Verso un codice di procedura contabile di Alessandra

Verso un codice di procedura contabile ? di Alessandra Pomponio e Massimiliano Minerva “Già, che cosa è il processo ? …tre persone che lottano l’una contro l’altra, l’attore contro il convenuto, l’accusatore contro l’accusato, tutti poi contro il giudice perché ciascuno vuole piegarlo alla sua ragione… Sulla lotta di questi eterni personaggi, e per regolare la lotta, sorgono le leggi processuali, il codice di procedura” Salvatore Satta, Il mistero del processo, 1949

La natura del processo • Satta aderiva alla teoria c. d. soggettiva la giurisdizione tende alla tutela dei diritti soggettivi, in funzione di reintegrazione dei diritti lesi o minacciati. Visione individualistica dell’ordinamento • Secondo la teoria obiettiva (Chiovenda, Andrioli) la giurisdizione attuazione del diritto obiettivo, all’applicazione della norma al caso concreto. Visione pubblicistica dell’ordinamento • In realtà due angoli visuali diversi del medesimo fenomeno: il processo come sequenza di atti preordinati all’emissione di un provvedimento del giudice (ius dicere)

…segue la natura… • Carnelutti: giurisdizione e processo “giusta compensazione delle liti” = conflitti intersoggettivi di interessi (pretesa/resistenza) • Più di recente: giudizi esecutivi, giurisd. volontaria: NO lite al centro del processo c’è l’AZIONE. Il giudice giudica la fondatezza dell’azione, della domanda (Mandrioli)

Due certezze assolute 1. Terzietà ed indipendenza del giudice da ogni influenza esterna 2. Stabilità delle regole processuali sacralità del processo MOTIVAZIONE • Fiducia dei cittadini-utenti nel sistema giustizia servizio • Efficienza, efficacia ed economicità del sistema giustizia

NECESSITÀ DI UN CODICE DI PROCEDURA CONTABILE Stabilire le “regole della lotta” Individuazione e disciplina: • • • Poteri delle parti Poteri del giudice Forma dei provvedimenti Termini e decadenze Dinamica processuale certezza del diritto processuale contabile

Certezza delle regole procedurali ESIGENZA DI CERTEZZA DELLE REGOLE PROCEDURALI: • Conoscenza degli strumenti a disposizione della parte per affermare le proprie ragioni • consentono di valutare la legalità dell’azione (amministrativa o giudiziaria), i cui effetti sono destinati a ripercuotersi su un soggetto di diritto. Le regole procedurali non hanno natura formale DIRITTO DI DIFESA • Art. 24, co. 2, Cost. : “la difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento” procedimento tutela dei diritti

Chiarimenti art. 24 Cost. “PROCEDIMENTO” ? – Corte cost. a partire dal 1969 (n. 169): “Se al termine procedimento, a cui, nel garantire la difesa come diritto inviolabile, fa riferimento l'art. 24 della Costituzione, si desse un significato restrittivo, conseguente esclusione di tutte le attività poste in essere al di fuori del normale intervento del giudice, il principio costituzionale perderebbe gran parte della sua effettività. ” ANTICIPAZIONE DEL DIRITTO DI DIFESA ALLA FASE ISTRUTTORIA DEL PROCESSO – Evoluzione ulteriore: estensione al procedimento disciplinare ed al procedimento amministrativo (pregiudizio da un provvedimento, art. 9 -10 l. 241/90)

Potestà sanzionatoria e diritto di difesa • Corte cost. n. 128 del 1995: “il diritto di difesa… esprime un valore, inerente ai diritti inviolabili dell'uomo, che concorre a dare concreto spessore anche all'imparzialità dell'Amministrazione - la quale nell'esercizio della propria potestà sanzionatoria deve porre l'incolpato in grado di far ascoltare e valutare le proprie ragioni da chi è chiamato a decidere - e ad integrare e rendere effettivo anche il criterio di buon andamento, che, in un procedimento destinato ad incidere direttamente e profondamente sulla condizione di chi è sottoposto alla potestà sanzionatoria, implica la raccolta di ogni elemento valutativo, in modo da garantire all'incolpato la possibilità di partecipare a questa acquisizione”. Artt. 24 e 97 Cost. : rapporto diretto tra buon andamento dei procedimenti sanzionatori e tutela del diritto di difesa

Diritto inviolabile dell’uomo INVIOLABILITÀ ? • art. 6 Convenzione dei diritti dell’uomo (4. 11. 1950): “diritto ad un processo equo”: ogni persona ha diritto ad un equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. – Corte Giust. : anche nell’ambito dell’attività investigativa dell’OLAF (carattere amministrativo) vanno salvaguardati i diritti di difesa in quanto gli esiti possono essere utilizzati in un processo ESTENSIONE DIRITTI DIFESA

…conclusione In ogni procedimento che preveda quale esito un provvedimento ad effetti sfavorevoli, il diritto di difesa è una garanzia a carattere generale ed assoluto

I contenuti del diritto di difesa Il contenuto (facoltà, diritti ed obblighi) del diritto di difesa prendono vita nel processo soltanto con la puntuale regolamentazione normativa, soltanto con le regole processuali • Corte cost. 471/1992: i diritti della difesa, nei quali va ricompreso anche il cosidetto diritto al giudizio, si traducono in specifiche e concrete situazioni giuridiche soggettive soltanto a seguito della loro articolazione in diritti e pretese attinenti al processo o, più precisamente, soltanto in conseguenza della disciplina legislativa delle attività e dei procedimenti connessi con l'esercizio della giurisdizione. Pertanto, come la Corte ha costantemente sottolineato, l'effettiva garanzia dei diritti della difesa riposa sull'esercizio, non irragionevole, dell'ampia potestà discrezionale che il legislatore possiede in relazione all'opera di conformazione del processo. • Dalle regole processuali ai diritti di difesa: NECESSITA’ DELLA CONFORMAZIONE LEGISLATIVA DEL PROCESSO AI FINI DELL’ATTUAZIONE DEI DIRITTI DI DIFESA

Prima motivazione: tutela del diritto di difesa • Senza regole definite, puntuali e certe non può esserci un procedimento istruttorio e un processo: – che tuteli concretamente ed effettivamente i diritti di difesa delle parti (art. 24 Cost) – che realizzi il buon andamento del “servizio giustizia” (nel suo aspetto giurisdizionale): • corretto, efficace (art. 97 Cost. ) • giusto ed imparziale (art. 111 Cost. co. 1 e 2)

Seconda motivazione: rivitalizzazione del processo Rivitalizzazione di un processo che veicola un’azione sempre più vitale, moderna e socialmente apprezzata – Connessa alla rivitalizzazione sostanziale dell’azione del PM finanziario (danno all’immagine, danno da disservizio, giurisdizione su EPE e Spa pubbliche) Poteri nuovi, regole procedimentali e processuali certe, poteri istruttori puntualmente disciplinati, esatta definizione degli ambiti di giurisdizione

Terza motivazione: necessità di regole proprie LE REGOLE PROPRIE – Dalle “regole proprie sostanziali” alle “regole proprie processuali” • Peculiarità dell’azione del Pubblico Ministero contabile nel giudizio di responsabilità • Peculiarità degli altri giudizi (in part. pensionistico)

Processo contabile (di responsabilità) PECULIARITA’ 1) NATURA • Compresenza di elementi: – Funzione restitutoria-risarcitoria – Funzione sanzionatoria e di deterrenza • Corte cost. 371/98: Ripartizione del rischio amministrativo (da amministrazione): – A carico del dipendente o agente pubblico – A carico dell’amministrazione collettività Azione speciale = giudizio speciale (l’oggetto del giudizio è l’azione, la domanda) GIURISDIZIONE SPECIALE A CARATTERE ESCLUSIVO REGOLE PROCESSUALI SPECIALI

…segue… PECULIARITA’ • 2) Al centro c’è l’azione necessaria del PM, PM la sua domanda di risarcire l’ente danneggiato del danno subito, formulata tenendo presente quella che potremmo definire la clausola generale di responsabilità amministrativa “Qualunque comportamento caratterizzato da colpa grave o dolo di dipendenti o agenti pubblici che cagioni un danno ingiusto alle pubbliche finanze” finanze

Peculiarità • 3) Fase pre-processuale molto articolata ( indagini processo penale) inesistenza disciplina, se non per individuare schematicamente i poteri (non per atti) del solo PM RISCHI CONTINUI DI VIOLAZIONE DIRITTI DI DIFESA E PRINCIPIO BUON ANDAMENTO

Diagramma di sintesi macrofasi denuncia apertura assegnazione termine Invito min. 30 gg Deposito deduzioni termine Istruttoria non autorizza Sezione Istanza di proroga 120 gg Citazione Archiviazione 45 gg

I singoli mezzi istruttori – Vengono solo individuati ma non vengono disciplinati né nel loro: • contenuto statico: nozione, elementi, termini, ecc. • contenuto dinamico: procedimentalizzazione – esibizione documentale – ispezioni – accertamenti diretti – delega istruttoria e di singoli accertamenti – audizione personale – sequestro documentale – consulenze di parte VALORE PROBATORIO ?

La disciplina attuale ESIGENZE - Garanzia diritto di difesa - Rivitalizzazione processo - Regole proprie 1) INADEGUATEZZA DELLA DISCIPLINA ATTUALE • Insufficienza di un regolamento di procedura, il R. D. 1038/1933 , che nasceva per disciplinare il giudizio di conto (artt. da 27 a 51) e soltanto in parte il giudizio di responsabilità (da artt. 43 a 51). Va ricordato che originariamente il giudizio di responsabilità doveva essere contenuto nei limiti di un giudizio speciale nell’ambito del giudizio di conto, anche se l’art. 47 del RD n. 302 del 1861 consentiva l’instaurazione di un autonomo giudizio di responsabilità (v. anche legge 5026 del 1869)

segue… Inadeguatezza • frammentarietà delle norme (asistematicità): – vengono disciplinati nel titolo II “Le forme dei giudizi” i giudizi di responsabilità con 9 articoli (da 43 a 51): – – – – – Istanza= atto di citazione (43) Riunione giudizio di conto /giudizio di responsabilità (44) Istanza fissazione di udienza (45) Decreto fissazione di udienza (46) Intervento in giudizio (47) Sequestro ? (48) Potere riduttivo (49 -50 -51) Nel titolo I “Disposizioni generali” ci sono norme comuni a tutti i giudizi (Forme delle istanze, Termini, Incidenti, Rinunzia, riassunzione, istruzione (del giudice), udienze, decisioni, esecuzione) Qualche altra disposizione nel RD 1214/1934 E’ TUTTO (come disciplina speciale)…

Insufficienza 2) INSUFFICIENZA – non c’è alcuna procedimentalizzazione, né organicità e sistematicità, non c’è sequenza ordinata di atti Non c’e’ processo – Manca disciplina procedimento istruttorio (eccetto qualche norma contenuta nella legge 19 e 20 del 1994) – Manca disciplina compiuta del procedimento cautelare (disciplinato in un unico articolo della legge 19/1994) – Manca esaustiva disciplina del procedimento di esecuzione, che pur in presenza di una normazione speciale (dpr 260/1998), è ancora insufficiente • commissioni di studio, Ufficio monitoraggio esecuzione, dubbi continui delle amministrazioni (conversione sequestro in pignoramento, giurisdizione del g. o. )

Insufficienza del rinvio dinamico – Scarsa compatibilità tra il sistema della responsabilità contabile e le regole processuali civilistiche, come richiamate dal rinvio dinamico di cui all’art. 26 del RD 1038/1934. Esempi: • Le preclusioni, udienza di comparizione e costituzione • Esecuzione sentenza nei confronti degli eredi nell’ipotesi di decesso nel corso dell’appello • Disciplina dichiarazioni di terzo nel procedimento cautelare – “In quanto compatibili”: in assenza di compatibilità ? Mancato rispetto della peculiarità processo giurisprudenza (rischi di conflitti): l’ambiguità delle regole processuali genera interpretazioni giurisprudenziali difformi.

Necessità di un adattamento evolutivo INSUFFICIENZA DELLA DISCIPLINA ATTUALE necessità regole di procedura ULTERIORE RISULTATO: - 1) adeguamento-adattamento: • nuovo quadro costituzionale (in particolare, art. 111 Cost. ) • ai principi giurisprudenziali affermati in materia processuale dal giudice di legittimità e costituzionale (ad es. in tema di notifica)

(segue)…Ulteriore risultato – 2) Soluzione normativa ai molteplici problemi di coordinamento con altre giurisdizioni: • fase istruttoria penale • sequestro contabile e misure cautelari patrimoniali penali • costituzione parte civile nelle materie di esclusiva competenza della Corte dei conti • esecuzione della sentenza della condanna in caso di sequestro. Giudice contabile o civile? • Rapporti con giudice del lavoro (controversie in materia di pubblico impiego)

SOLUZIONI IPOTIZZABILI • • Molteplicità delle soluzioni astrattamente possibili nella disciplina Prevalenza “Garanzie del processo” (efficienza, economicità in funzione dell’accertamento della verità) ovvero “garanzie dal processo” (es. tutela libertà e diritti dell’individuo) norme di procedura come scelta sostanziale IMPORTANZA dei contenuti della legge delega

Ipotesi di codificazione TITOLO I DELL’ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA E DELLA COMPETENZA TITOLO II DEI GIUDIZI DI RESPONSABILITA’ CAPO I Del Pubblico Ministero CAPO II Dell’attività istruttoria CAPO III Della fase introduttiva del giudizio CAPO IV Dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale CAPO V Del dibattimento CAPO VI Della decisione TITOLO III DELLA RESA DEL CONTO E DEI GIUDIZI DI CONTO CAPO I Della resa del conto CAPO II Del giudizio di conto TITOLO IV DEI GIUDIZI AD ISTANZA DI PARTE DIVERSA DAL PUBBLICO MINISTERO TITOLO V DEI GIUDIZI IN MATERIA DI PENSIONI CAPO I Della fase introduttiva del giudizio CAPO II Del dibattimento CAPO III Della decisione TITOLO VI DELL’ESECUZIONE DELLA SENTENZA TITOLO VII DELLE IMPUGNAZIONI CAPO I L’appello CAPO II La revocazione

CONCLUSIONI NECESSITÀ ED URGENZA DI UNA CODIFICAZIONE Proposta di una “normazione dal basso”, tra esercizio di produzione normativa ed iniziative di sensibilizzazione

Relazione del Procuratore Regionale Francesco Rapisarda, in occasione della cerimonia di apertura dell'anno giudiziario 2000 tenutasi a Palermo il 31 gennaio 2000 …”tuttavia la diversa impostazione di fondo del regolamento del 1933 rispetto alla mutata struttura del rito civile vigente rendono inconciliabili alcune disposizioni e, cosa ancora più grave, consentono una lettura che non esiterei a definire assolutamente inaccettabile ed assolutamente estranea ai principi fondamentali della nostra cultura e della nostra civiltà giuridica”