UNIT 1 LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Le funzioni e
UNIT 1 – LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Le funzioni e le specificità delle istituzioni pubbliche PROF. SSA TIZIANA DI CIMBRINI https: //meet. google. com/rbp-miir-bpx
Una classificazione delle funzioni delle istituzioni pubbliche 1. definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti 2. regolazione del sistema economico e redistribuzione della ricchezza e delle opportunità 3. produzione di beni collettivi 4. produzione di servizi pubblici a domanda individuale 5. Pianificazione territoriale, sviluppo infrastrutture e tutela ambiente/heritage
Definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti CONTENUTO ATTIVITA’ PRODOTTI DELL’ATTIVITA’ STABILIRE IL QUADRO GIURIDICO LEGGI DECRETI CIRCOLARI SENTENZE DISPOSIZIONI
La regolazione del sistema economico A LIVELLO MACROECONOMICO A LIVELLO MICROECONOMICO Politiche monetarie e fiscali; Vigilanza sul sistema bancario; Politiche industriali, del lavoro e del risparmio Interventi a garanzia del funzionamento dei mercati, della tutela dei consumatori, della difesa della privacy degli individui
La redistribuzione della ricchezza e delle opportunità MODELLO REDISTRIBUTIVO FUNZIONE ASSICURATIVA SOCIALE Titolarità primaria degli istituti privati nella generazione di ricchezza e successiva fase di redistribuzione della ricchezza da parte di quelli pubblici Le Imposte sono il corrispettivo di una polizza collettiva che gli individui sono chiamati a finanziare: spesa pubblica come meccanismo di protezione contro i rischi della vita all’interno di una comunità (sanità, previdenza, disoccupazione, ecc. )
Produzione di beni collettivi I BENI COLLETTIVI Beni che non verrebbero prodotti in un contesto di mercato o che, se anche lo fossero, verrebbero offerti in quantità insufficienti CARATTERISTICHE RILEVANTI PER IL MANAGEMENT PUBBLICO §la domanda di un bene collettivo non è la somma delle domande individuali, ma la somma del sacrificio economico che i membri di una collettività sono disposti a sopportare per il bene; §per questi beni, le istituzioni pubbliche operano tipicamente in regime di monopolio.
Produzione di servizi pubblici a domanda individuale I SERVIZI PUBBLICI A DOMANDA INDIVIDUALE Sono presenti forme di mercato e avvengono processi di consumo individuale (Servizi sanitari, sportivi e mediazione culturale Attività di custodia ed educazione dei bambini, Istruzione secondaria/terziaria, Assistenza sociale agli anziani) PERCHE’ SONO OFFERTI DALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE §il tentativo di far fronte a fallimenti del mercato; § l’affermazione di principi di equità e solidarietà §interventi di salvataggio di imprese o istituzioni finanziarie per evitare gravi crisi sociali.
I modelli occidentali nell’offerta pubblica di servizi alla persona WELFARE UNIVERSALE INTERVENTO PUBBLICO RESIDUALE O DI SUPPLENZA Corrisponde al modello comunitario nella concezione del rapporto tra individuo e istituzioni pubbliche Corrisponde al modello liberista o neoliberista nella concezione del rapporto tra individuo e istituzioni pubbliche
Pianificazione, sviluppo e tutela del territorio PRINCIPALI STRUMENTI §i divieti (es. di emissione nell’ambiente di alcune sostanze), §il finanziamento e la produzione di servizi di tutela ambientale (es. la depurazione delle acque), §la costruzione di infrastrutture, § l’informazione e la sensibilizzazione, §politiche industriali ed economiche valorizzino e tutelino il patrimonio artistico e ambientale (heritage). TEMI RILEVANTI PER IL MANAGEMENT PUBBLICO ütrade-off tra sviluppo economico e tutela ambientale; üdialettica tra coloro che sostengono che lo sviluppo delle infrastrutture pubbliche sia a tutela dell’ambiente e a supporto della sostenibilità e coloro che, all’opposto, propongono un rallentamento dell’antropizzazione dell’ambiente; üil rapporto tra le istituzioni pubbliche chiamate in causa a vari livelli decisionali ed operativi: europeo, nazionale, regionale, locale
Le specificità delle istituzioni pubbliche § Eterogeneità dei prodotti. § Assenza del prezzo di cessione dei prodotti o servizi. § Formalizzazione dell’attività amministrativa. § Ritmi politico-istituzionali e ritmi della gestione. § «Effetto annuncio» .
Eterogeneità dell’output A’ DI VARIET PROCESSI “PRODUTTIVI” PROFESSIONALITA’ RICHIESTE MODELLI ORGANIZZATIVI SISTEMI DI MANAGEMENT CRITERI DI VALUTAZIONE DELL’OUTPUT
Assenza del prezzo di cessione dell’output (1/2) LA QUALITÀ DELLA GESTIONE NON È CORRELATA ALL’EQUILIBRIO ECONOMICO INDEBOLIMENTO DEI MECCANISMI DI AUTOSELEZIONE DELLA DOMANDA P R E Z Z O Curva di doman da QUANTITA’ DOMANDATA
Assenza del prezzo di cessione dell’output (2/2) DISSOCIAZIONE TRA DECISIONI PRODUTTIVE E FINANZIARIE DIVERSO SIGNIFICATO CHE PER LARGA PARTE DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE ASSUMONO I RICAVI (SPESSO TRASFERIMENTI E NON IL CORRISPETTIVO PAGATO DAGLI UTENTI PER I SERVIZI)
Meccanismi di induzione dell’autoselezione della domanda ØTARIFFE ØACCERTAMENTO STATO DI BISOGNO ØCOMUNICAZIONE/INFORMAZIONE ATTA A SENSIBILIZZARE
La formalizzazione dell’attività amministrativa riguarda… 1. la definizione degli organi che hanno il potere di operare in base all’attribuzione di competenze (es. certificato di nascita deve essere prodotto dall’anagrafe); 2. le modalità dello svolgimento delle operazioni tecnico-economiche (es. la pubblicazione di un avviso pubblico nel caso di acquisto di beni); 3. la definizione dei tempi di svolgimento dell’attività (es. le scadenze per la presentazione di richieste di contributi e incentivi); 4. la concretizzazione delle decisioni a rilevanza esterna in un atto formale (es. un’ordinanza del Sindaco); 5. la definizione di alcuni elementi che devono essere esplicitamente presenti nell’atto formale (es. il riferimento normativo).
I rischi della formalizzazione La forma assume rilevanza di sostanza 1. L’enfasi data al momento decisionale tramite un atto formale lo cristallizza e lo separa dal complesso processo che caratterizza l’attività gestionale o operativa. 2. La tutela dei diritti e degli interessi viene demandata più alla correttezza formale degli atti che non alla qualità delle decisioni. 3. Il rispetto della forma è principalmente coerente con la tutela di diritti o comunque di portatori d’interesse più che con le condizioni di funzionalità dell’azienda. 4. Peso eccessivo della burocrazia sulle imprese e sulle attività economiche.
Ritmi politico-istituzionali e gestionali I ritmi politico-istituzionali (elezioni, formazione dei governi, nomine istituzionali) condizionano la gestione delle Istituzioni Pubbliche: ØINCREMENTO DI SPESA NEL PERIODO PRE-ELETTORALE E RECUPERO DI EFFICIENZA NEL PERIODO POST-ELETTORALE ØLIMITI DI FUNZIONALITA’ NEL PERIODO PRE-ELETTORALE ØPROSPETTIVA TEMPORALE COINCIDENTE CON IL MANDATO DEGLI ORGANI ELETTIVI PERDITA DI CREDIBILITÀ
L’effetto annuncio La dinamica del consenso appare fortemente influenzata dal cosiddetto «effetto annuncio» , ossia dalle attese che si generano a seguito della presentazione di programmi, intenzioni, promesse nei confronti dei portatori dei differenti interessi sociali. Due principali conseguenze: il momento dell’annuncio diventa prioritario rispetto a quello della realizzazione tende a favorire l’insoddisfazione in merito ai risultati conseguiti; i soggetti che non condividono i programmi hanno tempo di organizzarsi (es. in lobby) per osteggiare ed eventualmente bloccare le decisioni pubbliche, con effetto di rendere più incerta e difficile l’attuazione stessa dei programmi annunciati: effetto di maggiore incertezza.
Effetti sulla complessità del management pubblico §Il management delle istituzioni pubbliche è particolarmente complesso perché richiede di: ücontemperare modello politico, legale ed economico aziendale; ügestire contestualmente le caratteristiche distintive e specifiche delle istituzioni pubbliche (eterogeneità, assenza di prezzo, formalizzazione, ritmi politici, effetto annuncio); ücontemperare obiettivi legittimi ma contrastanti presenti nella società e nell’opinione pubblica senza la possibilità di disporre di una funzione obiettivo semplice ed unitaria.
UNIT 1 – LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE I sistemi delle istituzioni pubbliche PROF. SSA TIZIANA DI CIMBRINI 20
La mission di una organizzazione DEFINISCE LO SCOPO ULTIMO DELL’ESISTENZA DI UNA ORGANIZZAZIONE DEFINIRE LA PROPRIA MISSION COMPORTA IL DARE RISPOSTA ALLE SEGUENTI DOMANDE: CHI SIAMO? COSA VOGLIAMO FARE? PERCHE’ LO FACCIAMO? SEBBENE LA DEFINZIONE DEL CAMPO DI ATTIVITA’ NE FACCIA PARTE, ESSA NON ESAURISCE IL CONCETTO DI MISSION CHE INCLUDE ANCHE LO SPIRITO CON CUI SI INTENDE SVOLGERE QUELL’ATTIVITA’ 21
La mission: istituzioni pubbliche vs aziende private ONU APPLE “L’Onu si impegna a mantenere la pace e la sicurezza internazionale, sviluppare relazioni amichevoli fra nazioni; cooperare nella risoluzioni di dispute internazionali e nella promozione del rispetto dei diritti umani”…”L’Onu può intraprendere iniziativa su una serie di questioni che affliggono il genere umano nel 21 secolo, come la pace e la sicurezza, il cambiamento climatico, lo sviluppo sostenibile, i diritti umani, i disarmamenti, il terrorismo, le azioni umanitarie e le emergenze sanitarie, l’eguaglianza di genere, la governance, la produzione del cibo e altre ancora”. “Apple si impegna a offrire la migliore esperienza di personal computing a studenti, insegnanti, professionisti creativi e consumatori di tutto il mondo attraverso lo sviluppo di hardware, software e servizi internet innovativi”. 22
Le possibili dimensioni della mission TERRITORIO DI RIFERIMENTO AMBITI DI INTERVENTO POPOLAZIONE DI RIFERIMENTO FUNZIONI 23
ONU e APPLE a confronto TERRITORIO DI RIFERIMENTO 193 PAESI SVILUPPATI (22) POPOLAZIONE DI RIFERIMENTO INTERA POPOLAZIONE MONDIALE CONSUMATORI ATTUALI E POTENZIALI AMBITI DI INTERVENTO POVERTÀ E REDISTRIBUZIONE DELLA RICCHEZZA, SALUTE, ISTRUZIONE, SVILUPPO ECONOMICO, AMBIENTE E TUTELA DEL TERRITORIO INFORMATION TECHNOLOGY TIPOLOGIE DI FUNZIONI REGOLAZIONE DEI DIRITTI E DOVERI FRA LE PERSONE (AJIA), PRODUZIONE DI BENI INDIVIDUALI REGOLAMENTAZIONE DEL SISTEMA ECONOMICO (WTO) REDISTRIBUZIONE DELLA RICCHEZZA ( «POVERTY REDUCTION PLAN» E FINANZIAMENTI FMI), PIANIFICAZIONE E TUTELA DEL TERRITORIO (OBIETTIVI GLOBALI 2030) PER LA PRODUZIONE DI BENI PUBBLICI COLLETTIVI (AZIONI DI PEACE KEEPING) 24
La governance di una organizzazione SI TRATTA DI UN CONCETTO CHE ASSUME SIGNIFICATI DIVERSI A SECONDA DEL CONTESTO ES. GOVERNANCE = COSTRUZIONE ALLARGATA E PARTECIPATA DEL PROCESSO DECISIONALE E DI RENDICONTAZIONE DEGLI INTERESSI PUBBLICI GOVERNANCE= REGOLAZIONE DEI RAPPORTI TRA GLI ORGANI DI GOVERNO E TRA QUESTI E IL LIVELLO AMMINISTRATIVO 25
Gli organi dell’ONU: governance assimetrica ASSEMBLEA GENERALE ORGANI POLITICI CONSIGLIO DI SICUREZZA ORGANO AMMINISTRATIVO SEGRETARIATO CONSIGLIO ECONOMICO E SOCIALE CONSIGLIO PER I DIRITTI UMANI Il Consiglio di sicurezza è composto da 15 stati, di cui 5 sono i membri permanenti (Stati Uniti, Russia, Gran Bretagna, Francia, Cina) e i restanti 10 vengono eletti a rotazione ogni due anni dall'assemblea generale CORTE INTERNAZIONALE DI GIUSTIZIA 26
La path dependence nella governance delle organizzazioni pubbliche LA GOVERNANCE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI E’ SPESSO CONDIZIONATA DA ACCADIMENTI PASSATI I QUALI VINCOLANO I PROCESSI DI CAMBIAMENTO. QUESTO COMPORTA CHE I MODELLI ADOTTATI NON SIANO RISPONDENTI ALLE ESIGENZE ATTUALI. 27
L’Unione Europea § L’architettura istituzionale della EU è estremamente articolata per riuscire a rispondere contestualmente a finalità tra di loro contraddittorie (difendere il primato originario delle nazioni aderenti vs. costruire una istituzione autonoma comune) Governance UE i. Parlamento Europeo: esercita funzione legislativa insieme al Consiglio dell’UE; elabora e approva il bilancio; Funzione di controllo su Commissione ii. Consiglio dell’UE - composto dai ministri dei governi dei paesi: esercita funzione legislativa insieme al Parlamento; coordina le politiche fra i vari paesi membri iii. Consiglio europeo – composto dai capi di Stato o di governo dei paesi: definizione orientamento politico generale, nomina Commissari e presidente BCE iv. Commissione europea: funzione esecutiva, coordinando le direzioni generali, gestione bilancio e finanziamenti, iniziativa legislativa 28
La struttura di governance dell’Unione Europea Fonte: Cucciniello et al. , 2018, p. 48 29
Legittimità UE §Lo sviluppo della costruzione Eu è a un bivio: qual è la fonte della sua legittimazione e quindi quali sono gli organi più rilevanti? §Se la legittimazione fosse diretta dal popolo EU assumerebbe centralità il parlamento Europeo e in prospettiva il suo governo (ovvero la Commissione), che dovrebbe essere eletto dal parlamento medesimo §Se la legittimazione deriva dagli Stati membri (come prevale oggi) l’organo centrale rimane il Consiglio Europeo (capi di di governo) Il dibattito influenza la percezione dei cittadine dell’UE circa i confini e l’identità della loro comunità e di conseguenza le posizioni su temi quali redistribuzione della ricchezza e l’estensione dei diritti sociali (ridistribuzione della ricchezza entro l’EU o solo entro i confini dei singoli Stati o in quale mix tra i due livelli) 30
Livello politico e livello amministrativo - lo Stato italiano § All’interno dello Stato, come di ogni amministrazione pubblica, è possibile distinguere il livello politico dal livello amministrativo Livello politico: Livello amministrativo: a) Costituito dai Ministri e l’insieme di ruoli la cui durata si esaurisce con il governo (gabinetti, consiglieri speciali) b) Occupa il vertice apicali delle amministrazione e ha sede principalmente a Roma c) Volatile, conseguente degli equilibri politici e della finalità di contemperare legittimi interessi contrastanti a) Costituito da 3 milioni di dipendenti pubblici specializzati b) Distribuito in tutto il paese c) Necessità di stabilità attraverso traiettorie di sviluppo strategiche e organizzative di lungo periodo 31
Le Regioni Le istituzioni pubbliche, anche quando appartengono alla stessa tipologia, sono caratterizzate da un elevato livello di eterogeneità La rilevante eterogeneità delle caratteristiche e dei bisogni rende difficile normare in “media” Le regioni italiane sono caratterizzate da un elevato livello di eterogeneità, storicamente riconosciuta, che riguarda pressoché tutte le tipologie di variabili - demografiche, geografiche, finanziarie, di outcome Fonte: Istat, 2017 32
La tensione tra centralizzazione e decentralizzazione_ § In ogni istituzione pubblica composta da vari livelli territoriali, vi è una tensione fra le spinte alla centralizzazione e decentralizzazione dei poteri e delle funzioni di governo Le ragioni della centralizzazione (efficienza): Le ragioni della decentralizzazione (efficacia) : a) Costi di coordinamento più bassi b) Maggiore solidarietà ridistributiva c) Economie di scala, governo esternalità positive e negative d) Spill over delle competenze e) Specializzazione pianificata dei territori a) Adattamento alle eterogenee preferenze locali b) Maggiore facilità di raccogliere e processare le informazioni locali c) Avvicinamento tra ambito di spesa e di prelievo d) Competizione tra territori 33
Le istituzioni come capogruppo di gruppi pubblici: i Comuni IL GRUPPO IMPRENDITORIALE §Un gruppo è un insieme di aziende dotate formalmente di autonomia giuridica, ma di fatto governate, più o meno intensamente, da un soggetto economico di gruppo. §L’azienda capogruppo esercita un ruolo di guida e di coordinamento delle aziende componenti il gruppo lasciando l’attività esecutiva alle sue controllate società A Società B IL NUOVO RUOLO DEI COMUNI ITALIANI §non più erogazione diretta dei servizi (da società municipalizzate a Spa autonome) §Cambiano le funzioni e competenze richieste: üIndirizzo üControllo üRegolamentazione società C 34
Il servizio sanitario nazionale GLI ARCHETIPI DEI SISTEMI NAZIONALI ØSISTEMI MUTUALISTICI (MODELLO BISMARK) ØSISTEMI SANITARI NAZIONALI (MODELLO BEVERIDGE) ØSISTEMI ASSICURATIVI PRIVATI INTEGRATI DA ASSICURAZIONI PUBBLICHE PER ANZIANI E INDIGENTI ARCHITETTURA ISTITUZIONALE DECENTRATA A FAVORE DELLE REGIONI PROBLEMI MANAGERIALI ATTUALI: RAGGIUNGIMENTO ECONOMIE DI SCALA DELLE ASL 35
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