wiczenia mgr Marta Kessler Nauka Administracji c d

ćwiczenia - mgr Marta Kessler Nauka Administracji c. d. Źródło: J. Boć, A. Błaś, J. Jeżewski: Nauka Administracji, 2013

ZADANIA ADMINSTRACJI PUBLICZNEJ W PAŃSTWIE STANOWYM I PAŃSTWIE POLICYJNYM Do podstawowych zadań administracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych zaliczano zapewnienie przez państwo: • ładu publicznego, • porządku, • bezpieczeństwa, • stabilizacji. Przedmiotowy zakres zadań administracji w czasach tzw. przedkonstytucyjnych był bardzo zróżnicowany i kształtował się pod wpływem bardzo różnych czynników politycznych, gospodarczych, społecznych - właściwych danej epoce historycznej. Podstawowa funkcja zadań administracyjnych pozostawała jednak niezmienna tj. – uchronić państwo od chaosu, zapewnić bieżący zarząd sprawami publicznymi. W państwach przedkonstytucyjnych zadania administracji publicznej pojmowano jako uprawnienia (prerogatywy) władz administracyjnych. Jeżeli zadania władz administracyjnych były już określone prawem - to prawo to nie zawsze pochodziło od parlamentu, nie obowiązywało dwustronnie, mogło być zmieniane przez panującego, który zarazem kierował jego stosowaniem, stosowanie tego prawa nie było kontrolowane przez sądy.

O zadaniach publicznych decydowały organy władzy wykonawczej, ujmując je w normach prawa przez siebie stanowionych. Organy władzy wykonawczej rozszerzały, ograniczały, uchylały i przekształcały zadania publiczne, stosownie do warunków społecznych, politycznych i ekonomicznych. Np. w monarchii absolutnej władca sprawujący władzę mógł od każdej normy prawnej uchylić się, zrobić od niej wyjątek, każdą sprawę rozstrzygnąć wbrew obowiązującemu prawu. Na przełomie XVII i XVIII w ukazują się prace pisarzy francuskich, niemieckich, polskich, zawierające dość szczegółowe opisy zadań administracji publicznej. Niektóre z zadań miały charakter niezbywalny. Francuski publicysta Delmarre w dziele z 1719 -1722 r. pisał, że administracja powinna nadzorować sprawy bezpieczeństwa i spokoju publicznego, handlu, manufaktur, opieki nad ubogimi i chorymi także inwalidami, powinna tworzyć domy opieki społecznej, likwidować żebractwo. Do zadań administracji należeć miał również nadzór nad żywnością, rozbudowa i architektura miast, nadzór nad obyczajami, widowiskami, loterią, walka z prostytucją, opieka zdrowotna. Niemiecki filozof Christian Wolf pisał w 1746 r. , że zadaniem rządu jest zapewnić podwładnym bezpieczeństwo i pomyślność. Do zadań administracji należeć miała w szczególności troska o zachowanie zdrowia publicznego, starania o drogi komunikacyjne, podejmowanie środków zabezpieczających los ubogich, prowadzenie przytułków, ochronek, szkół dla ubogich. Państwo powinno było wspierać sztukę, rzemiosło, zakładać i utrzymywać zawodowe szkoły techniczne, ubogich kształcić bezpłatnie. Państwo powinno dbać o upowszechnianie cnót obywatelskich, przeciwdziałać zgorszeniu publicznemu.

Niemiecki policysta Johann H. G. von Justi w 1755 r. wskazywał, że administracja państwa winna dbać o spokój i bezpieczeństwo publiczne, krzewienie cnót obywatelskich, zaopatrzenie ubogich, osób starych, chorych, ułomnych. Rząd powinien dbać o zaspokajanie potrzeb ludności przez zakładanie zakładów, których głównym zadaniem nie było przynoszenie państwu dochodu. Do rządu należeć miało także prowadzenie tylko przytułków dla ubogich, ale również dla emigrantów prześladowanych z powodu przekonań religijnych. Rząd powinien zakładać szpitale, domy dla inwalidów i porzuconych dzieci. Rząd powinien zakładać gimnazja, popierać rozwój szkół wyższych, a zakładanie szkół na poziomie elementarnym powinno być pierwszą powinnością państwa. Niemiecki policysta Karol Rissig w 1786 r pisał, że do podstawowych zadań państwa należą sprawy zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom, przeciwdziałanie ubóstwu, popieranie przemysłu i handlu zakładanie zakładów dobroczynnych, walka z żebractwem, pomoc dla starych, bezsilnych i niezdolnych do pracy, leczenie chorych w szpitalach, oświata elementarna. Czołowy polski policysta i merkantylista profesor nauk administracyjnych Fryderyk Skarbek pisał w 1859 r, że rząd powinien zapewnić wszystkim mieszkańcom kraju moralne korzyści, poprzez utrzymywanie porządku publicznego, zabezpieczenie osób i majątków, wspieranie godziwej dążności do ulepszenia bytu obywateli.

Franciszek Ksawery Kasparek pisał w 1881 r, że istotą zadań administracyjnych jest „władza rozkazywania i zarządzania środków właściwych i użytecznych, na mocy bronienia kraju i ludu od niebezpieczeństwa i napadów, zastępowania takowych i chronienia od nieszczęść publicznych”. Według Kasparka zarząd sprawowany przez rząd obejmował pięć działów: • zarząd spraw zagranicznych • zarząd sprawiedliwości (wyłączając sam wymiar sprawiedliwości, bo ten należeć miał do sądów), • zarząd spraw wewnętrznych, • zarząd siły zbrojnej, • zarząd skarbowości. Józef Oczapowski natomiast w 1882 r. , za główne zadania administracji przyjmował zapewnienie państwu bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego oraz pobudzanie obywateli do starań o dobro wspólne. Antoni Okólski w pracy z 1880 -1884 r wskazywał, że do zadań administracji należą sprawy bezpieczeństwa, spokoju wewnętrznego, prowadzenie statystyki państwowej, piecza nad zdrowiem obywateli, ochrona rolnictwa, przemysłu, rybołówstwa, leśnictwa, górnictwa, handlu, rozbudowa dróg, mostów, kolei, umacniania brzegów rzek, organizacja poczty i targów. Zasadniczym zadaniem administracji - było wg autora - stwarzanie ogólnych warunków do rozwoju gospodarczego oraz zabezpieczenie dóbr ekonomicznych przed wypadkami losowymi.

W zależności od panującej doktryny politycznej czy to np. merkantylizmu, eudajmonizmu, prawa natury, nauki policji, liberalizmu - zadania administracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych, rozszerzano lub ograniczano bez większych rygorów prawnych. Zadania te nie były dostatecznie wyraźnie precyzowane w przepisach prawa, nie znajdowały też jednoznacznego odzwierciedlenia w prawnie określonych kompetencjach organów administracji publicznej. W tych państwach punkt ciężkości był położony na ustrój i organizację administracji, co wynikało z zasady dominującej w państwach przedkonstytucyjnych, zgodnie z którą podstawową funkcją administracji było dzierżenie władzy politycznej. Zasadniczym problemem administracji publicznej w państwie policyjnym był problem utrzymania władzy politycznej. Odpowiednio do warunków politycznych, gospodarczych czy społecznych, przyjmuje się systemy organizacyjne władzy administracyjnej scentralizowanej, innym razem zdekoncentrowanej. Współczesna nauka administracji wskazuje na trzy wyraźne zakresy przedmiotowe zadań administracji w państwie przedkonstytucyjnym: • zadania w sferze życia fizycznego narodu (bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne), • zadania w sferze życia duchowego narodu (wolność słowa, wyznania, zabezpieczenie społeczne), • zadania w sferze życia ekonomicznego narodu (warunki dla rozwoju przemysłu, handlu, rolnictwa).

Zadania administracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych charakteryzuje nie tyle zakres i zasięg zadań lecz inne cechy, do których zaliczamy: • to, że zadania administracji nie były określane przez parlament, • nie były określone wyczerpująco w prawie stanowiony przez władzę administracyjną, • władza administracyjna posiadała wiele uprawnień dyskrecjonalnych w określaniu zadań i w ich wykonywaniu, • wykonywanie zadań administracyjnych nie stanowiło obowiązków prawnych władzy administracyjnej, lecz uprawnienie, • władza administracyjna swobodnie określała kompetencje dla różnych organów wykonujących zadania administracyjne, • władza administracyjna decydowała o organizacji wykonania zadań, swobodnie wybierając systemy organizacyjne, na przykład system centralizacji, dekoncentracji, decentralizacji, • zadania administracyjne wykonywane przez władzę administracyjną nie rodziły dla obywateli żadnych uprawnień, • niewykonywanie zadań administracyjnych nie rodziło odpowiedzialności prawnej organów władzy administracyjnej, • wykonywanie zadań administracyjnych nie podlegało kontroli sądowej.

ZADANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W PAŃSTWIE PRAWA W konstytucyjnym państwie prawa zmienia się zasadniczo charakter zadań administracji publicznej. Zadania administracyjne określone są w konstytucji i ustawach stanowionych przez parlament. Zadania przestają być prerogatywą władzy administracyjnej, przestają wyrażać wolę panującego. Muszą współbrzmieć z konstytucyjnie chronionymi prawami i wolnościami obywateli. W państwie prawa władza administracyjna wykonuje zadania w systemie trójpodziału władzy. W takim systemie władza administracyjna nie stanowi ustaw, bo należy to do władzy ustawodawczej. Władza administracyjna nie może przyjmować zadań z zakresu sądownictwa. Władza wykonawcza wykonuje jedynie ustawy. W wykonywaniu zadań publicznych określonych w konstytucji i ustawach, władza administracyjna jest związana prawem nie stanowionym przez nią samą, stanowionym przez parlament. Są to akty rangi ustawowej, które określają organizację wykonywania zadań. Określają kompetencję i właściwości określonych jednostek organizacyjnych administracji publicznej, także procedury wykonywania zadań. Swoje uprawnienia do wykonywania zadań publicznych władza administracyjna czerpie z norm prawa, których sama nie stanowi. W wykonywaniu zadań publicznych władza administracyjna nie może ograniczać praw i wolności przyznanych obywatelowi w konstytucji.

Granicą działań władzy administracyjnej w wykonywaniu zadań publicznych jest nie tylko prawo przedmiotowe, które określa zakres zadań i organizację ich wykonywania. Taką granicą są konstytucyjnie określone i chronione na drodze sądowej, prawa i wolności obywatela. Normy prawne określające zadania administracji publicznej stanowią odrębną kategorię norm prawa administracyjnego. Charakteryzują się tym, że są źródłem obowiązków administracyjnych. W wypadku norm określających zadania administracji, obowiązki administracyjne sprowadzają się zwykle do obowiązku konkretnego zachowania się w indywidualnym przypadku, czynienia czegoś lub nieczynienia, objawienia woli. Normy określające zadania dla administracji zawarte są w konstytucji i ustawach. Organy administracji publicznej mogą konkretyzować normy prawne określające ich zadania. Nie mogą jednak samodzielnie stanowić takich norm. Nie jest dopuszczalne aby administracja publiczna kreowała dla siebie zadania, określając je w aktach normatywnych stanowionych przez siebie z pominięciem legitymacji prawnej do ich stanowienia, zawartej w konstytucji i ustawach. Administracja nie posiada zatem swobody w decydowaniu o tym co ma być jej zadaniami. Nie oznacza to, że nie ma wpływu na kształt i zakres zadań, które przyjdzie jej realizować. Rząd może w drodze przyznanej mu w Konstytucji inicjatywy ustawodawczej, wpływać pośrednio na kształt i zakres realizowanych zadań, dbając o to aby inicjatywa mieściła się w ramach zadań określonych w Konstytucji.

Zadania władz administracyjnych mogą być określone w konstytucji albo w sposób wyraźny, albo mogą wynikać pośrednio z określonych konstrukcji konstytucyjnych, w których ujęte są cele państwa, funkcje państwa lub prawa obywateli. Przykładem bezpośredniego określenia w konstytucji zadań może być art. 146 ust. 1 pkt 7 Konstytucji RP, zgodnie z postanowieniami którego - Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo państwa oraz porządek publiczny. Przykładem pośredniego określenia zadań władzy administracyjnej może być art. 72 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Konstytucja nie określa wszystkich zadań władz publicznych, szereg z nich określona jest w ustawach. Zadania publiczne jednostek samorządu terytorialnego określone są w normach prawa powszechnie obowiązującego w sposób bardziej jednoznaczny niż zadania innych podmiotów administracji publicznej. Nadto art. 163 Konstytucji formułuje zasadę domniemania wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny, nie zastrzeżonych przez konstytucję i ustawy dla innych władz publicznych. W państwie prawa niewykonywanie bądź nienależyte wykonywanie zadań administracyjnych rodzi odpowiedzialność polityczną i odpowiedzialność prawną. W pierwszym rzędzie odpowiedzialność tą ponoszą rząd i ministrowie. Odpowiedzialność polityczna jest odpowiedzialnością przed parlamentem.

k Odpowiedzialność prawna jest jednak bardziej złożona. Obok odpowiedzialności publicznoprawnej funkcjonariusze administracji publicznej mogą ponosić także odpowiedzialność karną za przestępstwa związane z wykonywaniem zadań administracyjnych. Niewykonywanie zadań publicznych bądź nienależyte wykonanie tych zadań może być także przesłanką odpowiedzialności cywilnoprawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy prawnie określone zadanie publiczne nie jest wykonywane przez kompetentny organ administracji publicznej, zaś skutkiem niewykonania tego zadania jest szkoda w rozumieniu prawa cywilnego.