ZASADY BUDETOWE Prof dr hab Henryk Dzwonkowski Kierownik

ZASADY BUDŻETOWE Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Zasady budżetowe traktowane są jako: • cechy idealnego budżetu, • elementy definicji budżetu, • postulaty pod adresem budżetu lub gospodarki budżetowej.

POJĘCIE PRAWNE ZASAD Termin „zasada prawna” jest używany w literaturze prawniczej w różny sposób. Pojęcie zasad można rozpatrywać w rozumieniu dyrektywalnym i opisowym. Zasady w sensie dyrektywalnym są to reguły o charakterze fundamentalnym, uznawane za wytyczne wskazujące określony sposób postępowania, opisujące jak być powinno. Zasady w ujęciu opisowym służą do opisu instytucji prawnych i są dekodowane z przepisów Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Pojęcie zasady prawnej

Pojęcie zasad budżetowych c. d. Terminu „zasady prawa” w ujęciu dyrektywalnym można używać w dwóch znaczeniach. Po pierwsze rozumie się przez nie reguły wyrażone przez normy prawne, po drugie jako reguły, które nie stanowią norm prawa pozytywnego i mają jedynie charakter postulatów. Ustawodawca, tworząc model konkretnej instytucji prawnej, kształtuje go, opierając na wybranych zasadach poprzez wyrażenie ich w przepisach obowiązującego prawa w zależności od funkcji, jaką określona instytucja ma w rezultacie spełniać. Niejednokrotnie zapewnienie pełnej realizacji określonej zasady jest niemożliwe, a nawet niecelowe.

Pojęcie zasady i pojęcie postulatu Zasada może być normą prawną Zasada może być postulatem nauki lub praktyki pod adresem prawa

Zasady jako postulaty nauki zostały wprowadzone do aktów prawnych i stały się normami prawnymi. • Zasady budżetowe wykształciły się jako postulaty nauki pod adresem praktyki budżetowej (opracowywania, uchwalania, wy konywania budżetu). • Niektóre z nich stały się jednak normami prawnymi

Zasady jako normy prawne. Postulaty budżetowe przejął prawodawca, określając je w przepisach konstytucji lub w ustawie poświęconej finansom publicznym (prawo budżetowe). Zasady budżetowe wynikają z przepisów Konstytucji RP i z ustawy o finansach publicznych.

GENEZA ZASAD BUDŻETOWYCH W odniesieniu do instytucji budżetu na przestrzeni lat kształtowały się postulaty kierowane pod adresem budżetu, które powinny zapewnić optymalną realizację jego funkcji w procesach organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej – zasady budżetowe. Za twórców pierwszych zasad (jedności, powszechności, roczności i specjalizacji) uważa się przedstawicieli francuskiej literatury przedmiotu końca XIX i początku XX w. Zasady powszechności i jedności zostały najwcześniej ujęte w przepisach Konstytucji z 1814 r. Za ojczyznę zasady roczności sformułowanej pod koniec XVII w. uważa się z kolei Wielką Brytanię. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

BUDŻETOWE ZASADY PRAWA A POSTULATY BUDŻETOWE Jeżeli charakter normatywny przypisać można jedynie zasadom wyrażonym w przepisach prawa, to z tego punktu widzenia zasady budżetowe w czystej postaci klasyfikowane ze względu na przypisaną im moc obowiązującą dzieliłyby się na budżetowe zasady prawa (posiadające moc obowiązującą) i postulaty budżetowe (pozbawione takiej mocy). Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Zasady - postulaty Postulaty budżetowe prezentowane są w poglądach doktryny. Ustawodawca, aprobując postulat, może przekształcić go w budżetową zasadę prawa. Źródłem budżetowych zasad prawa może być zarówno Konstytucja (np. zasada roczności, szczegółowości, uprzedniości), jak i ustawa o finansach publicznych (np. zasada jawności i przejrzystości, czy roczności).

BUDŻETOWE ZASADY PRAWA A POSTULATY BUDŻETOWE C. D. Zasady i ich treść zmieniają się w czasie i są zależne od uwarunkowań politycznych. W okresie realnego socjalizmu wyróżniano zasady polityczności (partyjności), zgodności z Narodowym Planem Gospodarczym i centralizmu demokratycznego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Zmienność zasad budżetowych Nie istnieje zamknięty i stały katalog zasad budżetowych. „Ponadto zdarza się, że różni autorzy tak samo brzmiącym zasadom przypisują odmienne znaczenie”. Niektórzy pewne zasady łączą albo rozdrabniają, bądź te same postulaty ujmują w różnych kontekstach. Zasady mogą dotyczyć zarówno treści budżetu, jego struktury czy procedury uchwalania.

KATALOG ZASAD BUDŻETOWYCH Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Zasady powszechnie akceptowane: • • powszechności, jedności materialnej, jedności formalnej, roczności, szczegółowości, uprzedniości, jawności i przejrzystości. Kontrowersje wywołuje zwłaszcza zasada równowagi budżetowej.

Powszechność (zupełność) budżetu. • Powszechność budżetu oznacza wymóg objęcia nim wszystkich dochodów i wydatków publicznych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. W takim ujęciu powszechność budżetu od dawna należy już do przeszłości, ponieważ ujęcie to odnosiło się do tzw. budżetowania brutto, czyli objęcia budżetem wszystkich dochodów i wydatków publicznych. Od metody tej odstąpiono, ponieważ okazała się ona zbyt uciążliwa i uniemożliwiająca samodzielne ponoszenie odpowiedzialności za gospodarowanie środkami publicznymi.

ZASADA POWSZECHNOŚCI „W klasycznym ujęciu wyraża ją postulat, aby wszystkie jednostki państwowe wchodziły do budżetu całością swoich dochodów i wydatków, tj. aby były budżetowane brutto”. W myśl tej zasady nie powinny funkcjonować żadne formy tzw. publicznej gospodarki pozabudżetowej. „Tworzenie różnego rodzaju funduszy celowych, z których mogą być pokrywane wydatki o charakterze publicznym stanowi przełamanie zasady zupełności budżetu […] Przychody takich funduszy pochodzą ze środków pieniężnych, stanowiących dochody publiczne, a są przeznaczane na realizację wyodrębnionych celów”. Uzasadnieniem dla realizacji takiej zasady jest fakt, iż całość wydatków i dochodów państwa powinna być kontrolowana przez parlament. Skutkiem jest zapewnienie efektywnej realizacji zadań państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Odstępstwa od zasady powszechności budżetu Naruszenie zasady powszechności „polega na ujmowaniu netto dochodów budżetowych z potrąceniem kosztów ich uzyskania lub innych wydatków dokonanych przez podmioty zobowiązane do wpłat do budżetu lub też ujmowanie netto wydatków po pokryciu ich z przychodów uzyskiwanych przez dane podmioty”. Budżet niezupełny stawia jednak pod znakiem zapytania wartość osiągniętej równowagi budżetowej.

Zasada jedności formalnej i materialnej Jedność budżetu występuje w dwóch znaczeniach, tzn. jako: • jedność formalna i. • jedność materialna.

ZASADA JEDNOŚCI FORMALNEJ Przejawia się w dwóch aspektach: • formalnym, kiedy rozumie się przez nią „postulat obejmowania budżetem całości dochodów i wydatków państwa w jednym akcie prawnym”; Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Zasada jedności materialnej (zasada tzw. wspólnego kotła) – jako rozwiązanie polegające na tym, że środki publiczne wpływające do budżetu składają się na jeden wspólny fundusz przeznaczony na różne wydatki publiczne. Może być też rozumiana jako „zakaz wiązania określonych dochodów budżetowych z konkretnymi wydatkami”.

ZASADA SZCZEGÓŁOWOŚCI „Budżet powinien być sporządzany i realizowany z podziałem na konkretne dochody i wydatki, a nie jedynie jako całościowe (sumaryczne) ujęcie obu stron: przychodowej i rozchodowej”. Zasada szczegółowości (art. 112 Fin. Publ. U) znajduje swój wyraz w klasyfikacji budżetowej rozumianej jako prawnie ustalone zasady grupowania dochodów i wydatków budżetowych opierające się na różnych kryteriach, która umożliwia uchwalanie budżetu z podaniem kwot szczegółowych różnych rodzajów dochodów i wydatków. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

ZASADA RÓWNOWAGI Jej treść stanowi postulat dostosowywania wielkości wydatków państwa do poziomu jego dochodów. W XVIII i XIX w. przez równowagę rozumiano sytuację, kiedy nie powstaje ani nadwyżka, ani deficyt budżetowy. Obecne rozumienie zasady równowagi dopuszcza istnienie deficytu budżetowego w granicach określonych w Konstytucji. Jednakże fakt niepokrycia wydatków dochodami budżetu powoduje konieczność korzystania ze ściśle określonych, zwrotnych źródeł finansowania części wydatków budżetowych ( np. pożyczka, emisja skarbowych papierów wartościowych). Wynika to zarówno z Konstytucji RP (art. 216 ust. 5 i art. 220), jak i z ustawy o finansach publicznych. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

ZASADA JAWNOŚCI Zasada jawności wyrażona została w Konstytucji RP oraz ustawie o finansach publicznych (art. 33– 41). • w sensie formalnym realizuje się przez dostępność do publicznej części prac nad budżetem i przez jego ogłaszanie jako ustawy budżetowej. Przejawami zasady jawności budżetu są m. in. : – jawność debaty budżetowej, – opublikowanie ustawy budżetowej wraz z załącznikami, – ogłaszanie danych dotyczących długu publicznego; • w sensie materialnym przejawia się w czytelności budżetu, czyli możliwości łatwego odczytania wielkości wskazujących na politykę finansową państwa. Jawność materialna jest trudniejsza do osiągnięcia niż jawność formalna. Zasada jawności ma podstawowe znaczenie w demokratycznym państwie prawa, umożliwia bowiem weryfikację zgodności z prawem postępowania organów. Prof. dr hab. Henrykposzczególnych Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

ZASADA PRZEJRZYSTOŚCI (JASNOŚCI) Oznacza czytelność i zrozumiałość oraz możliwość merytorycznego odczytania intencji postanowień budżetu. Realizacja zasady przejrzystości jest możliwa dzięki szczegółowości budżetu. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

ZASADA UPRZEDNIOŚCI Budżet powinien być uchwalany do końca roku poprzedzającego rok budżetowy. Została wyrażona w art. 222 Konstytucji RP, która jednak nie traktuje jej w sposób kategoryczny. W razie zagrożenia niespełnienia tego wymogu przewiduje bowiem możliwość uchwalenia tzw. prowizorium budżetowego. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

ZASADA ROCZNOŚCI BUDŻETU Budżet uchwalany jest na okres 1 roku kalendarzowego. Zasada ta wyrażona została w Konstytucji RP (art. 219 ust. 1) i ustawie o finansach publicznych (art. 109). Zasady roczności i uprzedniości ułatwiają kontrolę nad alokacją środków budżetowych i ich wykorzystaniem. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

ZASADA RÓWNOWAGI DOSTĘPU DO ŚRODKÓW PUBLICZNYCH Zgodnie z jej treścią „różne podmioty, w tym także nienależące do sektora finansów publicznych – mają w równym stopniu zagwarantowane prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych”. Zdecydowanie rzadziej wyróżnia się w doktrynie zasady gospodarności, praworządności czy prawdziwości Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

PODSUMOWANIE Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki

Zasady budżetowe a ich praktyczny wyraz i zastosowanie w przepisach i praktyce budżetowej Nazwa zasady Zastosowanie powszechności, Budżetowanie brutto ale również netto, maksymalny zakres podmiotowy i zakres przedmiotowy w stosunku do całości finansów publicznych jedności materialnej, Jeden fundusz środków, ograniczenie stosowania gospodarki funduszowej jedności formalnej, Budżet powinien być uchwalany w ramach jednego aktu prawnego, przez jeden jedynie uprawniony do tego organ. roczności, Uchwalanie budżetu na jeden rok kalendarzowy, zasada wygasania kredytów budżetowych po zakończeniu roku budżetowego, coroczna kontrola budżetowa szczegółowości, Przedziałki klasyfikacji budżetowej, stopień szczegółowości powinien optymalnie sprzyjać percepcji parlamentarzystów. uprzedniości, Budżet powinien być uchwalany przed rozpoczęciem roku budżetowego. jawności, Budżet powinien być opracowywany i uchwalany przed rozpoczęciem roku budżetowego przejrzystości, Budżet powinien być kompleksowy metodologicznie równowagi budżetowej, Dochody budżetu powinny pokrywać jego wydatki (zasada XIX w. )

Zasady budżetowe są istotnym, fundamentalnym elementem kształtującym instytucję budżetu. Wyznaczają zakres działania poszczególnych organów w zakresie uchwalania i wykonywania ustawy budżetowej. Treść katalogu zasad przyjętych w określonym systemie prawa finansowego jest determinowana uwarunkowaniami społeczno-ekonomiczno -politycznymi. Jego analiza prowadzi także do uzyskania informacji o przyjętym modelu polityki finansowej państwa. Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski Kierownik Katedry Prawa Finansowego Uniwersytet Łódzki