Teoria del federalismo Parte prima SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO

Teoria del federalismo Parte prima

SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO • Non sono principalmente economiche, ma soprattutto politiche e ideologiche • Le opinioni sono mutevoli nel corso del tempo

SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO • La spiegazioni dell’intervento pubblico studiate nel corso di Scienza delle Finanze erano solo una prima approssimazione ai problemi • Oltretutto molto condizionata dal punto di vista economico assunto

SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO La schema del ragionamento • Teoria del fallimento del mercato. • Beni pubblici e altre cause • Free riding • Meccanismi di rivelazione delle preferenze per i beni pubblici • I meccanismi di votazione.

SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO Si fonda su ipotesi • I beni pubblici sono “nazionali” e non “locali” • Non esistono differenziazioni territoriali delle preferenze dei cittadini • I meccanismi politici sono uno strumento adeguato di rivelazione delle preferenze

ALCUNI CONCETTI DI BASE BENE PUBBLICO PURO E’ un bene con le caratteristiche di non rivalità e non escludibilità Pochi rispondono a questo requisito Più spesso si tratta di beni misti

ALCUNI CONCETTI DI BASE BENE PUBBLICO LOCALE E’ un bene le cui caratteristiche di non rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente (es. benefici di una diga, trasmettitore televisivo, servizio di illuminazione stradale, servizi antincendio)

BENE PUBBLICO LOCALE E’ un bene le cui caratteristiche di non rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente (es. benefici di una diga, trasmettitore televisivo, servizio di illuminazione stradale, servizi antincendio)

BENE PUBBLICO LOCALE In questo caso il meccanismo allocativo andrebbe differenziato luogo per luogo Rinvio alla Teoria della dimensione ottimale del governo locale (la teoria dei club di Buchanan)

SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO • I meccanismi politici non sono uno strumento adeguato di rivelazione delle preferenze (la dittatura della maggioranza) • Per questo sono necessari meccanismi compensativi (bilanciamento dei poteri: ad es. esecutivo, legislativo, magistratura) • Ma anche presenza di più classi di governo (centrale e locale)

SPIEGAZIONI DEL DECENTRAMENTO • Storicamente non esistono stati con un solo livello di governo • Anche se i modelli di decentramento sono molto diversi e mutevoli nel tempo

PRINCIPI CONTRAPPOSTI A favore dell’accentramento • Esigenza di uniformità nella prestazione dei servizi pubblici A favore del decentramento • Responsabilizzazione delle amministrazioni locali • Rispetto delle diversità nelle preferenze dei cittadini

MODELLI DI DECENTRAMENTO CRITERIO FUNZIONALE Articolazione territoriale di enti che svolgono una sola funzione su tutto il territorio, organizzati secondo una struttura gerarchica CRITERIO TERRITORIALE Separazione delle competenze tra diversi livelli di governo che hanno responsabilità di governo all’interno di una data area territoriale

MODELLI DI DECENTRAMENTO Modello della torta a starti Separazione delle funzioni tra diversi livelli Modello della marmor-torte Interrelazione tra le funzioni

MODELLI DI DECENTRAMENTO TERRITORIALE Centralista Regionalista Federale

MODELLI DI DECENTRAMENTO TERRITORIALE Centralista • Funzioni dei livelli inferiori delegate e limitate. • Stretto controllo sulle modalità di offerta dei servizi e delle forme di finanziamento.

MODELLI DI DECENTRAMENTO TERRITORIALE Regionalista L’attribuzione delle funzioni ai diversi livelli di governo ha un supporto costituzionale • Autonomia fiscale, che solitamente non include la potestà di imporre a livello decentrato nuovi tributi.

MODELLI DI DECENTRAMENTO TERRITORIALE Federale • Il governo centrale è emanazione degli stati o regioni federate. • Piena autonomia tributaria degli stati o regioni • La modificazione dei rapporti interstatuali richiede l’assenso degli stati

LA TEORIA ECONOMICA DEL DECENTRAMENTO Quale è il ruolo degli enti decentrati rispetto alle tre grandi funzioni dello stato di Musgrave: Stabilizzazione, Distribuzione, Allocazione?

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO Esistono ragioni per attribuire, in modo separato, le tre grandi funzioni dello stato a diversi livelli di governo? (modello della “torta a strati”)

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO STABILIZZAZIONE Funzione centrale o addirittura sovranazionale Scarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a livello locale a causa dell’elevato grado di apertura delle economie locali

Richiamo del concetto di moltiplicatore in economia aperta Y = C+ I + G + X – M C = c. Y M = m. Y Y = (I+G+X) 1 1 - c +m

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO Ad esclusione dei beni pubblici puri, quasi tutti i servizi pubblici possono essere offerti efficientemente a livello decentrato ALLOCAZIONE E’ la funzione privilegiata per i livelli decentrati.

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO E’ di solito preferibile una gestione al livello di governo centrale che può offrire maggiori garanzie di solvibilità.

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO GESTIONE DEL DEBITO PUBBLICO La costituzione (Titolo V) consente l’emissione di debito solo per le spese di investimento Per le Regioni (DLgs. 76/2000) gli oneri di ammortamento (quota capitale e interessi ) non devono superare il 25% delle entrate tributarie non vincolate delle stesse Per i Comuni la legge impone limiti all’indebitamento: spese per interessi entro l 25% dei primi tre titoli delle entrate (tributi, trasferimenti, entarte extar tributarie)

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO REDISTRIBUZIONE La tesi tradizionale attribuisce questa funzione al governo centrale

REDISTRIBUZIONE Motivazioni tesi tradizionale 1) Uniformità dei criteri di equità distributiva rappresentati dal parametro, nazionale, dell’avversione sociale alla disuguaglianza. Per evitare conflitti tra diversi livelli, si toglie l’obiettivo al livello locale

REDISTRIBUZIONE Motivazioni tesi tradizionale 2) Il modello di Tiebout (v. oltre) prevede un meccanismo allocativo in cui si formano comunità di individui simili. Ciò rende non necessarie politiche distributive a livello locale. Resta un’esigenza di redsitribuzione nazionale tra le comunità

REDISTRIBUZIONE Motivazioni tesi tradizionale 3) Inefficienza da selezione avversa nelle politiche distributive locali. Attrazione dei poveri nelle comunità ricche. I ricchi se ne vanno. Effetti esterni sulle altre comunità. (Analogia con i temi della competizione fiscale Rischi di “race to bottom”)

REDISTRIBUZIONE Critiche alla tesi tradizionale 1) La tesi spiega “troppo” in quanto presuppone perfetta informazione del governo centrale. Se così fosse verrebbe meno anche il teorema del decentramento di Oates (v. oltre) Si suggerisce quindi di ammettere l’esistenza di funzioni del benessere sociale regionali, sovraordinate alla funzione del benessere sociale nazionale.

REDISTRIBUZIONE Critiche alla tesi tradizionale 2) Tesi di Pauly. Se gli individui sono immobili e i ricchi sono interessati al benessere dei poveri loro vicini, la redistribuzione a livello locale è efficiente perché le preferenze altruistiche dei ricchi possono essere differenziate territorialmente (redistribuzione come local public good)

GRANDI FUNZIONI DELLO STATO E DECENTRAMENTO Conclusione E’ molto difficile vedere realizzato il modello della torta a strati Anche se sembrerebbe a prima vista la soluzione più trasparente ed efficiente

TEOREMA DEL DECENTRAMENTO DI OATES Fiscal federalism (1972) In presenza di preferenze territorialmente differenziate è sempre preferibile il decentramento dell’offerta

TEOREMA DEL DECENTRAMENTO DI OATES Un richiamo del concetto di elettore mediano Si immagini l’offerta di un solo servizio. Si deve decidere la quantità da produrre del servizio. Si ordinino i membri della comunità in senso crescente per grado di valutazione del servizio. Si sottoponga a votazione a maggioranza la decisione. La quantità prodotto sarà quella desiderata dal soggetto che si trova nella posizione mediana, perché è quello che consente di realizzare una maggioranza.

p 0 Q 1 Q 2 Q 3 Q

Teorema del decentramento di Oates p DC F DA DB G H E D C 0 QC QB=Q* QA Q

TEOREMA DEL DECENTRAMENTO DI OATES Ipotesi • Lo stato non è in grado di offrire quantità differenziate • Costo marginale costante, assenza di economie di scala • Assenza di effetti di traboccamento • Preferenze identiche all’interno di ciascuna comunità

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI Due aspetti da ricordare: Le economie di scala La teoria dei club di Buchanan

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI Le economie di scala Si pone attenzione ai costi di produzione dei servizi locali Si calcolano il costo pro-capite di un servizio al variare della dimensione degli enti locali, misurata dalla popolazione Si individuano generalmente curve ad U.

Costo pro capite del servizio i-esimo S 1 0 Dimensione ottima per S 1 Dimensione del comune

Costo pro capite del servizio i-esimo S 1 S 2 0 Dimensione ottima per S 2 Dimensione ottima per S 1 Dimensione del comune

dimensione 0, 5 n. comuni cum. n. comuni %cum. %pop. (sc. dx) Popolazione 845 10, 43 0 257. 213 1 1. 127 1. 972 24, 35 1 845. 430 2 1. 649 3. 621 44, 70 4 2. 418. 194 3 1. 007 4. 628 57, 14 4 2. 482. 284 4 698 5. 326 65, 75 4 2. 416. 705 5 466 5. 792 71, 51 4 2. 085. 373 10 1. 175 6. 967 86, 01 14 8. 237. 301 15 454 7. 421 91, 62 10 5. 514. 781 20 198 7. 619 94, 06 6 3. 407. 471 30 181 7. 800 96, 30 7 4. 334. 143 40 116 7. 916 97, 73 7 3. 999. 631 50 44 7. 960 98, 27 3 2. 011. 057 65 52 8. 012 98, 91 5 2. 884. 438 80 23 8. 035 99, 20 3 1. 647. 981 100 22 8. 057 99, 47 3 1. 962. 151 250 31 8. 088 99, 85 8 4. 528. 301 500 6 8. 094 99, 93 3 1. 892. 516 >500 6 8. 100 12 6. 963. 275 totale 8. 100 57. 888. 245

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan E’ una teoria più articolata che fa riferimento all’analogia tra l’economia di un Club e un ente locale (esempio: tennis club, ospedale)

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan Variabili spiegate dal modello Popolazione del club Quantità del servizio prodotta

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan Obiettivo Massimizzare il beneficio pro-capite netto Bn = B – C Pari alla differenza tra B, beneficio pro-capite C, costo pro-capite

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan B, beneficio pro-capite B = B(N, Q) BN < 0 BQ > 0 BQQ < 0 Aumenta N, maggiore congestione Aumenta Q maggiore benessere, ma con saturazione

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan C, costo pro-capite In assenza di economie di scale C = a. Q/N Aumenta N, minore costo pro-capite Aumenta Q maggiori costi

B, C Benefici Costi 0 N

B, C Benefici Costi a 0 Q

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan Max Bn = B(N, Q) – C(N, Q) Q, N Si determinano i valori ottimali di N e Q

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI La teoria dei club di Buchanan Esiste un trade-off tra • • Vantaggi (al margine): Maggiore Q (decrescente per saturazione) Maggiore N [condivisione dei costi] (decrescente iperbole) Svantaggi (al margine): • Maggiore Q (costante a) • Maggiore N [congestione] (crescente)

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI Alcune conclusioni La teoria dei club fornisce indicazioni molto generali di cui non è facile trarre implicazioni operative Le curve a U dei costi, in presenza di molteplici servizi, portano a concludere che non esista una dimensione ottima in assoluto. Vi saranno necessariamente spill-over di benefici

LA DIMENSIONE OTTIMALE DEI GOVERNI LOCALI Alcune conclusioni Con riferimento all’Italia, si comprende la inadeguatezza della dimensione dei comuni in Italia rispetto a queste indicazioni teoriche Le Unioni tra comuni (art. 32 del TU enti locali del 2000) sono uno strumento. Forma associativa con personalità giuridica, sono “enti locali” Alternativa alla più impegnativa fusione di comuni. In grado di cogliere economie di scopo (più che di scala) L. 131/03 di attuazione del Titolo V art. 7 in applicazione dell’art. 118

IL MECCANISMO ALLOCATIVO DI TIEBOUT Un meccanismo di rivelazione delle preferenze per i beni pubblici “Votare con i piedi”

IL MECCANISMO ALLOCATIVO DI TIEBOUT • • • Ipotesi implicite numero ampio di autorità locali con un uno specifico mix di servizi Non ci sono economie di scala Si adotta esclusivamente il principio del beneficio Informazione completa Non ci sono costi di mobilità

IL MECCANISMO ALLOCATIVO DI TIEBOUT • • Implicazioni poco soddisfacenti Tendenza crearsi comunità locali con autoselezione rispetto al reddito (i ricchi con i ricchi, i poveri con i poveri) Tendenze alla migrazione dei poveri nelle comunità dei ricchi Costi di transazione Aspetti equitativi perversi

HARD BUDGET CONSTRAINT L’efficienza politico-amministrativa si realizza pienamente solo se esiste una corrispondenza tra funzioni da svolgere e risorse disponibili

ALTRE RAGIONI DEL DECENTRAMENTO Ideologiche Politiche Organizzative

RAGIONI IDEOLOGICHE Il Principio di sussidiarietà • Art. 3 b del Trattato dell’Unione del Parlamento Europeo • Quadragesimo Anno (1931) • Grundgesetz tedesca (art. 71 e 72)

RAGIONI IDEOLOGICHE Il Principio di sussidiarietà La Comunità interviene. . soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi. . non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo della dimensioni o degli effetti dell’azione. . , essere realizzati meglio a livello comunitario.

RAGIONI IDEOLOGICHE Il Principio di sussidiarietà Verticale Orizzontale

RAGIONI IDEOLOGICHE Il Principio di sussidiarietà Orizzontale Valorizzare le istituzioni non statali Terzo settore, Quango, le comunità spontanee, ecc. che operano allo stesso livello

RAGIONI POLITICHE Il decentramento • favorisce la partecipazione politica dei cittadini • consente un controllo più stretto degli amministratori da parte dei cittadini • permette di tenere conto delle differenze nella composizione sociale (differenze linguistiche, etniche, ecc. )

RAGIONI ORGANIZZATIVE • Vantaggi delle strutture poco burocratiche • Possibilità di maggiori sperimentazioni ed innovazioni nell’offerta dei servizi pubblici