Tercera Cumbre de Procuradores y Fiscales Ambientales Propuestas

Tercera Cumbre de Procuradores y Fiscales Ambientales. Propuestas para Fortalecer la Justicia y Gestión Ambiental en Iberoamérica Casos de estudio sobre generación y manejo inadecuado de residuos y ejemplos de mejores prácticas para su prevención, reducción y valorización 5 de noviembre 2015 Cristina Cortinas ccortinasd@yahoo. com. mx www. cristinacortinas. net

Contexto histórico: Evolución de la legislación de los residuos sólidos urbanos, de manejo especial y peligrosos en México 2003 La Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, acota la propiedad y posesión de los residuos, y establece la responsabilidad compartida de todos los sectores sociales y la concurrencia gubernamental en la materia 1983 Reforma constitucional que atribuye a los municipios la responsabilidad de prestar los servicios de limpia 2014 Ley de creación de la Agencia reguladora de los residuos del sector hidrocarburos 1999 Reforma constitucional que atribuye a los municipios la responsabilidad de prestar los servicios de limpia, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos 1988 La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente atribuye al generador de los residuos peligrosos la responsabilidad de su manejo y de costear éste

2003 Cambio de paradigma: todos generamos residuos y somos responsables de su prevención y gestión integral Concurrencia gubernamental Política de Prevención y Gestión Integral de Residuos 2003 I. Prevención y Gestión Integral I VII Disposición final Residuos Regulados: • Sólidos Urbanos • Manejo Especial • Peligrosos • Mineros II. Responsabilidad Compartida VII II Última opción LGPGIR VI. . Planes de Manejo VI III ¿Cómo reducir, aprovechar o valorizar los residuos? V Categorías de Generadores Microgeneradores Pequeños generadores Grandes generadores V IV Gobierno, Productores, Importadores, Distribuidores, Consumidores, Prestadores de Servicios III. Diagnósticos Básicos ¿Cuántos y qué residuos generamos? ¿Qué capacidad tenemos para su manejo IV. Programas para la Prevención y Gestión Integral ¿Qué necesitamos hacer todos a nivel nacional, estatal y municipal?

EL GRAN PROBLEMA • A más de una década de entrada en vigor de la legislación general y de muchas leyes locales para prevenir la generación y maximizar la valorización de residuos, a fin de disminuir su disposición final con la participación activa de todos los sectores que los generan, existe una clara resistencia de gobiernos estatales y municipales para hacer efectivo este mandato. • La disposición final de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial, en gran medida sin ajustarse a la normatividad ambiental en la materia, sigue siendo la opción preferente e incluso incentivada por las transferencias gubernamentales y apoyo financiero de la banca de desarrollo.

Caso de estudio: Evolución de la Gestión de Residuos en el Distrito Federal y en el Estado de Nuevo León

1987: DECISIONES DIFERENTES Distrito Federal (DF) • La Dirección General de Servicios Urbanos del Gobierno del DF que operaba los rellenos sanitarios de Bordo Poniente y Prados de la Montaña pudo haberse transformado en un órgano público descentralizado con el mismo fin que el SIMEPRODE Nuevo León • Expedición de la Ley del Organismo Público Descentralizado, que crea el organismo paraestatal: Sistema Integral para el Manejo Ecológico y Procesamiento de Desechos (SIMEPRODE) para operar, entre otros, un relleno sanitario metropolitano 1

DÉCADA DE 1990: PANORAMAS DIFERENTES Distrito Federal (DF) • En 1991 existían seis sitios de disposición de basura clausurados y ocurrieron 13 incendios asociados a la generación de metano por el manejo incontrolado de la basura, dando lugar a la creación en 1992 del Programa Metropolitano de Gestión de los Residuos Sólidos. 1 Nuevo León • En 1991 inician las operaciones del SIMEPRODE cuyos objetivos actuales son prestar el servicio de acopio, recepción, transporte (no recolección), depósito, almacenaje, aprovechamiento, reciclaje, transformación y procesamiento de residuos sólidos urbanos y especiales y sus subproductos a cualquier municipio de la entidad, así como comercializar los mencionados desechos sólidos y subproductos, con un alcance estatal de los servicios. 2

DÉCADA DE 2000: POTENCIALIDADES DIFERENTES Distrito Federal (DF) • En 2003 se expide la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal coincidente con el objeto de la Ley General en la materia. Las Delegaciones se ocupan de la limpieza de calles y avenidas y de la recolección de residuos y – entre otros- la Dirección General de Servicios Urbanos se ocupa de la operación de las estaciones de transferencia y del relleno sanitario de Bordo Poniente. Nuevo León • En diciembre del 2003 inicia operaciones Bioenergía de Nuevo León S. A. de C. V. , una sociedad mixta constituida por el SIMEPRODE y Bioeléctrica de Monterrey S. A. de C. V. para generar electricidad a partir del biogás del relleno sanitario metropolitano, la cual se suministra para la operación del metro y a diversas áreas de la ciudad de Monterrey y dependencias estatales y municipales. 2

INICIO DE LA DÉCADA DE 2010: SITUACIONES DIFERENTES Distrito Federal (DF) • Se continúan recibiendo 2 mil ton diarias de residuos del Estado de México y se exportan 8 mil hacia sitios de disposición final ubicados en el Estado de México y Morelos que no cumplen con la normatividad ambiental, con mayores costos y emisiones de gases con efecto de invernadero. • No obstante la pertinencia de las acciones previstas en su Programa de Gestión Integral de los Residuos Sólidos 2010, para resolver este problema, la dispersión de acciones y la falta de involucramiento efectivo de todos los sectores para reducir la generación y maximizar la valorización de los residuos, no ha permitido lograr sus ojetivos. 1 Nuevo León • El Programa de Gestión de Residuos para el Estado de Nuevo León 20092015 da cuenta de los progresos logrados en la entidad para disponer de manera acorde con la normatividad ambiental sus residuos sólidos urbanos, gracias a la creación del organismo descentralizado paraestatal que coordina la operación de rellenos sanitarios en toda la entidad. Sin embargo, como indican las acciones consideradas en dicho programa, queda mucho por hacer para lograr reducir la generación, maximizar la valorización y disminuir la disposición final de los residuos con la participación de todos los sectores.

Programa de Gestión Integral de los Residuos Sólidos para el Distrito Federal 2010. Política gubernamental • La política en materia de residuos sólidos urbanos del Gobierno del Distrito Federal, se encamina hacia la prevención y minimización de la generación mediante el conjunto de acciones, operaciones y procesos que permitan disminuir la cantidad de residuos existentes en cada etapa del manejo: generación, almacenamiento, recolección, tratamiento y disposición. • Se debe promover una cultura ciudadana que contribuya a la reducción y reúso de los materiales que consume, estimulando la responsabilidad compartida del sector servicios, comercio y establecimientos mercantiles mediante la elaboración y presentación de planes de manejo donde se programe la minimización de sus residuos y el impulso de la investigación científica y tecnológica que fundamente los procesos para el aprovechamiento y la valorización de los residuos.

Ejemplos de Líneas Estratégicas de Cambio para el Distrito Federal 2010 (1) • Comunicación y educación ambiental • Prevención y minimización de la generación • Planes de manejo de residuos de manejo especial • Manejo integral de residuos de la construcción • Medidas para limitar el uso de bolsas de plástico • Reducir el peso de las botellas de PET • Reuso de papel en dependencias del Gobierno • Reducir el gramaje de los periódicos • Incentivos económicos

Ejemplos de Líneas Estratégicas de Cambio para el Distrito Federal 2010 (2) Separación en el origen: • Colonias y unidades habitacionales • Establecimientos mercantiles, comerciales, industriales y de serviicio • Escuelas • Edificios públicos • Mercados, tianguis y comercios en vía pública • Residuos voluminosos Aprovechamiento y valorización de la fracción orgánica (metanización) • Centros de acopio • Sistema de depósito- reembolso • Reuso de papel en dependencias del Gobierno • Recolección selectiva • Mejoramiento de la infraestructura • Aprovechamiento y valorización de los residuos sólidos • Investigación científica y tecnológica para aprovechar y valorizar los residuos sólidos

Misión del Programa de Gestión de Residuos para el Estado de Nuevo León 2009 -2015 • Plantear y desarrollar una estrategia integral de residuos, considerando las variables de manejo, de gestión y transversalidad; con principios y criterios de sustentabilidad, que conlleve la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, el sector privado y social; con un marco regulatorio actualizado y eficiente, que facilite su cumplimiento; apoyando la dotación de sistemas integrales de manejo en los municipios del estado, con participación pública y privada que favorezca el máximo aprovechamiento de los residuos; generando información confiable y con acciones consistentes de educación, comunicación y capacitación, apoyado con financiamiento y tecnología e investigación sobre la jerarquía de los residuos y su ciclo de vida y la reducción de huella ecológica bajo el criterio de producción y consumo sustentable.

Programa de Gestión de Residuos para el Estado de Nuevo León 2009 -2015: Ejemplos de estrategias de manejo y gestión (1) • Planeación estratégica de programas para la gestión integral de los residuos y planes de manejo • Promover los mercados de aprovechamiento de residuos • Reducir la disposición final y aumentar el aprovechamiento • Valorización de subproductos • Fortalecimiento institucional y del marco regulatorio y de gestión • Corresponsabilidad y participación social • Fortalecimiento de la gestión municipal • Financiamiento acorde a necesidades • Evaluar y medir

Programa de Gestión de Residuos para el Estado de Nuevo León 2009 -2015: Ejemplos de estrategias de manejo y gestión (2) • Coordinación • Gestión ambiental intersectorial y entre • Mejorar el los tres órdenes de Aprovechamiento de los gobierno Residuos • Prevención y reducción • Educación comunicación y de la generación de capacitación para la residuos, en el marco gestión integral de los del principio de residuos sustentabilidad de • Inclusión social producción y consumo • Reducir la huella ecológica sustentable. 6 R’s

Logros y metas incumplidas en el DF y Nuevo León • En el DF se han logrado avances sustantivos, aunque aún no suficientes, en la separación de los residuos con miras a su valorización para lo cual se expidió recientemente la norma técnica NADF-024 -AMBT-2013). • También es notable el progreso en la recuperación separada de los residuos orgánicos y la operación de sus plantas de compostaje, pero éstas no disponen de la capacidad suficiente para satisfacer la demanda de procesamiento y enfrentan problemas de mercado. • Tanto en el DF como en Nuevo León la disposición final sigue compitiendo con las otras opciones de manejo previstas en la legislación general y la de ambas entidades federativas, particularmente con el reciclaje que es notoriamente insuficiente • En ninguno de los dos casos se ha logrado compartir la toma de decisiones respecto a la prevención de la generación, la valorización y las opciones de tratamiento de los residuos con las partes interesadas de los sectores privado y social como lo dicta la legislación.

¿Qué factores han causado el rezago y falta de sustentabilidad de la gestión de los residuos en el Distrito Federal? (1) • La falta de voluntad • Los múltiples actores y política para crear un sectores que intervienen en la órgano descentralizado a toma de decisiones con cargo de la gestión integral intereses encontrados de los residuos • La falta de planeación y • La falta de prioridad análisis de consecuencias acordada a la gestión de provocadas por el cierre del los residuos reflejada en relleno sanitario de Bordo las asignaciones Poniente, en ausencia de presupuestarias acciones efectivas para contar con alternativas viables de • La falta de cobro por la prevención de la generación y prestación de servicios otras formas de manejo de los • Los subsidios perversos residuos

¿Qué factores han causado el rezago y falta de sustentabilidad de la gestión de los residuos en el Distrito Federal? (2) • La falta de implementación • La carencia de mecanismos y efectiva de las disposiciones de la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal y de aplicación de sanciones a todos los sujetos regulados que no las cumplen estrategias eficaces para llevar a la práctica la responsabilidad compartida de todos los sectores y dependencias gubernamentales para lograr la prevención de la generación, la maximización de la valorización, el manejo sustentable y la reducción de la disposición final de los residuos de manera transparente

Perspectivas en el Distrito Federal • El anuncio el 2 de septiembre de 2014 de la construcción en la Zona Federal del Ex-Vaso de Texcoco, del nuevo aeropuerto internacional que se prevé sea el más grande de América Latina impedirá la instalación de un nuevo relleno sanitario para la disposición de los residuos generados en el Distrito Federal. • Como alternativa, se alienta la inversión privada en proyectos generadores de energía a partir de residuos sólidos urbanos (RSU) tales como 1: • Empleo de pirólisis para recuperar energía a partir de RSU y llantas • Gasificación de lodos del sistema de tratamiento de aguas residuales. • Metanización de lodos del sistema de tratamiento de aguas residuales.

Caso exitoso de organismo público descentralizado intermunicipal

Sistema Intermunicipal de Manejo de Residuos Sureste (SIMAR): Primer Programa Intermunicipal de Prevención y Gestión Integral de Residuos Jalisco MUNICIPIOS INTEGRANTES • 10 Municipios de la Región Sureste de Jalisco y un Municipio de Michoacán conformaron un organismo público descentralizado (OPD) intermunicipal para ocuparse de la gestión integral de sus residuos (cerca de 10, 585 toneladas anuales de residuos sólidos) ACCIONES QUE COMPRENDE • Publicación de los Reglamentos para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos de cada municipio • Construcción y operación de una estación de transferencia y un relleno sanitario intermunicipal • Renovación del parque vehicular • Educación ambiental y capacitación para la separación en la fuente y recolección selectiva • Clausura de seis vertederos a cielo abierto • Establecimiento del sistema de información y página electrónica www. simarsureste. org

Ejemplos de mejores prácticas para la prevención, reducción y valorización de los residuos a través de planes de manejo y participación ciudadana

Establecer modalidades de manejo que respondan a las particularidades de los residuos y de los materiales que los constituyan Atender a las necesidades específicas de generadores que presentan características peculiares Alentar la innovación de procesos, Elevar la efectividad ambiental, económica, tecnológica y social del manejo de residuos Prevención de la generación y valorización de los residuos Establecer esquemas de manejo en los que aplique el principio de responsabilidad compartida métodos y tecnologías Fines de los planes de manejo Lograr un manejo integral de los residuos económicamente factible

• En 2001, ante la gran presio n de impuestos del Gobierno Federal y la propuesta del Gobierno del Distrito Federal de un depo sito-rembolso a los envases de PET, la industria propuso al gobierno un esquema voluntario, proactivo, bajo su control y costo, para su recuperacio n y reciclaje mediante la concientizacio n de la sociedad consumidora y participación de escuelas. • ECOCE administra un fondo creado por 30 grupos empresariales, con el cual opera el Primer Plan Nacional Voluntario de Manejo (ACOPIO) de los Residuos de Envases de PET (www. ecoce. org). Creación del Organismo Empresarial ECOCE

• Promotora Ambiental, S. A. B. de C. V. (PASA) formó junto con los accionistas de AVANGARD, una asociación estratégica, con el nombre de PETSTAR, y cuenta con la planta de reciclaje de PET de alto volumen y alta eficiencia más grande de México, que utiliza tecnología de punta para conseguir una calidad de materia prima conveniente y de coste competitivo, comparado con la resina virgen PET, para la fabricación de empaques para alimento. La compañía proporciona programas de reciclaje completos a industrias, comercios y fabricantes. PETSTAR: Planta de Reciclaje PET de Envase-a-Envase

• Las empresas productoras y/o formuladoras de agroquímicos, que cubren el 95% del mercado, constituyeron la asociación civil AMOCALI A. C. , para hacerse cargo de la recuperación de los envases de sus productos en el marco de este Programa y de su Plan Nacional de Manejo de Envases Vacíos de Agroquímicos. En su portal (www. campolimpio. org. mx) describen quiénes toman parte en dicho Plan, cuáles son sus respectivas responsabilidades y cómo y dónde se está llevando a cabo. Programa Campo Limpio

Empresa social acopiadora de envases de Pet y otros residuos valorizables operada por mujeres en la Zona Costera de Yucatán asesorada por la organización civil Yax Beh A. C.

Desde 2005 la asociación civil Amigos de Isla Contoy promueve en Isla Mujeres campañas de limpieza y acopio de materiales reciclables, integrando a niños, jóvenes, mujeres, establecimientos y ciudadanos en general con apoyo de autoridades.

Resultados del Plan de Manejo de Residuos del Hotel Mayan Palace en Cancun QR en 2012 1 er Foro Nacional de Planes de Manejo. Colima. Nov. 2012

Plan Nacional de Manejo de Residuos de Papel y Cartón para cajas corrugadas y cartoncillo • Objetivo: Contar con centros de acopio (municipales, multimateriales, etc. ) que permitan incrementar el acopio de cartón y papel domiciliarios, tanto en áreas urbanas como en poblaciones menores a cincuenta mil habitantes. Papel de Escritura e impresión • Objetivo: Liberar archivos de grandes generadores privados y de los diferentes órdenes y niveles de gobierno mediante reglas y procedimientos claros y equitativos Cartón para líquidos comestibles • Objetivo: Incrementar acopio del material y contar con infraestructura adecuada para su reciclaje.

Resultados de Planes de Manejo del Estado de Puebla 2011 -2012 1 er Foro Nacional de Planes de Manejo. Colima. Nov. 2012

Reflexiones finales (1) • Existe un serio problema institucional a nivel nacional, mayor en algunas dependencias con competencia en la materia, en las que no se identifica a quién corresponde asumir el liderazgo y asegurar la implementación de las acciones programáticas que se convierten en ejercicios retóricos. • Se sigue careciendo de la utilización de indicadores que permitan evaluar la eficacia de la normatividad, política y programas en la materia. • La verificación del cumplimiento de la normatividad en la materia es deficiente, así como la aplicación de sanciones. • Los ciudadanos por lo general no conocen o cumplen con sus obligaciones legales ni reclaman sus derechos a la protección de su salud y a un ambiente sano en relación con la generación y el manejo de los residuos.

Reflexiones finales (2) • Existe un subregistro de sujetos regulados y la tendencia a inspeccionar a los registrados y no a quienes no han cumplido con su obligación de registrarse • Hay sospechas acerca de la incursión de grupos de narcotraficantes en los mercados del reciclaje • Grupos industriales se resisten al establecimiento de esquemas de responsabilidad extendida del productor a pesar de que en otros países en donde operan si se apegan a ellos • La mayoría de casos de éxito son resultado de la voluntad política • Se necesitan acuerdos de procuradurías para impulsar homologación legal de procedimientos administrativos.

Reflexiones finales (3) • Para hacer efectivos los derechos consagrados en la constitución relativos a la protección de la salud, a un ambiente sano y al agua salubre, como derechos humanos, las procuradurías y fiscalías deben ser fortalecidas y contar con las bases legales suficientes para lograr que las autoridades con competencia en la materia y los sujetos regulados den cumplimiento a la legislación general y a la de las entidades federativas relativa a la prevención de la generación, la valorización y la disminución de la disposición final de los residuos, con la participación informada, activa y corresponsable de los sectores público, privado y social.