KFOP2 1 2 VEKOP15 201600001 A j kormnyzst

KÖFOP-2. 1. 2 -VEKOP-15 - 201600001 A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés A közszolgálati jogviszony megszűnése, megszüntetése Dr. Petrovics Zoltán Nemzeti Közszolgálati Egyetem

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS A JOGVISZONY MEGSZÜNTETÉSÉNEK ÖSSZEFÜGGÉSEI • Életpálya – komparatív előnye - kiszámítható, vonzó előmenetel - pályabiztonság, állás stabilitása - zárt rendszerű közszolgálat - közszolgálati életpálya alapvető premisszája - munkavégzés élethivatásszerű - a szolgálatadó viszonylag szűk körben élhet a megszüntetés jogával - magasabb fokú állásbiztonság nem öncélú: - a közszolgálat integritását biztosítja - a személyi állomány külső – többek között politikai vagy gazdasági – befolyásolására irányuló törekvéseket hivatott kizárni - közérdekkel összhangban áll – a politikai hatalom önkényes gyakorlásával szemben védelmet élvez

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS A JOGVISZONY MEGSZÜNTETÉSÉNEK ÖSSZEFÜGGÉSEI - a magasabb szintű védelem a magánszférához képest alacsonyabb illetményeket, a lojalitás követelményét, többletkötelezettségeket, fokozott felelősséget is ellentételezi - jogcímek kógens szabályozása, a taxatíve meghatározott felmentési okok, relatíve magasabb juttatások - a védelmi szint az elmúlt két és fél évtizedben jelentős mértékben relativizálódott - az állásbiztonság a közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyokban fellazult - egyre inkább közelít a magánmunkajogviszonyokhoz – bizonyos tekintetben el is marad attól - egyre rugalmasabbá váló megszüntetési rendszer: a megszűnés eseteinek és a felmentés indokainak bővülése, a felmentési tilalmak eseteinek szűkülése, a szolgálatadó oldalán felmerülő költségek csökkentése

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS A JOGVISZONY MEGSZÜNTETÉSÉNEK ÖSSZEFÜGGÉSEI - állásbiztonság eróziója nem magyar összehasonlításban is visszaszorulóban sajátosság - nemzetközi - a munkavállalók védelmére vonatkozó szabályok csökkentése – megszüntetésének szabályai – rugalmasabb („túl sok”) - kritikák kiindulópontja: - a klasszikus zárt rendszer nem ösztönöz a hatékony munkavégzésre, - az alkalmatlan közszolgákat nem, vagy csak nagy nehézségek árán lehet eltávolítani - túlságosan is szigorú és költséges munkavállalót védő szabályok rendszere

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS A JOGVISZONY MEGSZÜNTETÉSÉNEK ÖSSZEFÜGGÉSEI - hatékonyság kívánalma, a szigorodó költségvetési megfontolások - New Public Management filozófia térnyerése - a magánszféra munkajogából merít – a két rendszer közeledni látszik „skizofrén” állapot: - felszínen: közszolgálati életpálya jelentőségének és szükségességének hangsúlyozása, az „egységesebb” közszolgálat gondolata - ezzel ellentétesnek tűnő jogintézmények - stabilitás eróziója - indokolás nélküli felmentés – a közszolgálati életpálya nyílt „tagadása” - ötletszerű, szilárd elvi alapokat nélkülöző megoldások

KÖZSZOLGÁLATI ÉLETPÁLYA ÉS A JOGVISZONY MEGSZÜNTETÉSÉNEK ÖSSZEFÜGGÉSEI - rugalmasság a versenyszféra gyakorlatából – jogszabályok útján humánerőforrás-gazdálkodási két egymásnak némileg ellentmondó koncepció, illetve emberkép látszik versengeni (Kun Attila): - instrumentális – „erős állam” koncepciója, az államnak való alávetettségét hangsúlyozza - humánus megközelítés: a közszolgálati alkalmazott személye a középpontban helyezi előtérben - széttagoltság - de: egyes közös megszűnési, illetve megszüntetési jogcímek és az azokhoz kapcsolódó jogintézmények (pl. végkielégítés, felmentési idő, a felmentés indokolása) konvergens szabályozása elképzelhető

A KÖZSZOLGÁLATI FOGLALKOZTATÁSI JOGVISZONYOK MEGSZŰNÉSÉNEK ÉS MEGSZÜNTETÉSÉNEK RENDSZERE - közvetlenül nem jogdogmatikai, hanem jogpolitikai okok - szolgálatadó megszüntetési jogának korlátozása: komparatív előny, privilégium - hatalmi egyensúlytalanság „helyrebillentése” – szolgálatvállaló egzisztenciális biztonsága bizonyos esetekben a munkáltató érdekeivel szemben is prioritást élvez - a kedvezőtlen munkaerő-piaci hatások korlátozása - megszűnés és a megszüntetés jogcímei – kógens szabályozás, akaratautonómia korlátozott - dogmatikai szempontból túlnyomórészt nem közjogi, hanem kötelmi jogi megoldásokra épülnek - megszűnés: objektív okok, a jogviszony alanyainak akaratától független, automatikus - megszüntetés: az alanyok jognyilatkozata (rendeltetésvesztés)

A KÖZSZOLGÁLATI FOGLALKOZTATÁSI JOGVISZONYOK MEGSZŰNÉSÉNEK ÉS MEGSZÜNTETÉSÉNEK RENDSZERE • Egységes dogmatikai váz ellenére markáns eltérések megszűnési jogcímek (helyenként összefoglaló módon megfogalmazott): - Kttv. : 10, - Kjt. , Hjt. : 5 - Hszt. : 7 megszüntetési jogcímek: - Kttv. : 5 - Kjt. : 11 - Hszt. : 8 - Hjt. : 5 - Áttv. - kisebb jelentőségű, elvi alapon nehezen indokolható eltérést, illetve felesleges duplikációt tartalmaz (megszüntetés) - Ktv. 3 -3 megszűnési és megszüntetési tényállás

A KÖZSZOLGÁLATI FOGLALKOZTATÁSI JOGVISZONYOK MEGSZŰNÉSE ÁLTALÁBAN közös tényállások: - szolgálatvállaló halála, határozott idő lejárta több jogállási törvényben: - meghatározott életkor elérése, az összeférhetetlenség megszüntetésének elmulasztása, a szolgálatadó jogutód nélküli megszűnése csak egyes jogállási törvényben - öregségi nyugdíjra való jogosultság – fenntartása Kormány döntésétől függ - személyzeti kérdés a végrehajtó hatalom legmagasabb szintjén – centralizáció - rendszertani következetlenség - Kttv. , Hszt. : a hivatalvesztés fegyelmi büntetés és a szolgálati viszony megszüntetése fenyítés kiszabásával - felek akaratától függetlenül bekövetkező objektív jogi tény? - munkáltató fegyelmi tanácsa által hozott egyoldalú jognyilatkozat, a

A KÖZSZOLGÁLATI FOGLALKOZTATÁSI JOGVISZONYOK MEGSZÜNTETÉSÉRŐL ÁLTALÁBAN Közös jogcímek: - közös megegyezés, áthelyezés, próbaidő alatti azonnali hatályú megszüntetés, lemondás, felmentés – eltérő részletszabályok - hivatásrend által megvalósított funkciók szerinti eltérés: - lemondás általában feltétel nélküli jognyilatkozat – de: vannak kizáró körülmények (pl. Hszt. : szükségállapot, rendkívüli állapot, váratlan támadás, Hjt. : katonai műveletben való részvételt engedélyező döntést követően, veszélyhelyzet) - azonnali hatályú lemondás, rendkívüli lemondás: csak a Hszt. és a Kjt. - a közszolgálati (állami) tisztviselő és a katona a munkáltató súlyos jogsértése esetén sem szüntetheti meg a jogviszonyát jogszerűen azonnali hatállyal - elvi alapokon nehezen megmagyarázható széttagoltsága (instrumentális felfogás) - de lege ferenda - „azonnali hatályú lemondás” - áthelyezés - differenciált Kttv. : a Kttv. , Kjt. , Hszt. , Hjt. Hszt. : Kttv. , Áttv. , Kjt. , Hszt. , Hjt. , Iasz. Hjt. : Kttv. , Áttv. , Kjt. , Hszt. , Hjt.

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötött felmentési rendszer eróziója - 1992 -es Ktv. - a kötött felmentési rendszer - taxatív felmentési okok - a köztisztviselő nem elmozdíthatatlan (felmentés – munkáltató strukturális, „gazdasági”, költségvetési okok) - a felmentési tényállások köre az indokolás nélküli felmentés 2010. évi bevezetéséig folyamatosan bővült (összesen 10 ok) - a kötött felmentési rendszer által felállított korlátok nem elégítik ki a hatékonyságra törő, és az egyre rugalmasabb megszüntetési okok igényével fellépő közszolgálatot kvalitatív változások: - az Országgyűlés, a Kormány, a költségvetési fejezetet irányító szerv vezetője - a szerv vezetője is dönthet a hivatali szervezetben végrehajtandó létszámcsökkentésről

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötött felmentési rendszer eróziója - 2011. január 1. felmentési indokból automatikus megszűnési tényállássá válik a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnés - 2011. április 1. : hivatalra való méltatlanság, a bizalomvesztés, a nem megfelelő munkavégzés - a közszolgálatban is szükség van olyan felmentési indokokra, amelyek tágabb körben biztosítanak mérlegelési lehetőséget a szolgálatadó számára - a kötött felmentési rendszer lényegében megbukott - életpályával kapcsolatos egyéb erőfeszítések hatékonysága?

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák - kötelező és a mérlegelésen nyugvó felmentési tényállások elhatárolása - kötelező felmentési tényállások egy részében (hivatalra való méltatlanság, nem megfelelő munkavégzés, bizalomvesztés, a feladatok ellátására való alkalmatlanság egészségügyi okból) elkerülhetetlen egyfajta mérlegelés a munkáltató részéről - mérlegelni kell, hogy egyáltalán fennállnak-e a törvényi feltétele - ugyanannak a tényállásnak eltérő megítélése - foglalkoztatást kizáró ok munkáltató tudomására jutása - a jogviszony fennállása alatt bekövetkezik az alkalmazási feltételek hiánya - konkurál egyes automatikus megszűnési esetekkel (összeférhetetlenség megszüntetésének, a közigazgatási alapvizsga letételének hiánya) - felmentési tilalom esetén is kötelező a felmentés?

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák - 40 év jogosultsági idővel rendelkező nő – a nyugdíjjogosultság érdekében – kérelmezheti a felmentését - felmentés a munkáltató egyoldalú címzett jognyilatkozata versus „kötelező közös megegyezést” - de lege ferenda: egyoldalú megszüntető jognyilatkozata (lemondás) - a munkakört érintő egyoldalú kinevezés-módosítás - a közszolgálati tisztviselő kérheti a felmentését - az elutasítására csak a jogviszony felmentésével történő megszüntetése árán van lehetőség (bizonyos esetekben) - indokolási kötelezettséghez nem kötött egyoldalú kinevezés-módosítás - vezető „leváltása” - Kjt. : vezetői megbízás visszavonása a közalkalmazott kérelmére valós, világos és okszerű indokoláshoz kötött

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák méltatlansági eljárás - kötelező felmentés, ha a közszolgálati tisztviselő hivatalára méltatlan (Áttv. : azonnali hatályú megszüntetés - mérlegeléstől függ) - közvádra üldözendő bűntett megalapozott gyanúja - 30 napon belül - célja annak megállapítása, hogy - a büntetőeljárásban vizsgált cselekmény összefüggésben áll-e, és - ha igen, milyen mértékben a közszolgálati tisztviselő munkakörével, - a tanúsított magatartás alkalmas-e arra, hogy a közszolgálati tisztviselő által betöltött munkakör tekintélyét, a munkáltató jó hírnevét vagy a jó közigazgatásba vetett közbizalmat súlyosan rombolja

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák A méltatlansági eljárás végkimenetele 1. ha a munkáltatói jogkör gyakorlója megállapítja, hogy a közszolgálati tisztviselő nem követte el az eljárás alapjául szolgáló cselekményt, vagy annak elkövetése nem bizonyítható, illetve a méltatlansági eljárás alapjául szolgáló cselekmény nem valósítja meg a munkáltató érdeksérelmét, akkor az eljárást megszünteti - nyomozati cselekmények lefolytatására jogosultsággal nem rendelkező közigazgatási szerv képes eldönteni a büntetőeljárásra tartozó kérdéseket 30 napos határidőn belül?

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák 2. ha a méltatlansági eljárás alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója azt állapítja meg, hogy a közszolgálati tisztviselő hivatalára méltatlan, de a méltatlanság alapjául szolgáló magatartás nem indokolja a jogviszony megszüntetését - intézkedhet a közszolgálati tisztviselő más munkakörbe történő áthelyezéséről, melynek során az egyoldalú kinevezés-módosítás szabályai irányadó - a hivatalára méltatlan, akkor kötelező lenne a felmenteni – itt mégis mérlegelési jogot biztosít - mi indokolja azt, hogy új esélyt kapva egy másik munkakörben dolgozzék tovább?

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák 3. Ha a méltatlansági eljárás arra az eredményre vezet, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlója a közszolgálati tisztviselő hivatalra méltatlanságát állapítja meg, akkor a közszolgálati tisztviselőt a büntetőeljárás idejére állásából az illetménye ötven százalékának visszatartásával felfüggeszti - ha méltatlan, miért van lehetőség az egyébként kötelező felmentés helyett felfüggeszteni az alkalmazottat - a büntetőeljárás alatt még akár évekig állományban maradhat, ráadásul az illetménye felét is megkapja

A KÖTÖTT FELMENTÉSI RENDSZER ELVE ÉS GYAKORLATI „BUKTATÓI” • A kötelező felmentési tényállásokkal kapcsolatos dilemmák - a közszolgálati tisztviselő kérheti a méltatlansági eljárás, valamint a bejelentési kötelezettség elmulasztása miatti fegyelmi eljárás tartama alatt jogviszonyának azonnali hatályú felmentéssel történő megszüntetését - de lege ferenda - azonnali hatályú lemondás - bizalomvesztés - ha a közszolgálati tisztviselő a vezetője bizalmát elveszíti - nem tesz eleget a vezetői iránti szakmai lojalitás kötelezettségének - munkatársakkal való alkotó együttműködés hiánya a munkahelyi közösségbe beilleszkedés képtelenségét jelenti – „összeférhetetlenség” - nem szakmai elhivatottsággal történő, nem fegyelmezett és nem lényeglátó feladatvégzés - szakmai alkalmatlanság - „levezető szelep” - széleskörű mérlegelést ad

A FELMENTÉSI VÉDELEM, JUTTATÁSOK DIFFERENCIÁLTSÁGA - felmentési védelemre, juttatásokra vonatkozó normák differenciálása a jogállási törvényekben - egyes esetekben a korábbi Mt. – alkalmazottra kedvezőbb – szabályai élnek tovább - más esetekben szűkült a védettség - az egyes jogállások közötti eltérések indokolatlanok és elvi alapon nehezen védhetők - jogtechnikai jellegű hiba – a hozzátartozó otthoni ápolására igénybe vett fizetés nélküli szabadság - felmentési tilalom és felmentési korlátozás - juttatások összességében csökkentek, a szabályozás egyre széttartóbb

A FELMENTÉSI VÉDELEM, JUTTATÁSOK DIFFERENCIÁLTSÁGA - Ktv. 1992. július 1. : 5 év után 2 havi, 20 év után 12 havi illetmény - 1999. április 1. : 3 év után 1 havi, 20 év után 8 havi illetmény – Kjt. -hez hasonlóan - Hszt. -ben és a Hjt. -ben 3 év után 1 havi, 30 év után 10 havi a végkielégítés - végkielégítés kifizetésének kizártságát vagy csökkentését előíró rendelkezések egyre bővültek - felmentési idő - Ktv. - 1992. – 6 hónap; 2008. január 1. – 2– 8 hónap - Ktjv. - 2010. július 6. , Ktv. 2011. január 1. – egységesen 2 hónap - Kttv. - 2 hónap - Kjt. – 1992 - 2– 8 hónap (felek megállapodása 1 év) - 2008. január 1. tartós alkalmatlanság esetén (ide nem értve az egészségügyi alkalmatlanságot): 30 nap - Hszt. és a Hjt. 2– 8 hónap (de: szolgálatra való alkalmatlanság – nincs felmentési idő)

KÖVETKEZTETÉSEK - a zárt(abb) rendszer logikája megtörik - felszínen a kötött felmentési rendszer „arcát” mutatja - de belül annak korlátait átlépi, kötetlenebb felmentési rendszer irányába való elmozdulás markáns jelei - egyes jogintézmények: belső ellentmondásokat hordoznak - ad hoc jellegű, dogmatikai szempontból problematikus megoldások - differenciált szabályozás, erős széttöredezettség - védelmi szint eróziója – csökkenő stabilitás - felmentési okok túlburjánzása, a széles munkáltatói mérlegelést lehetővé tevő tényállások

KÖVETKEZTETÉSEK - Mt. versus Kttv. ? - zárójelbe teszi a közszolgálati életpályát, annak meglévő, egyébként értékes elemeit - viszonylagos stabilitás és kiszámíthatóság nélkül nem építhető fel életpálya, még abban az esetben sem, ha azt más életpálya-elemek hivatottak kompenzálni - szükséges lenne újragondolni a közszolgálati foglalkoztatási jogviszonyok megszűnésének és megszüntetésének rendszerét

KÖSZÖNÖM A FIGYELMET!