Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale

Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale Michele Grillo | Università Cattolica del S. Cuore Milano SAPIENZA UNIVERSITÀ DI ROMA 25 -26 NOVEMBRE 2016 CONVEGNO SCIENTIFICO LA SOCIETÀ ITALIANA E LE GRANDI CRISI ECONOMICHE 1929 -2016

25 -26 NOVEMBRE 2016 | SAPIENZA UNIVERSITÀ DI ROMA Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale Rafforzare o allentare la tutela della concorrenza nella crisi? Nella Grande Depressione (1929 -1933) la risposta fu allentare; nella Grande Recessione (2008 -nostri giorni) l’orientamento condiviso è stato invece rafforzare. Una spiegazione intuitiva e facile … - la concorrenza genera vincitori e vinti: negli anni Trenta mancavano o erano deboli le istituzioni di protezione sociale; nell’esperienza recente ci si è potuti affidare a robuste istituzioni di Welfare State. . . (i) enfatizza gli elementi ciclici della crisi; (ii) presume ragioni della crisi esogene rispetto alle ragioni della concorrenza; (iii) assume che, in un quadro adeguato di sostegno macroeconomico, il meccanismo di mercato facilita l’uscita dalla crisi. Questo modo di impostare il problema risente molto dell’esperienza degli anni Trenta (per la quale non è difficile convenire sull’ipotesi di esogeneità). La Grande Recessione ha invece messo in evidenza un legame tra apertura al mercato e ragioni della crisi che può aprire la strada a una riflessione più articolata: - DA: «rafforzare o allentare la tutela della concorrenza nella crisi? » - A: «quali (nuove) riflessioni in tema di politica della concorrenza può suggerire la crisi dei primi anni Duemila? » 2

25 -26 NOVEMBRE 2016 | SAPIENZA UNIVERSITÀ DI ROMA Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale Concorrenza, perché? A partire dagli ultimi due decenni del XX secolo si è imposto un rafforzamento (che fa leva anche sulla normativa antitrust) di un disegno istituzionale volto a massimizzare lo spazio delle decisioni autonome dei soggetti economici anche in mercati non perfettamente concorrenziali, . Finalità generale preminente: rispondere nel modo migliore alla globalizzazione, che pretende una riorganizzazione della divisione internazionale del lavoro. La prospettiva «hayekiana» : l’assetto finale della divisione del lavoro nel nuovo contesto globalizzato potrà essere rivelato solo a posteriori attraverso un meccanismo concorrenziale di trial and error che, per tale ragione, è nell’interesse di tutti rendere il più possibile fluido, minimizzandone i costi. Negli anni Novanta il WTO impose a tutti i Paesi, come requisito di adesione, di introdurre norme di diritto antitrust negli ordinamenti interni. Anche in Europa - dove pure il mercato unico era stato rilanciato da Delors in chiave funzionalista (Monnet) – acquisì rilievo crescente l’argomento di fondare sul «mercato» la risposta collettiva dei Paesi europei alla globalizzazione. 3

25 -26 NOVEMBRE 2016 | SAPIENZA UNIVERSITÀ DI ROMA Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale Le promesse «fallite» della globalizzazione e la Grande Recessione Due cose intervenute con l’inizio del terzo millennio: (i) la globalizzazione non ha mantenuto molte sue promesse (almeno per i Paesi occidentali); (ii) i benefici - limitati - dell’allargamento del mercato mondiale sono stati annullati dalla Grande Recessione, sia pure con modalità non uniformi tra i diversi Paesi. Per i Paesi occidentali, una causa importante dell’insuccesso della globalizzazione va individuata nella incapacità di adeguare alle nuove e diverse sfide della globalizzazione le istituzioni sociali di copertura del rischio economico. Il ridisegno su un piano planetario della divisione del lavoro, affidato alle forze di mercato, si è infatti accompagnato a un Great Risk Shift, cioè a un significativo aumento del rischio economico e a una sua ampia dispersione sociale. Meccanismi di assicurazione, economici e sociali, deboli incentivano i soggetti, avversi al rischio, a proteggersi dal rischio indirizzando le proprie scelte verso alternative a basso rischio e, per questa stessa ragione, a basso rendimento. 4

25 -26 NOVEMBRE 2016 | SAPIENZA UNIVERSITÀ DI ROMA Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale Mercato, assicurazione e crisi • E’ emerso un quadro incoerente nel quale un disegno, inadeguato perché incompleto, di tutela dal rischio economico ha interagito perversamente con le ragioni della crisi: • per un verso, il baluardo contro il Great Risk Shift originato dalla globalizzazione, è rimasto affidato alle istituzioni esistenti del Welfare State; • dall’altro, quelle istituzioni - rivelatesi, in vario modo, sempre meno adeguate - non sono state adattate ai mutamenti del contesto; al contrario, si è preferito dare enfasi all’esistenza di un trade -off tra assicurazione e concorrenza. In Italia, l’istanza più eclatante ha riguardato la tutela dal rischio di disoccupazione, tradizionalmente e intrinsecamente debole: la disoccupazione è poco assicurata, peraltro con un approccio di «categoria» e con modalità improprie e delegate alle imprese, che ne hanno derivato incentivi perversi. Tutelare la disoccupazione tutelando il “posto di lavoro” ha intralciato il mercato e la flessibilità del sistema produttivo perché, più che il lavoro, ha protetto le imprese meno adatte, cioè quelle sulle quali per prime sarebbero dovuti ricadere gli effetti del meccanismo concorrenziale Una grave collusione tra lavoratori e imprese su questo punto ha rinviato per decenni la riforma degli ammortizzatori sociali. 5

25 -26 NOVEMBRE 2016 | SAPIENZA UNIVERSITÀ DI ROMA Tutela della concorrenza e politiche di assicurazione sociale In conclusione Nella Grande Recessione un’ampia platea di soggetti economici non è stata adeguatamente protetta dal Great Risk Shift, perché le forme esistenti di protezione sociale dal rischio si rivelavano improprie e perverse. Diversamente dagli anni Trenta, la crisi non ha messo a repentaglio l’impianto delle politiche a tutela della concorrenza. Ma la ragione per cui ciò è stato possibile, cioè i sistemi esistenti di Welfare State, si sono al contempo rivelati fonte perversa di un disegno istituzionale inadeguato relativo alle modifiche intervenute nell’operare dello stesso meccanismo concorrenziale; alla fine ciò ha ostacolato gli stessi benefici attesi dal mercato per superare la crisi. Nella Grande Recessione la relazione tra politica della concorrenza e livello dell’attività economica ha avuto natura strutturale, non ciclica. Per tale ragione l’esperienza della Grande Recessione è di poco aiuto per comprendere i rapporti tra “ciclo” e tutela della concorrenza. 6