EUROPEIZACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE UTJECAJ EUROPSKIH ASOCIJA NA NJEZIN

EUROPEIZACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE – UTJECAJ EUROPSKIH ASOCIJA NA NJEZIN USTAVNI I ZAKONSKI POLOŽAJ Doc. dr. sc. Mihovil Škarica Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

SADRŽAJ PREDAVANJA ■ Proces europeizacije i europski upravni prostor ■ Utjecaj prava i javnih politika Europske unije na ulogu i položaj lokalne samouprave ■ Utjecaj pravne stečevine Vijeća Europe na lokalnu samoupravu ■ Komparativni trendovi razvoja lokalne samouprave u Europi ■ Europeizacija lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj

UVOD: PROUČAVANJE I PODUČAVANJE O LOKALNOJ SAMOUPRAVI U STUDIJSKIM PROGRAMIMA I KOLEGIJIMA PRAVNOG FAKULTETA U ZAGREBU ■ Integrirani sveučilišni pravni studij – Opća teorija prava i države (1. ), Ustavno pravo (2. ), Upravna znanost (3. ), Financijsko pravo i financijska znanost (3. ), Upravno pravo (4. ), Lokalna samouprava (5. godina Ustavno-upravni modul) ■ Preddiplomski stručni studij javne uprave – Lokalna samouprava (3. ), Višestupanjsko upravljanje i regionalni razvoj (3. ) ■ Specijalistički diplomski studij javne uprave – Modul ‘Lokalna samouprava’ (2. ), predmeti: Upravljanje decentralizacijom, Lokalne javne službe, Lokalni i regionalni razvoj ■ Poslijediplomski specijalistički studij „Javno pravo i javna uprava” - Lokalna samouprava – obvezni predmet; Upravljanje procesom decentralizacije – izborni predmet ■ Poslijediplomski doktorski studij „Javno pravo i javna uprava” - Lokalna samouprava i decentralizacija (2. )

1. EUROPEIZACIJA I EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR ■ Lokalna samouprava kao jedna od povijesno najheterogenijih javnih (političkih i upravnih) institucija u europskim zemljama – uvjetovana povijesnim i političkim razvojem, društvenom kulturom i tradicijom, konfuguracijom država i stanovništva. . . ■ Europeizacija lokalne samouprave – komponenta i jedan od glavnih čimbenika harmonizacije lokalne samouprave u europskim zemljama koja se ogleda kroz sljedeće aspekte: 1. decentralizacijski procesi i harmonizacija djelokruga, 2. orijentacija na poticanje lokalnog razvoja, 3. reforme teritorijalne konsolidacije lokalne samouprave, 4. regionalizacija, 5. suradnja, partnerstvo i višestupanjsko upravljanje, 6. širi se izravno biranje izvršnih čelnika, 7. liberalizacija lokalnih javnih službi, javno-privatna partnerstva te 8. porast cijena lokalnih javnh službi

1. 1. Pojam i čimbenici europeizacije ■ Europeizacija – teorijski koncept i područje istraživanja koje, uslijed intenziviranja integracijskih procesa na europskom kontinentu, proučava i objašnjava njihov učinak na različite aspekte institucionalnog razvoja u europskim državama ■ Tri su osnovne dimenzije europeizacije 1. Utjecaj na javne politike (funkcionalna ili policy dimenzija) 2. Utjecaj na političke procese (procesna ili politics dimenzija) 3. Utjecaj na političke i upravne strukture (strukturna ili polity dimenzija)

1. 2. Europski upravni prostor ■ Europski upravni prostor (european administrative space) – skup upravnih načela te standarda organizacije i funkcioniranja javne uprave te pružanja javnih usluga građanima od tijela Europske unije i zemalja članica koji su propisani pravom, odnosno poduprti ustaljenom praksom (formalna i neformalna stečevina) ■ Upravna konvergencija – približavanje i harmonizacija upravnih sustava i institucija među europskim zemljama i stvaranje europskog modela javne uprave (atraktivnost I uvjetovanost) ■ Upravni kriterij za članstvo u EU (Madridski kriterij – 1995) – sposobnost javne uprave da sudjeluje u oblikovanju i provedbi europskih javnih politika i pravne stečevine

… ■ Čimbenici oblikovanja EUP-a: presude Europskog Suda, djelovanje Europskog vijeća, osnivački ugovori, zakonodavna djelatnost Vijeća EU I Europskog parlamenta, djelovanje Europske komisije djelovanje Vijeća Europe, Sigma, umrežavanje i kontakti dužnosnika i službenika, preuzimanje dobre prakse I normativnih rješenja, utjecaj globalnih upravnih doktrina i reformskih programa ■ Temeljna načela EUP-a: vladavina prava, otvorenost, transparentnost, odgovornost, učinkovitost I djelotvornost, proporcionalnost, supsidijarnost, participacija, koherentnost

1. 3. Europeizacija lokalne samouprave ■ Utjecaj europskih asocija i drugih čimbenika europeizacija na lokalnu samoupravu često je neizravan jer se prelama kroz djelovanje državnih vlasti (stražari – gatekeepers) ■ Vijeće Europe ■ Europska unija ■ Umrežavanje jedinica lokalne I regionalne samouprave (CEMR, EUROCITIES etc…) ■ Unatoč konvergenciji, ne postoji jedinstveni europski model lokalne samouprave ■ Nedavno je istraživanje dokumenata Vijeća Europe i EU utvrdilo postojanje 25 temeljnih načela i 63 standarda uređenja lokalne samouprave (Dobrić, 2015)

2. UTJECAJ EUROPSKE UNIJE NA ULOGU I POLOŽAJ LOKALNE SAMOUPRAVE ■ Europska unija nema izravnih ovlasti reguliranja organizacije I djelokruga jedinica lokalne samouprave ■ Procjenjuje se kako 75% europskog zakonodavstva ima izravan utjecaj na lokalnu samoupravu ■ Potreba za prilagodbom standardima sektorskih politika i kohezijske politike vrši stalan pritisak za jačanjem kapaciteta lokalne samouprave ■ Načela europskog upravnog prostora primjenjena na lokalnu samoupravu stvaraju model dobrog lokalnog upravljanja (good local governance)

2. 1. Lokalna samouprava u temeljnim ugovorima EU ■ Ugovor u Europskoj uniji (čl. 4. - “Unija poštuje jednakost država članica I njihove nacionalne identitete, sadržane u njihovim temeljnim strukturama, političkim I ustavnim, uključujući regionalnu I lokalnu samoupravu”; čl. 5. načelo supsidijarnosti) ■ Protokol 2 o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti ■ Protokol 26 o uslugama od općeg interesa – široko diskrecijsko pravo regionalnih I lokalnih tijela u pružanju, naručivanju i organiziranju usluga od općeg gospodarskog interesa; potpuna autonomija kod negospodarskih usluga od općeg interesa ■ Povelja o temeljnim pravima EU (36. – pristup službama od općeg interesa, 40. – jamstvo aktivnog I pasivnog biračkog prava na lokalnim izborima, 41. – pravo na dobru upravu)

2. 2. Utjecaj horizontalne i sektorske regulacije EU na lokalnu samoupravu ■ Javna nabava ■ Državne potpore ■ Zaštita tržišnog natjecanja ■ Zaštita okoliša (vode i otpad) ■ Energetika ■ Prijevoz

2. 3. Kohezijska politika i politika regionalnog razvoja ■ Regionalna politika Europske unije, kao politika poticanja endogenih čimbenika razvoja zaostalih područja, uvela je nekoliko načela koja su se tijekom vremena institucionalizirala u državama članicama - Strateško planiranje - Sufinanciranje - Suradnja i višestupanjsko upravljanje - Objektivizacija i mjerljivost razvojnih potreba i rezultata ■ Urbana dimenzija regionalne politike (2014 -2020) - U tekužem proračunskom razdoblju preko 50% sredstava EFRR uložit će se u urbana područja - 10 milijardi eura – integrirane strategije za održivi urbani razvoj (750 gradova)

3. UTJECAJ VIJEĆA EUROPE NA LOKALNU SAMOUPRAVU ■ Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe – uloga promicanja demokratskih I decentralizacijskih standard na lokalnoj razini upravljanja ■ Konvencije, povelje, rezolucije, preporuke i mišljenja ■ Monitoring i periodična izvješća I preporuke ■ Institucionalizirana suradnja Kongresa I Odbora regija EU

3. 1. Najvažniji akti Vijeća Europe o lokalnoj samoupravi ■ Europska povelja o lokalnoj samoupravi (1985) + dodatni protokol o pravu na sudjelovanje u poslovima lokalnih vlasti (2009) ■ Okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji lokalnih zajednica i vlasti (1980) + tri dodatna protokola (1995, 1998, 2009) ■ Konvencija o sudjelovanju stranaca u javnom životu na lokalnoj razini (1992) ■ Europska povelja o sudjelovanju mladih u lokalnom i regionalnom životu (2003) ■ Europska urbana povelja (1992) + Europska urbana povelja II (2008) ■ Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi

3. 2. Europska povelja o lokalnoj samoupravi ■ Najvažniji međunarodnopravni dokument o lokalnoj samoupravi u svijetu, usvojena 1985, stupila na snagu 1988 ■ Inspirirana Europskom poveljom lokalnih sloboda koja je oblikovana i usvojena od strane Vijeća europskih općina i regija (CEMR) 1953 ■ Ratificirana u cjelosti ili djelomično od strane svih članica Vijeća Europe (47) ■ Inspirirana ponajviše germanskim modelom lokalne samouprave i utemeljena na načelima političke decentralizacije, lokalne autonomije i supsidijarnosti, Povelja predstavlja temelj stvaranja europskog modela lokalne samouprave

Načela i odredbe Europske povelje o lokalnoj samoupravi ■ Konstitucionalizacija prava na lokalnu samoupravu ■ Lokalna samouprava – pravo i mogućnost lokalnih jedinica da uređuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova – to se pravo provodi preko predstavničkih tijela koja su izabrana slobodnim, neposrednim i tajnim izborima ■ Zakonitost ■ Opća nadležnost lokalne samouprave ■ Supsidijarnost ■ Cjelovitost i isključivost lokalnih nadležnosti ■ Konzultiranje lokalnih jedinica u pripremi i donošenju odluka koje ih se neposredno tiču

. . ■ Pravo na samoorganizaciju – sloboda pri određivanju unutarnjeg upravnog ustrojstva ■ Nadzor ustavnosti i zakonitosti u poslovima samoupravnog djelokruga + nadzor svrsishodnosti u poslovima prenesenog djelokruga ■ Slobodno raspolaganje vlastitim prihodima + razmjernost prihoda s ovlastima i odgovornostima ■ Zaštita financijski slabijih lokalnih jedinica ■ Pravo na udruživanje i suradnju ■ Pravo na odgovarajuće sredstvo sudske zaštite

4. EUROPEIZACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE U HRVATSKOJ 4. 1. Organizacija lokalne samouprave u Hrvatskoj ■ Teritorijalna organizacija - 1. stupanj: 556 jedinica lokalne samouprave (128 gradova, 428 općina) - 2. stupanj: 20 županija kao jedinica područne (regionalne) samouprave - Grad Zagreb – dvostruki status ■ Unutarnja organizacija lokalnih jedinica - Predstavnička tijela: općinska i gradska vijeća; županijske skupštine - Izvršna tijela: načelnici, gradonačelnici i župani (1 -3 zamjenika) - Mjesna samouprava: mjesni odbori, gradski kotarevi, gradske četvrti

4. 2. Ustavni položaj lokalne samouprave ■ Čl. 4. Ustava RH: u Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ■ Čl. 133 – 137 Ustava RH - Građanima se jamči pravo na lokalnu samoupravu - Supsidijarnost i opća klauzula - Jamstvo djelokruga lokalne i regionalne samouprave - Autonomija pri unutarnjem ustrojstvu - Ograničenost nadzora na nadzor ustavnosti i zakonitosti

4. 3. Europeizacija zakonodavstva o lokalnoj samoupravi ■ Zakon o regionalnom razvoju (2014) – partnerska vijeća statističkih regija, urbana područja i aglomeracije ■ Zakon o vodama (2010) – vodoopsrba i odvodnja – korporatizacija isporučitelja vodnih usluga, specijalizacija, načelo punog povrata troškova, Vijeće za vodne usluge ■ Zakon o održivom gospodarenju otpadom (2013) – odvojeno prikupljanje komunalnog otpada (50%), načelo ‘onečišćivač plaća’ ■ Zakon o savjetima mladih (2014) – savjetodavna tijela lokalnih vijeća I skupština, članove biraju predstavnička tijela ■ Zakon o lokalnim izborima (2012) - pravo državljana članica EU s prebivalištem u Hrvatskoj da glasuju na lokalnim izborima

4. 4. Nedostaci u prilagodbi ■ Izvješće Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti o provedbi Europske povelje o lokalnoj samoupravi (2016) - Neusklađenost zakonodavstva s odredbama Povelje o djelokrugu (partikularne ovlasti, preklapanje ovlasti različitih razina) - Nedovoljni financijski kapaciteti većine jedinica i nedostatna fiskalna autonomija - Propisivanje hijerarhijskog nadzora u mnogim sektorskim propisima ■ Izvješća i preporuke Europske komisije u procesu Europskog semestra (2014 -2018) - Teritorijalna fragmentacija i drastične razlike u kapacitetima lokalnih jedinica - Funkcionalna preklapanja između lokalnih jedinica i županija