Universit della Calabria 19 maggio 2008 QUADERNO BIANCO

Università della Calabria 19 maggio 2008 QUADERNO BIANCO SULLA SCUOLA metodo, diagnosi e proposte Aline Pennisi Unità di valutazione degli investimenti pubblici Dipartimento Politiche di Sviluppo E-mail aline. pennisi@tesoro, it 1

Istruzione e sviluppo L’istruzione influenza la crescita economica? Correlazione tra output per addetto e anni di scolarizzazione media (Acemoglu-Angrist, 2000) 2

Istruzione e sviluppo La quantità e la qualità di istruzione contano per la crescita economica ed il benessere sia individuale che collettivo Non è facile isolare gli effetti diretti dell’istruzione sullo sviluppo da quelli di altre variabili e gli studi sono condizionati dalla disponibilità di dati e dai metodi di misurazione Ma economisti, sociologi e altri ricercatori concordano …. …. e non vale solo per i paesi in via di sviluppo … anzi …. e non vale solo la quantità, ma soprattutto la qualità …. § Millennium Development Goals (MDG) delle Nazioni Unite http: //www. un. org/millenniumgoals § Strategia di Lisbona dell’Unione Europea § interesse dell’OCSE (“il club dei paesi ricchi”) § dibattito sulla necessità di riforme in tutti i paesi 3

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano In Italia ci sono stati significativi progressi nella quantità di istruzione … Partecipazione all’istruzione secondaria superiore nella fascia di età tipica. Fonte: ISTAT 4

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano … ma il ritardo storico non è ancora stato colmato. Percentuale della popolazione 18 -24 anni con al più la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale e che non frequenta scuola/formazione. Anno 2006. Fonte: Eurostat / Forze di lavoro 5

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Ma soprattutto esiste un problema di qualità: gli studenti italiani “ricchi di competenze” sono troppo pochi, Percentuale di studenti 15 -enni con competenze matematiche tali da risolvere problemi complessi. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA 6

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano mentre quelli “poveri di competenze” sono troppo numerosi. Percentuale di studenti 15 -enni con competenze in matematica e in lettura inferiori al primo livello in alcuni paesi OCSE. Anno 2003. Fonte: 7

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Meno noto e discusso e’ che e’ assai forte in Italia l’ineguaglianza fra gli studenti … che la scuola italiana sia “forse meno efficace ma giusta” è un mito Punteggio medio in matematica degli studenti quindicenni e varianza dei risultati in alcuni paesi OCSE. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA 8

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Il sistema è poco equo, e la segmentazione in termini di qualità riflette la segmentazione sociale Percentuale della varianza all’interno delle scuole e tra le scuole spiegata dall’indice di background socio-economico-culturale complessivo delle scuole. 9 Fonte: OCSE-PISA

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Gli effetti negativi di questa ineguaglianza sono forti e pervasivi Øsulla PRODUTTIVITA’ Øsul livello dei REDDITI PERSONALI Øsulla MOBILITA’ SOCIALE: § STATUS OCCUPAZIONALE § DIVERSIFICAZIONE NELLE SCELTE MATRIMONIALI E DI CONVIVENZA § PARTECIPAZIONE AD ULTERIORI OCCASIONI DI FORMAZIONE Øsui DIRITTI DI CITTADINANZA: § § SALUTE LEGALITA’ PARTECIPAZIONE ASSOCIATIVA E POLITICA LAVORO 10

Un Quaderno Bianco (con novità nel metodo, almeno nelle intenzioni) Metodo e’ necessario intervenire per accrescere i livelli di apprendimento di tutti ed e’ possibile farlo, ossia si possono migliorare i risultati della scuola ØCooperazione tra i Ministeri della pubblica istruzione e dell’economia e finanze ØGruppo tecnico formato da amministratori pubblici (con l’ausilio di esperti esterni) ØAttenzione ai processi (e non solo alle norme e all’organizzazione del settore) ØAttenzione alle esperienze già fatte Ø Audizioni individuali e collettive (… E continuano processi di consultazione con presidi / insegnanti in varie forme, diverse occasioni … ) 11

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Esiste un grave divario fra Nord, Centro e Sud … Percentuale di studenti 15 -enni con competenze inferiori al primo livello. Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA … che non è interamente spiegato dal contesto territoriale del Sud … 12

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano e la disparità territoriale persiste per tipologia di scuola. Punteggio medio e percentuale di studenti quindicenni con competenze matematiche tali da risolvere problemi complessi per macro-area e tipologia di scuola (media OCSE=500). Anno 2003. Fonte: OCSE-PISA 13

Quando non basta frequentare i licei per essere bravi Punteggio medio in matematica del 25 per cento degli studenti più e 14 meno svantaggiati in termini di background per tipologia di scuola

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano Lo confermano diverse indagini internazionali e nazionali. Confronto tra risultati in matematica per macro-area in base alla valutazione di alcune indagini internazionali e nazionali (Italia = 100). Anno 2003. 15

Quantità, qualità e equità: il ritardo italiano … MA E’ ANCHE VERO CHE: 1. 2. LA FORTE DISUGUAGLIANZA RIMANE ANCHE ALL’INTERNO DI OGNI AREA TERRITORIALE UNA PARTE SIGNIFICATIVA DEL DIVARIO DI SUD E CENTRO COL NORD NON E’ DOVUTA AL CONTESTO TERRITORIALE: → → 20 punti su 75 di divario per il Sud 20 punti su 30 di divario per il Centro 16

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione La spesa per l’istruzione non è inferiore in Italia rispetto ad altri paesi … Anno 2004. Fonte 17

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione … è contenuta la quota in conto capitale ed è più bassa la parte corrente destinata a spese diverse dalla remunerazione del personale. Composizione della spesa per l'istruzione scolastica. Anno 2003. 18

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Allo stesso tempo, la retribuzione media dei docenti è modesta, la progressione retributiva è lenta e non premia più che altro il tempo. . . Fonte: OCSE 19

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione La configurazione della spesa è largamente conseguenza di un numero di insegnanti per studente decisamente alto … (*) insegnanti contrattualizzati per l’insorgere di esigenze non previste in corso d’anno e insegnanti che operano in altre attività (scuole estere, centri per l’educazione degli adulti, in comando). L’elevato rapporto docenti/alunni dovuto a: a) parametri normativi, b) fattori materiali con forte isteresi, c) assenza di una programmazione territoriale della distribuzione del 20 monte docenti fra le scuole, d) caratteristiche

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione …e sussiste un’ampia variabilità territoriale, non correlata con la quantità di servizio offerto. Numero di insegnanti (senza sostegno) per 100 studenti nella primaria e copertura del tempo pieno, a. s. 2005 -2006. Fonte: MPI 21

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione Insomma, varie evidenze suggeriscono che la rete scolastica e l’allocazione della spesa oggi inefficienti: • la spesa per studente è assai più alta della media OCSE (5700 euro contro 4600), anche se normalizzata per le ore studiate, • è troppo alta la quota di spesa per stipendi (80, 2% contro 75, 1) • la retribuzione degli insegnanti è troppo bassa (il 20% in meno della media OCSE) • … e la carriera lenta • il numero degli insegnanti per studente altissimo (quasi il 20% in più della media OCSE). . . • … assai elevato il numero delle classi con pochi studenti (il 12% con meno di 15!) 22

Le determinanti: risorse, organizzazione, valutazione La carenza di un vero sistema di valutazione nazionale ha impoverito gli strumenti degli insegnanti, ha limitato la possibilità di individuare le criticità del sistema e di fissare standard, ha tolto credibilità ai titoli e orientamento per studenti, famiglie, insegnanti e territorio. Voti e competenze. Fonte: OCSE-PISA 23

Gli assi portanti delle proposte del Quaderno Bianco Il Quaderno Bianco sulla Scuola I. III. Costruzione di un sistema italiano di valutazione degli studenti e delle scuola Modernizzazione della rete scolastica e programmazione territoriale a rete Carriera, mobilità, retribuzione e ruolo degli insegnanti (che oggi non sono promossi e governati in modo adeguato) I e II sono indispensabili per il III. IV. Risorse “aggiuntive” per il Mezzogiorno IV deve essere inquadrato in I e II e può esserne in alcuni casi addirittura un’anticipazione. Il Quaderno Bianco in fondo sostiene che servono poche azioni - ma chiare e continuative e valutate negli effetti 24

Costruzione di un sistema italiano di valutazione degli studenti e delle scuola 25

Diagnosi: Impoverimento delle capacità di valutazione Le conseguenze della carenza di un vero sistema di valutazione nazionale Ø Ø Ø ha impoverito gli strumenti a disposizione degli insegnanti ha limitato la possibilità delle autorità di governo di individuare le criticità del sistema ritarda ulteriormente la fissazione di “standard di apprendimento” – dei livelli essenziali di prestazione (LEP) …. ritarda ulteriormente la definizione di una sistema di certificazione formale delle competenze crea incertezza sulla credibilità dei voti e dei titoli di studio …. e in queste condizioni si accresce il disorientamento delle famiglie e degli operatori economici …. … ed è si è rotta il rapporto fiduciario tra il centro, le 26

Diagnosi: C’è una forte domanda di valutazione nella scuola La valutazione è un tema delicato nel nostro Paese, anche a causa dei fallimenti del passato, dell’assenza di chiarezza circa i suoi obiettivi e della sottostima dell’impegno di ricerca, organizzativo e professionale necessario … Indagine nazionale sull'opinione dei docenti e dirigenti scolastici. Fonte: Gasperoni (2002) … eppure la valutazione è richiesta dalla maggioranza degli insegnanti … 27

Diagnosi: C’è una forte domanda di valutazione nella scuola …. e molte realtà hanno avviato percorsi di valutazione autonomi … Ø in assenza di riferimenti a livello nazionale, molte realtà hanno avviato percorsi di autovalutazione, costruito reti fiduciarie fra scuole e con il territorio, ricorrendo in modo esteso a OCSE-PISA o a valutazioni esterne ad hoc Ø molteplici esperienze più o meno strutturate di valutazione e autovalutazione nelle scuole … nel Centro -Nord (ma queste esperienze hanno contribuito ai migliori risultati del Centro-Nord, o sono state possibili perché i risultati e il contesto erano più elevati ? il tipico problema dell’azione collettiva dal basso nei processi di sviluppo … come fare allora per il Sud? ) Ø manca una base informativa di riferimento: i risultati delle indagini esistenti non sono tutti facilmente 28

Diagnosi: I pericoli di un approccio meccanicistico Le esperienze internazionali ci mettono in guardia rispetto a un uso meccanicistico della valutazione … Si possono recare danni al sistema e indurre incentivi pervers Ø Ø Ø impoverimento dell’azione didattico-formativa (privilegiando solo alcune materie e/o “ammaestrando” degli studenti ai test) emarginazione degli studenti più deboli, che spesso provengono da contesti meno favorevoli depressione delle eccellenze manipolazione dei test riduzione iniziale della qualità delle prestazioni al fine di costituire un basso punto di partenza, in particolare quando vengono premiati i progressi (ratchet effect) 29

Diagnosi: I pericoli di un approccio meccanicistico …. e rispetto a sistemi di incentivazione economica automatici L’incentivazione monetaria dei miglioramenti nei risultati è ritenuta dalla letteratura mainstream : Ø Ø Ø efficace con gli studenti e le loro famiglie incisiva a livello di scuola, se accompagnata da maggior autonomia gestionale più rischiosa con gli insegnanti Ma le evidenze sono ben poche … … gli stessi insegnanti tendono a dire il problema non sta nel “premio” Questa non può e non deve essere “la scusa” utilizzata per impedire la realizzazione di un sistema di valutazione degli studenti e delle scuole 30

Proposte: Apprendere dall’esperienza passata I rischi si possono prevenire, utilizzando metodi appropriati per valutare i progressi degli studenti nel tempo e fornendo alle scuole e agli insegnanti un vero supporto. Dalle lezioni apprese, appare opportuno: Ø Ø misurare sia conoscenze, sia competenze ed espandere e variare nel tempo le discipline oggetto di test valutare i progressi degli studenti nel tempo, anziché effettuare confronti fra scuole, scontando le origini sociali e il contesto territoriale combinare utilizzi diversi dei risultati, della valutazione: azione rimediale disegnata con insegnanti e scuola, incentivi contrattuali, promozione dell’attivismo da parte di studenti e famiglie fornire alle scuole e agli insegnanti un supporto affinché i risultati delle valutazioni divengano parte del miglioramento concreto dell’azione educativa 31

Valutare e sostenere le scuole per ridurre disuguaglianze e promuovere eccellenze Un “ sistema italiano di valutazione” cui affidare due funzioni. Prima: una rilevazione nazionale autorevole, di alto livello tecnico 1) indicazioni nazionali e standard sui livelli di apprendimento 2) una rilevazione annuale di natura censuaria progressivamente estesa a diversi anni di scolarità v per misurare competenze, per cominciare, in 3 aree disciplinari v e raccogliere le informazioni necessarie per la valutazione: i profili socio-demografici degli studenti, le caratteristiche del contesto territoriale e della Seconda: un programma permanente di supporto/confronto governance della scuola per scuole il ”valore Ø lestimare discutere i risultati delle rilevazioni nazionali (e v aggiunto” dell’azione educativa internazionali) Ø elaborare con le scuole diagnosi valutative (tenendo conto degli input, condizione sociale degli studenti, contesto territoriale, organizzazione) Ø suggerire azioni per ridurre le criticità e individuare obiettivi di progresso (anche in termini di formazione in servizio e dei profili professionali richiesti) 32 Ø apprendere dalle esperienze, diffondere buone pratiche,

Università; Altri enti pubblici e privati MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE Indicazioni nazionali Obiettivi sulle risorse umane e finanziarie Definizione e verifica dei livelli essenziali di prestazione Rosa di testi per la terza prova esame di Stato RICERCA IN CAMPO EDUCATIVO E DOCIMOLOGICO INVALSI Sistema nazionale di valutazione TITOLI E ESAMI DI STATO Studenti Famiglie Cittadini Territorio Rilevazione annuale censuaria apprendimenti – Sistema del “valore aggiunto” scuole – Valutazione di sistema – Indagini internazionali – Valutazione dirigenti Top down TEAM DI ESPERTI DI SUPPORTO Diagnosi e sostegno per il miglioramento Verifica metodi Bottom-up Reti di scuole Legenda: Le frecce indicano flussi di informazione e conoscenze SCUOLE Collegio dei docenti Figura di riferimento per la valutazione e 33 l’autovalutazione

Proposte: Sperimentare l’uso della valtazione anche per valorizzare gli insegnanti Garantendo un supporto alla scuole, si possono anche sperimentare delle forme di incentivazione basate sul raggiungimento di obiettivi prefissati, per favorire il lavoro di squadra in ogni scuola e costituire, in prospettiva, una modalità di progressione di carriera per gli insegnanti. Ø Ø Ø Il sistema dovrebbe basarsi su obiettivi di progresso anche in relazione alle competenze degli studenti identificati sulla base di diagnosi valutative a livello di scuola Gli incentivi dovrebbero coinvolgere il complesso dei docenti e del personale della scuola in modo da favorire il lavoro di squadra La stratificazione dei risultati nel tempo possono divenire parte di un “curriculum” che, integrando i crediti formativi cumulati, consenta ai singoli di compiere progressioni di carriera Intesa per un'azione pubblica a sostegno della conoscenza, http: //www. funzionepubblica. it/572. htm 34

Modernizzare la rete scolastica, programmazione a mediolungo termine per offrire un quadro di certezze e programmazione territoriale per meglio affrontare e orientare le risorse ai bisogni 35

Una programmazione territoriale della rete I tentativi di razionalizzazione della spesa non hanno prodotto risultati Ø Avvenivano con tagli omogenei, dall’alto, fatti senza tener conto delle diverse situazioni Ø Senza incentivo a scuole, enti locali (responsabili per molte delle spese fisse) e regioni (responsabili per la rete) a realizzare risparmi Ø Senza tenere conto dei tempi e delle spese iniziali necessarie (per le infrastrutture, riqualificazione professionale) 36

Una programmazione territoriale della rete Per pervenire a un’organizzazione della rete scolastica più efficace e rispondente ai bisogni, occorre individuare e coinvolgere tutti i soggetti che hanno la responsabilità della sua realizzazione. Ø Costruire per ogni territorio un programma d’intervento che coinvolga istituti scolastici, comuni e provincia, Regione e Stato Ø Identificare i risparmi da fare, gli interventi per farli, gli obiettivi di qualità da raggiungere Ø Prevedere che se vi sono economie restano (incentivano) chi le ha fatte (per essere re-investiti sul territorio a favore di priorità locali per es. , innalzamento dei livelli di apprendimento, accoglienza alunni stranieri, tempo pieno, etc. ed eventualmente all’incentivazione del personale ) QUESTO E’ IL CONTENUTO DI UNA NORMA 37

Incentivare la programmazione territoriale Per dare una base a comune a qualsiasi forma di programmazione territoriale (e per poter parlare di nuovi profili sul fronte organizzazione del lavoro) è neceesario dotarsi di strumenti Ad esempio per stimare il fabbisogno di personale, il flusso pensionistico e delle nuove entrate: - per ipotesi demografiche diverse - per ordini di scuola - per regioni Da affinare ulteriormente, per assistere una programmazione a livello provinciale, per considerare diversi gruppi disciplinari. . Imparare a prepararsi in anticipo a rimediare a errori di sovra/sottostima … 38

Programmare per superare le logiche emergenziali L’istruzione è un servizio deve essere garantito a tutti: studenti e insegnanti hanno bisogno di condizioni stabili anche in un contesto di incertezze e possibile calo degli studenti. . . 39

Programmare per superare le logiche emergenziali . . . e dove le dinamiche sono molto diverse per fascia d’età e ambito territoriale. Previsioni demografiche a 20 anni per fascia d’età nell’ipotesi bassa e alta Fonte: Elaborazioni da previsioni Istat 40

Programmare per superare le logiche emergenziali … e si prefigura un significativo rinnovamento del corpo docente, diversificato per ordine scolastico e… Fonte: Stime modello prototipo Quaderno Bianco Stima tendenziale dei nuovi ingressi (in migliaia) a 5 anni. …mentre a 15 anni da oggi viene rinnovato tra il 34 41

Programmare per superare le logiche emergenziali … in presenza di situazioni territoriali molto diverse. Stima tendenziale del fabbisogno regionale lordo di insegnanti (variazione percentuale dall’anno base) Fonte: Stime modello prototipo Quaderno Bianco 42

Risorse “aggiuntive” per il Mezzogiorno nell’ambito delle politiche per lo sviluppo 2007 -2013 43

Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Il QSN 2007 -2013 assegna oltre 4 miliardi di euro per la scuola nel Mezzogiorno Un Programma Nazionale (PON) gestito dal Ministero della Pubblica Istruzione di 3, 6 miliardi Risorse dedicate nei Programmi Regionali (POR) per altri 600 milioni Gli obiettivi sono ambiziosi. Vanno presidiati con strumenti forti di valutazione: Ø conseguimento di livelli minimi di competenza per tutti Ø riduzione della dispersione scolastica Ø maggiore attrattività delle scuola (infrastrutture, laboratori, etc. ) Ø la scuola anche come motore di inclusione sociale 44

Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Alcune delle novità dell’intervento nel Sud A livello macro: ØMaggiore collegamento con l’attuazione delle politiche ordinarie (indicazioni nazionali, rafforzamento del sistema nazionale di valutazione, formazione dei docenti, intervento interistituzionale per l’edilizia, modalità innovative di governo della rete scolastica, …) ØIntegrazione risorse comunitarie e nazionali per lo sviluppo (FSE/FESR, FAS) ØComplementarietà tra programma nazionale e regionali A livello micro: ØTutte le scuole sono chiamate a partecipare ØIscrizione al sistema nazionale di valutazione ØAutodiagnosi e diagnosi delle criticità nelle singole scuole ØDefinizione di “piano d’intervento” a livello di scuola (integrato nel POF e deliberato dal collegio dei docenti) 45

Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Obiettivi di servizio per l’istruzione nel Mezzogiorno Quattro tipologie di servizi essenziali (acqua, rifiuti, istruzione e servizi di cura) alla base di un meccanismo premiale per incentivare le regioni del Mezzogiorno a raggiungere entro il 2013 target condivisi. Per l’istruzione: risorse premiali pari a 750 milioni di euro per le Regioni del Mezzogiorno e il Ministero della pubblica istruzione (a fine 2009 e 2013) Obiettivi ambiziosi: Øridurre la percentuale dei giovani che abbandonano prematuramente gli studi dall'attuale 26% al 10%; Øridurre la percentuale degli studenti di 15 anni con scarse competenze in lettura dall'attuale 35% al 20% e ridurre la percentuale degli studenti di 15 anni con scarse competenze in matematica dall'attuale 48% al 21%. Il meccanismo non vale solo i soldi del premio, ma vale di più: ØCoinvolgimento negli obiettivi della politica nazionale 46 “ordinaria”

Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Ridurre la percentuale dei giovani che abbandonano prematuramente gli studi dal 25, 5% del 2006 a 10% entro il 2013 Percentuale della popolazione in età 18 -24 anni con al più la licenza media, che non ha concluso un corso di formazione professionale riconosciuto dalla 47 Regione di durata superiore ai 2 anni.

Agire subito nel Mezzogiorno, con obiettivi chiari e ambiziosi Innalzare il livello delle competenze degli studenti Percentuale degli studenti di 15 anni con scarse competenze in matematica (al più il primo livello) Fonte: OCSE-PISA 2006 48