UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA FACULTAD DE HUMANIDADES

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA FACULTAD DE HUMANIDADES Maestría en Políticas de Desarrollo Seminario Introducción a la teoría social, política e instituciones 1

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Debate en torno a la doble inscripción de lo político, como el momento de la institución y de lo instituido, de lo político y la política. Autores más influyentes: • Schmitt. • Lefort. • Laclau. • Zizek. • Foucault. 2

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Debate enriqueció la comprensión de lo político, hubo una preeminencia en el debate teórico de lo político en detrimento de la política. • En paralelo entusiasmo intelectual por los nuevos movimientos sociales y formas alternativas de protesta que empoderaron la sociedad civil como lugar de la lucha política. • Problema: la referencia recurrente a la política en singular contrastaba con el reconocimiento de que esta excedía los límites del formato estatal y partidista y que estábamos en un escenario polifónico. 3

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • No se debería circunscribir la política al conjunto de actores, relaciones e instituciones del subsistema político. ¿por qué? • Es necesario pluralizar el singular: la política contemporánea se desarrolla en un conglomerado de subsistemas. • Condición polifónica refleja una diferenciación cualitativa de los lugares y los modos del intercambio político. • Se requiere una “ontología del presente”, la pregunta acerca de que está sucediendo con la política hoy. 4

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Debemos pensar el ahora de nuestra actualidad política como un devenir otro de la política. Tres criterios para dar cuenta de ello • Primer criterio. Itinerario político de la modernidad a partir de un vector de movimiento de la política, su continua migración hacia nuevos topoi. • La frontera política se ha ido moviendo a lo largo de un arco migratorio a medida en que la política coloniza nuevos territorios. • Movimiento gobernado por la contingencia y con cada desplazamiento se transforma la forma de la política o su puesta en escena. 5

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Segundo criterio. Tres momentos en que se desenvolvió la política desde el inicio de la modernidad hasta hoy. • Primer momento: lo político es hegemonizado por el Estado soberano (Hobbes- Leviatán) • Segundo momento: lo político es hegemonizado por la esfera de representación territorial dentro de las fronteras físicas del estadonación. (liberalismo) • Tercer momento: hoy la política coloniza otros lugares, el terreno de la sociedad civil y el ámbito global de intercambios supranacionales. 6

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Tercer criterio. Estas migraciones diseminan la política y crean un escenario polifónico. • Múltiples voces hablan el lenguaje de la política desde distintos lugares de enunciación. • Se empieza a minar la hegemonía de la representación territorial y anuncia un descentramiento del campo político que se vuelve cada vez más excéntrico. 7

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Nacimiento de un archipiélago político • Tres ámbitos: el subsistema de la política en su circuito primario de la política en su dimensión electoral; el segundo circuito o nivel de movimientos sociales y grupos de interés organizados y el tercero constituido por la arena global de la política supranacional. • Estos tres ámbitos están en red, se sobredeterminan mutuamente a medida que interactúan entre sí. • Este archipiélago es un síntoma del devenir otro de la política, de la condición post-liberal de nuestra actualidad 8

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Tres formas de coordinación social (Lechner) • Modernización: proceso de diferenciación que incrementa el dinamismo de la sociedad, también agudiza los fenómenos de disgregación y fragmentación. • El halo protector del Estado se desvanece al mismo tiempo que la noción misma de sociedad se hace vacua. • Malestar generalizado que tiende a atribuir al "mal gobierno" la responsabilidad de todos los males. 9

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • ¿cuál es el contexto estructural en que se plantea la gobernabilidad democrática de la sociedad latinoamericana? • ¿en qué forma la sociedad asegura cierta coordinación básica entre los diferentes procesos y actores (individuales y colectivos) que la integran? • Aparece la coordinación como un problema crucial en la actual reorganización de las sociedades latinoamericanas. 10

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La Coordinación Política • Instancia privilegiada de coordinación social ha sido el Estado. La idea clásica del Estado se basa en la soberanía. Podemos distinguir la soberanía externa del Estado y la soberanía interna • La soberanía estatal presupone dos rasgos fundamentales: 1. una distinción clara entre Estado y sociedad y 2. la centralización del poder en el Estado como instancia decisoria del ordenamiento social • Sobre la base de su posición como centro jerárquico de la sociedad, el Estado articula la vida social mediante una coordinación política. 11

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • ¿Cómo opera la coordinación política? • Se apoya en la existencia de una administración pública y en el derecho; pero también actúa a través de la política económica e incluso de la educación. Mecanismos mediante los cuales el Estado articula y sintetiza la diversidad social en un conjunto más o menos coherente. • La coordinación política se caracteriza por ser: centralizada, jerárquica, pública y deliberada. • Nuestra concepción de la coordinación social se encuentra marcada por la forma específica de la coordinación política. 12

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Tres dimensiones implícitas en la coordinación política: • la regulación • la representación • la conducción. 13

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La planificación es la institución más conocida a la cual remitirnos para conocer el alcance práctico de la coordinación política. • Condiciones: • Presupone una realidad social de escasa complejidad • una cadena de causalidad simple y directa • el acceso a toda la información relevante • una ejecución obediente de las medidas. 14

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • “Paradigma de la planificación racional“ descansa sobre tres supuestos: • metas inequívocas y claramente priorizadas, medios inequívocos y claramente atribuidos y una causalidad también inequívoca. • criterios claros —rentabilidad, eficacia, eficiencia— para determinar y evaluar el cumplimiento de las metas fijadas. • el supuesto de que una pluralidad de acciones racionales individuales se agrega sin fisuras en un resultado final racional y óptimo. 15

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • En América Latina, la coordinación política ha tenido su expresión más nítida en el Estado desarrollista de los años sesenta. En este marco los países latinoamericanos crean instrumentos especiales de planificación. • Podemos caracterizar esta forma de Estado por la articulación de tres ejes: • el Estado como motor del desarrollo económico • la afirmación del Estado como representante de la nación • la racionalización de la intervención activa del Estado en nombre de un proyecto de modernización 16

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Éxitos y fracasos. Serie de problemas del Estado desarrollista en LA: • una crisis de racionalidad • una crisis de legitimidad • una crisis de motivación • Por lo tanto la función coordinadora del Estado se encuentra en entredicho 17

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Paradoja: creciente demanda de intervención estatal provoca una sobrerregulación de la vida social a la vez que, por otro lado, traslada al Estado una sobrecarga de exigencias. • La coordinación jerárquica por parte del Estado comienza a enfrentar serios obstáculos a raíz de problemas de: • • implementación motivación conocimiento complejidad 18

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • El alcance cada vez más restringido de la intervención estatal indica un debilitamiento de la soberanía tanto externa como interna del Estado. • Agotamiento del "modelo estado-céntrico". • la ofensiva neoliberal propone e impone una nueva forma de coordinación social. 19

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La coordinación social mediante el mercado • El éxito del neoliberalismo responde a la decepción generalizada acerca de la coordinación política. • Estrategia neoliberal denuncia los efectos paradójicos de la acción estatal a la par que impulsa un conjunto de medidas (liberalización de los mercados, desregulación, privatización, descentralización administrativa) destinadas a fortalecer el papel del mercado. • El neoliberalismo —al menos en su discurso ideológico— pretende hacer del mercado el principio exclusivo de coordinación social. 20

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Neoliberalismo entiende el orden social como autoorganizado y autorregulado. • Pretende eliminar toda interferencia política que distorsione las "leyes del mercado" como mecanismo automático de equilibrio • En los hechos las reformas operan primordialmente como correctivo de la intervención estatal. 21

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La coordinación a través del mercado se caracteriza por ser: • Descentralizada, privada, horizontal y no intencionada. • Éxito de la estrategia neoliberal: ajuste estructural de los países latinoamericanos a las nuevas condiciones nacionales (diferenciación) e internacionales (globalización), • Fracasa en su propósito fundamental de reorganizar la coordinación social en torno a la racionalidad del mercado. 22

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Paradoja: en los hechos, una estrategia dedicada a desmantelar la intervención estatal que sólo tiene éxito donde se apoya en una fuerte intervención política. • Problemas: • 1. Se requiere una articulación deliberada para un "consenso estratégico colectivo" para ser competitivo en un mercado mundial que opera conforme al paradigma de la "competitividad sistémica" 23

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • 2. el mercado por sí solo no genera ni sustenta un orden social. El mercado fomenta una integración sistémica basada en la racionalidad formal, pero no impulsa una integración social. • Acentúa las desigualdades sociales, fomenta la exclusión y generaliza las tendencias de desintegración. • Las dinámicas disgregadoras del mercado hacen patente sus limitaciones como instancia coordinadora 24

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • 3. Cabe poner en entredicho el postulado neoliberal del "individualismo radical" como única conducta racional. La coordinación social supone de parte de los actores una combinación de racionalidad instrumental con una orientación comunitaria. • La dimensión simbólica de la coordinación es de gran relevancia. El mercado no ofrece ni un imaginario colectivo acerca del orden existente ni un horizonte de futuro. • Es decir, la coordinación mediante el mercado no asume dos dimensiones típicas de la coordinación política: la representación y la conducción. 25

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Como consecuencia América Latina pasó del descubrimiento del mercado al redescubrimiento del Estado. • La nueva condición actual es una "sociedad civil" fortalecida y altamente diversificada. Creciente complejidad social obliga a lentos y complicados procesos de negociación y concertación. • Reaparece en un lugar prioritario la política en tanto elaboradora de consensos acerca de las normas fundamentales y de acuerdos sectoriales. 26

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Coordinación social mediante redes • Se necesita un marco interpretativo de la nueva realidad social. • Teoría de sistema desarrollada por Niklas Luhmann • Proceso de diferenciación funcional. 27

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Proceso por el cual ciertas áreas de la vida social desarrollan racionalidades y dinámicas específicas, conformando "subsistemas funcionales" relativamente cerrados y autorreferidos. • Dos consecuencias: Autarquía de cada subsistema funcional y ausencia de todo centro. La política quedaría reducida a un subsistema más, sin capacidad de influir en los demás subsistemas. • Habrá que concebir la sociedad como una constelación multicéntrica 28

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Desaparece cualquier "instancia superior" capaz de coordinar al conjunto social. Por consiguiente, la coordinación social habría de ser internalizada al interior de cada subsistema • La coordinación quedaría incorporada pues a la autorregulación. • Crece la independencia de cada subsistema a la vez que aumenta la interdependencia de ellos. • Paralelamente contextos cada vez más globales que cruzan a distintos subsistemas. 29

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Problemas de la teoría de Luhmann • La política no desaparece, ni su carácter expansivo, ésta sigue interviniendo en los demás subsistemas en la medida en que las decisiones políticas se acoplan a sus lógicas específicas no da cuenta de esta particularidad de la política. • No aborda la interacción entre actores, aspecto central de cualquier coordinación. 30

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Dirk Messner sintetiza el nuevo contexto en las siguientes tendencias: • el proceso de diferenciación funcional conlleva una creciente sectorialización de la sociedad • drástico aumento de los intereses en juego y una mayor pluralidad de actores, lo cual conduce a una sobreabundancia de participantes en la elaboración de políticas • Aumenta las demandas de intervención estatal. Tiene lugar un incremento de instancias y de políticas que sobrecargan al Estado. 31

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Heterogeneidad se convierte en rasgo sobresaliente del aparato estatal (diferenciación interna) • Frente a la diferenciación de la sociedad y la sobrecarga de la administración pública, el Estado ha de delegar funciones. La delegación es a su vez una política • Aumenta la autonomía relativa de cada subsistema funcional, pero también la interdependencia de ellos (paradoja de Luhman) 32

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Se diluye la frontera entre lo público y lo privado. • Necesidad de articular y compartir recursos distribuidos entre diferentes actores da lugar a una interacción sistémica que desborda tanto los mecanismos del mercado como los del control jerárquico • Complejidad potenciada por los procesos de globalización, que le dan una dimensión transnacional 33

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Un enfoque de la coordinación social ha de tener en cuenta las siguientes dimensiones del problema • la complejidad creciente del proceso • la multiplicación de los actores que intervienen • la relevancia de la cooperación entre Estado, mercado e instituciones sociales • la existencia y combinación de diferentes estructuras organizativas • la diversidad de la tareas de coordinación • la diferenciación de las funciones estatales • la diferenciación de los instrumentos 34

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Auge de la coordinación mediante redes. • En términos generales, ésta se entiende como la coordinación horizontal entre diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar una solución. • Una red se constituye por: • ser una invención institucional en una sociedad policéntrica • combina comunicación vertical y la horizontal, pero es un tipo específico de coordinación • vincula diferentes organizaciones 35

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Es política cuando reúne autoridades estatales y/o partidos políticos con actores económicos y sociales. • Las relaciones en ella tienden a ser más informales que formales • Hay dependencia recíproca entre los participantes en ella • Su objetivo es formular y llevar a cabo decisiones colectivas en torno a determinado tema compartido. • Su punto de partida es un conflicto o una diversidad de intereses que ella encauza mediante una cooperación competitiva. 36

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Hay diferentes tipos de redes: según el número de participantes, la vinculación fuerte o débil entre ellos, el grado de estabilidad de la red, su campo de acción, etcétera. • Toda red responde a cierta lógica funcional, que se traduce en reglas mínimas como la distribución justa de costos y beneficios entre los participantes; la reciprocidad, la autolimitación de cada actor y el respeto a los intereses legítimos de los otros actores. • En América Latina conviene retener especialmente la necesidad de una relación de confianza 37

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La confianza opera como un mecanismo reductor de la complejidad y como un poderoso lubricante de la cooperación. • Las redes operan satisfactoriamente sólo donde existe una pluralidad representativa de los intereses y las opiniones sociales. • Sin embargo, la cooperación entre los actores socioeconómicos requiere la intervención del Estado, por cuanto éste dispone de recursos intransferibles o medios adicionales. 38

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Una premisa básica de la coordinación mediante redes radica pues en cierto equilibrio entre sociedad y Estado • La diversidad y fortalecimiento de la sociedad civil y el redimensionamiento de la acción estatal impulsan una transformación de la política. • Es la combinación de sociedad fuerte y Estado fuerte la que da lugar a las redes políticas como combinación de regulación jerárquica y coordinación horizontal. 39

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • ¿Qué significa esta nueva modalidad de coordinación para el Estado? • Estamos frente a un cambio de forma de la acción estatal. • Problema central es la interdependencia de los distintos subsistemas funcionales. Trabajar este cruce pareciera ser una tarea específica de la política. • Diversos aspectos de la nueva forma de coordinación recaen ineludiblemente en el Estado. 40

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Algunos campos típicos de la intervención estatal serían: • tareas de organización, coordinación y moderación • funciones de mediación • tareas de control • funciones de iniciativa y orientación • función correctiva 41

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Las redes pueden funcionar en distintos niveles (nacional, regional, local) y referirse a muy diversos problemas. • Una red facilita no sólo la articulación de diferentes actores, a veces antagónicos, y sus respectivos recursos estratégicos, sino también la ejecución efectiva de las decisiones tomadas. • Hoy en día, buena parte de la política con existencia real tiene lugar en tales redes. 42

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La coordinación mediante redes enfrenta serios riesgos. Cabe resaltar tres peligros • Primero, un bloqueo en la toma de decisiones. • Segundo, la externalización de los costos a terceros, no participantes de la red. • Tercero, una toma de decisiones sin efectos vinculantes 43

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • La coordinación mediante redes parece resolver de manera adecuada uno de los aspectos señalados inicialmente: la regulación. • En cambio, parece menos apta para hacerse cargo de las otras dos exigencias de coordinación social: la representatividad y la conducción de cara al futuro. • La debilidad más notable de la coordinación vía redes radica en su "déficit de democracia". 44

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Frente a estos riesgos, Messner propone insertar la coordinación vía redes en el triángulo habermasiano compuesto por el poder comunicativo, el poder social y el poder administrativo. • El interrogante pendiente es la integración de la sociedad. La coordinación descentralizada a través de una "red de redes" no equivale a una integración social. • La coordinación ha operado principalmente a través del Estado, del mercado o mediante redes. No se trata de una secuencia en que la nueva forma elimina la anterior, sino más bien de una combinación de los tres mecanismos. Es en el marco de esta combinación que debe ser insertada la reforma del Estado 45

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • ¿las actuales reformas del Estado no deberían ser revisadas en la perspectiva de la coordinación social? • Enfoque con una visión conjunta de la acción estatal, del mercado y de las redes y a su vez la articulación de los tres mecanismos permitiría reformular las modalidades de una coordinación de la sociedad actual. • Sólo el Estado parece estar en condiciones de asegurar la dimensión representativa de la coordinación así como cierta capacidad de conducción política. • Ambos aspectos nos remiten a la democracia. ¿No radicará precisamente en esta función coordinadora el significado de un Estado democrático? 46

U 2 / REDES DE POLÍTICA PÚBLICA Y GESTION DE LA PROXIMIDAD • Ejercicio: • Si fuera funcionario del estado , ¿qué estrategias/proyectos implementaría para promover la coordinación social? • Proponga un caso concreto de análisis, problemas a resolver, actores intervinientes y estrategias/proyectos impulsados desde su gestión. 47