 2) Sanksi administratif terdiri atas: a. b. c. d. teguran tertulis; paksaan pemerintah; pembekuan izin lingkungan; atau pencabutan izin lingkungan. 17

• Gary Becker Benefit > Cost Benefit > p x Sanction • Contoh: penggunaan IPAL memerlukan dana sebesar Rp. 5 juta/hari. Seseorang memutuskan untuk tidak menggunakan IPAL tersebut dengan maksud untuk menghemat pengeluaran. Setelah 20 hari (20 kali tidak menggunakan IPAL), aksinya tersebut dapat diketahui oleh petugas. Pada Berdasarkan aturan yang ada, maka sanksi adalah paksaan pemerintah berupa penggunaan IPAL. Berapa jumlah yang berhasil dihemat? Apakah sanksi demikian cukup memadai? 18

• Jenis paksaan Pemerintah (pasal 80 ayat 1): a. penghentian sementara kegiatan produksi; b. pemindahan sarana produksi; c. penutupan saluran pembuangan air limbah atau emisi; d. pembongkaran; e. penyitaan terhadap barang atau alat yang berpotensi menimbulkan pelanggaran; f. penghentian sementara seluruh kegiatan; g. tindakan lain yang bertujuan untuk menghentikan pelanggaran dan tindakan memulihkan fungsi lingkungan hidup. jo. Pasal 82 19

• paksaan pemerintah dijatuhkan tanpa didahului teguran apabila pelanggaran yang dilakukan menimbulkan (pasal 80 ayat 2): a. ancaman yang sangat serius bagi manusia dan lingkungan hidup; b. dampak yang lebih besar dan lebih luas jika tidak segera dihentikan pencemaran dan/atau perusakannya; c. kerugian yang lebih besar bagi lingkungan hidup jika tidak segera dihentikan pencemaran dan/atau perusakannya. • pembekuan atau pencabutan izin lingkungan dilakukan apabila penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan tidak melaksanakan paksaan pemerintah (Pasal 79) • Pasal 40 (2): dalam hal izin lingkungan dicabut, izin usaha dan/atau kegiatan dibatalkan. 20

• Audit lingkungan wajib (49) 1) Menteri mewajibkan audit lingkungan hidup kepada: a. usaha dan/atau kegiatan tertentu yang berisiko tinggi terhadap lingkungan hidup; b. penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan yang menunjukkan ketidaktaatan terhadap peraturan perundang-undangan. sanksi administrasi 2) Penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan wajib melaksanakan audit lingkungan hidup. 3) Pelaksanaan audit lingkungan hidup terhadap kegiatan tertentu yang berisiko tinggi dilakukan secara berkala. 21

• Isi audit wajib (penjelasan pasal 49 ayat 1): a. informasi yang meliputi tujuan dan proses pelaksanaan audit; b. temuan audit; c. kesimpulan audit; dan d. data dan informasi pendukung. 22

• Second line enforcement (Pasal 77) – Menteri dapat menerapkan sanksi administratif jika Pemerintah menganggap pemerintah daerah secara sengaja tidak menerapkan sanksi administratif terhadap pelanggaran yang serius di bidang perlindungan dan pengelolaan lingkungan hidup. – Bandingkan dengan pasal 73 (apa bedanya? ) 23

SANKSI ADMINISTRASI UU 32/09 (pasal 76 sd pasal 83) 1. Teguran 2. Paksaan Pemerintah 3. Pembekuan izin 4. Pencabutan izin oleh 1. Menteri 2. Gubernur 3. Bupati/walikota Sesuai kewenangannya Pembekuan izin , pencabutan izin , denda keterlambatan, dijatuhkan apabila paksaan pemerintah tidak dilaksanakan Audit lingkungan wajib bila terjadi pelanggaran (ps. 49 ayat 1 b) Second Line Enfo rcement Menteri dapat me nerapkan sanksi adm, jika p emerintah menganggap Pem da secara sengaja tdk mene rapkan sanksi adm thd pe langgaran yang serius 24

tanpa didahului Paksaan Pemerintah Dijatuhkan teguran apabila (pasal 80) 1. PENGHENTIAN SEMENTARA KEGIATAN PRODUKSI 2. PEMINDAHAN SRANA PRODUKSI 3. PENUTUPAN SALURAN PEMBUANGAN AIR LIMBAH ATAU EMISI 4. PEMBONGKARAN 5. PENYITAAN 6. PENGHENTIAN SEMENTARA SELURUH KEGIATAN 7. TINDAKAN LAIN UNTUK MENGHENTIKAN PELANGGARAN DAN PEMULIHAN. pelanggaran menimbulkan: 1. Ancaman yg sangat serius bagi manusia & LH 2. Dampak yg lebih besar & lebih luas 3. Kerugian yg lebih besar bagi LH Paksaan melakukan tindakan pemulihan (dapat dijalankan sendiri oleh Men/Gub/Bup atau oleh pihak ketiga yang ditunjuk , dengan biaya pencemar (ps. 82 ayat 1&2) 25

Ad 5). Gugatan Administratif • Pasal 93 (1) Setiap orang dapat mengajukan gugatan terhadap keputusan tata usaha negara apabila: a. badan atau pejabat tata usaha negara menerbitkan izin lingkungan kepada usaha dan/atau kegiatan yang wajib amdal tetapi tidak dilengkapi dengan dokumen amdal; b. badan atau pejabat tata usaha negara menerbitkan izin lingkungan kepada kegiatan yang wajib UKL-UPL, tetapi tidak dilengkapi dengan dokumen UKL/UPL; dan/atau c. badan atau pejabat tata usaha negarayang menerbitkan izin usaha yang tidak dilengkapi dengan izin lingkungan. (2) Tata cara pengajuan gugatan terhadapkeputusan tata usaha negara mengacu pada Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara. 26

• Citizen Lawsuit? • UU No. 9 thn 2004: – Pasal 53 (1) Orang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan TUN dapat mengajukan gugatan tertulis kepada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan TUN yang disengketakan itu dinyatakan batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan/atau direhabilitasi. • Penjelasan pasal 53 (1) – hanya orang atau badan hukum perdata yang berkedudukan sebagai subyek hukum saja yang dapat mengajukan gugatan ke PTUN untuk menggugat Keputusan TUN. – Badan atau Pejabat TUN tidak dapat mengajukan gugatan ke PTUN untuk menggugat Keputusan TUN. – Selanjutnya hanya orang atau badan hukum perdata yang kepentingannya terkena oleh akibat hukum Keputusan TUN yang dikeluarkan dan karenanya yang bersangkutan merasa dirugikan dibolehkan menggugat Keputusan TUN 27

Sanksi Pidana Terhadap Setiap Orang (Dalam kaitan dengan Izin) dan Pejabat TUN Berdasarkan UU 32/2009 • Pasal 109 dan 110 (ancaman Hukuman bagi setiap orang); • Pasal 111 dan 112 (ancaman hukuman bagi pejabat TUN) 28

Ad. 6) Ketentuan Peralihan (Pasal 123) Segala izin di bidang pengelolaan lingkungan hidup yang telah di keluarkan oleh Menteri, gubernur, Bupati/Walikota wajib di integrasikan ke dalam izin lingkungan paling lama satu tahun sejak Undang-Undang ini ditetapkan 29

Bentuk Pelanggaran di Lapangan • Menggunakan kawasan hutam untuk kepentingan non kehutanan yang merubah fungsi pokok tanpa adanya keputusan pelepasan kawasan hutan dari Menhut; • Melakukan persiapan usaha sebelum memperoleh persetujuan prinsip pelepasan kawasan hutan; • Memberikan IUP diatas kawasan hutan yang belum dilepas atau sudah dilepas tapi belum memperoleh HGU 30

Lanjutan Melakukan land clearing (penebangan kayu ex hutan) tanpa adanaya persetujuan prinsip dan IPK; Melakukan usaha perkebunan dengan luasan tertentu (>25 kektar) tanpa adanya IUP; IUP tidak didahului oleh AMDAL atau UKL/UPL 31

5. Teori penjeraan dalam penegakan hukum lingkungan hidup (interelated elements in creating deterrence), (International Network For Environmental Compliance & Enforcement (INECE) pada tahun 1994): – Kemampuan untuk mendeteksi adanya pelanggaran (a credible livelihood that a violation can be detected); – Kemampuan untuk merespon dengan cepat dan tepat pelanggaran dimaksud (a swift and certain response by government and others); – Kemampuan menjatuhkan sanksi secara adil dan memadai (appropriate consequences in the form of sanction or penalty); dan – Kemampuan untuk membangun persepsi bahwa ketiga hal tersebut telah dilaksanakan dengan baik (the perception that the above conditions exist). 32

Bahan Diskusi • Apakah ancaman hukuman dalam pasal 109 -112 dapat memperbaiki kondisi penegakan hukum administrasi di Indonesia? • Faktor-faktor yang mempengaruhi terhadap efektifitas penegakan hukum administrasi dalam konteks Indonesia? • Bagaimana upaya untuk memperbaikinya? 33

TERIMA KASIH 34

• Daftar singkatan penting: – RPPLH: Rencana Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup – KLHS: Kajian Lingkungan Hidup Strategis – Amdal: analisis mengenai dampak lingkungan – UKL/UPL: Upaya pengelolaan lingkungan/upaya pemantauan lingkungan – B 3: Bahan berbahaya dan beracun – SKKLH: surat keputusan kelayakan lingkungan hidup – PPLH: Pejabat Pengawas Lingkungan Hidup – TUN: Tata Usaha Negara 35